我国稀缺资源贸易现状及“十三五”发展对策

龙晓柏 赵玉敏

摘要：为适应我国稀缺资源供需平衡战略新形势，“十三五”我国稀缺资源贸易应当从粗放型向集约型贸易增长模式转型。本文首先分析了我国稀缺资源贸易的主要现状，提出“十三五”中国稀缺资源贸易应坚持科学管理与贸易工具灵活实施、贸易战略平衡及生态贸易等原则，并建议面向“十三五”我国应在促进稀缺资源贸易的法律制度建设、进出口政策工具、财税支持政策等方面进一步深化改革。

关键词：稀缺资源 贸易现状 发展对策

一、我国稀缺资源贸易的主要现状

总体说来， 当前我国有关资源性产品进出口贸易所采取的政策手段基本符合中国资源供需战略新形势。国家通过适时实施相关贸易管制政策，资源性产品贸易取得了积极的实际效果。当然，受国际贸易形势复杂因素的影响，“十二五”我国稀缺资源贸易仍存在一些亟需改进的问题。

（一）资源性产品的出口调控效果好

“十二五”我国进一步加强了对资源性产品的出口管制，对我国近年矿资源的大量低价出口外流起到了一定的抑制成效，保障了国内矿产业链的战略经济利益。如表1和表2数据所示，2011—2014年中国主要矿石及主要贱金属出口稳定且增长变动幅度小。

（二）严控国内资源性供给侧产业链，违规开采现象有所缓解

《矿产资源法》以及《矿产资源勘查区块等级管理办法》、《矿产资源开采管理办法》和《探矿权采矿权转让管理办法》等是我国资源开采的重要政策依据。为进一步强化稀缺资源品供给侧管理，“十二五”我国继续实施了一系列政策措施来管制矿产资源的开采，如2011年《国务院关于促进稀土行业持续健康发展的若干意见》要求我国应促进稀土产业结构调整，严格控制开采和冶炼分离能力，大力发展稀土新材料及应用产业，截止2015年底江西省稀土行业就淘汰了四家企业的6000吨落后和过剩产能。

同时，严厉打击“黑色产业链”，特别是我国稀土非法开釆量占市场一半，我国有关部门连续4年开展打击稀土违法违规行为的专项行动，累计查处盗采稀土案件56起，捣毁稀土非法采矿点22个，依法关闭55家稀土生产企业。通过国家实施的这些法律行政措施，我国资源性产品的违规开釆现象有所缓解。

（三）国内短缺资源性产品进口稳定增长，符合国家资源产品的战略需求

“十二五”我国制造业规模进一步攀升，中国金属原材料需求增速也稳步提高。以2013年消费数据为例，中国铜、铝、铅、锌、锡、镍消费占全球消费比例分别为46.77%、47.66%、42.99%、46.15%、46.55%、55.54%。为满足国内矿资源品的生产性需求，“十二五”期间中国主要矿石及贱金属进口量保持了高位的进口额（见表3、表4），且进出口贸易逆差显著。此外，原油、天然气等动力燃料类矿资源消费进口需求也在快速增长。

（四）重点稀缺资源品出口价格起伏大，对我国外贸企业冲击明显

受国际产能持续低迷的影响，2011—2015年全球包括铜、镍、铝、锌、锡等在内的重点稀缺资源品价格处于不断下滑的趋势。面对国际稀缺资源品价格低迷的困境，很多以前依靠国家资源性产品出口优惠政策的小型企业不得不退出资源出口行业的激烈竞争。以稀土为例，虽然我国对稀土资源的出口管理起到了一些积极的作用，其中2010年—2011年，由于我国政府加强了资源的出口干预，稀土价格急速飙升，資源低价贱卖的情况较之前有较大的改善。但受国际矿资源贸易环境的影响，2012—2015我国稀土出口处于“量增价低”波动态势，2015年1—12月，中国稀土的出口总量为34833 吨，同比增长25.4%；平均出口价格为10.7美元/千克（见图1），同比下滑6.4%。

（五）出口管制政策继续深化改革，但贸易配额使用率不高

“十二五”我国进一步放松了出口管制政策，如2013年12月国务院办公厅发布《国务院关于取消和下放一批行政审批项目的决定》中取消了对钨、锑生产企业出口供货资格的审批。商务部2015年在取消钨、钼出口配额基础上，还取消了钼出口资质管理。

但有些出口管制工具实施效果不高，以稀土为例，虽然我国2015年前每年定期出台稀土出口配额分配方案，但是实际出口配额使用率不高，2004—2014年稀土出口配额使用率为82.03%（见表5），而且多数年份出口配额量与实际出口量差距大。

（六）矿产资源集约综合利用率得到提高

“十二五”我国把推进矿产资源节约与综合利用摆在更加重要的位置，从供给侧促进我国资源品贸易稳定发展。据2014年国土部对全国14000多座生产矿山的油气、煤炭、铁、金、钾盐等22种重要矿产资源"三率"调查评价的统计数据，分析认为我国主要矿产资源开采深度逐渐加大，开采回采率基本持平，部分矿种略有提高。同时大中型矿山的共伴生元素利用不断增多，采主弃副现象有所改变，综合利用率不断提升。

二、“十三五”中国稀缺资源贸易的主要原则

为适应当前全球稀缺资源贸易格局的演变态势与我国稀缺资源供需平衡战略新形势，“十三五”我国稀缺资源贸易应当树立以提高贸易的国民福利、从粗放型模式转向集约型贸易增长模式为战略目标。

（一）坚持科学管理与贸易工具灵活实施原则

“十三五”我国应根据贸易形势的变化进一步调整涉及稀缺资源的进出口关税税则，包括最惠国税率、年度暂定税率、协定税率以及税则税目等方面。同时针对目前国家有关稀缺资源贸易促进政策体系作用弱的特征，应坚持最大化国家稀缺资源贸易政策利用效率的原则。

（二）坚持贸易战略平衡原则

“十三五”我国应进一步从以出口导向为主的资源贸易战略转向贸易平衡战略，使稀缺资源的贸易政策和我国“十三五”经济绿色、转型、协调、共享发展相适应。

（三）坚持与WTO规则相协调原则

我国加入WTO已近15年，按照入世协议2016年我国将自动获得市场经济地位。作为WTO的重要成员国，我国在制定资源贸易政策时应深入运用WTO的有关条款，努力实现相关政策措施与WTO规则的一致性，我国可在贸易数量、关税税率及贸易管制措施上作出灵活的规定，以避免引发新的很可能败诉的官司。

（四）坚持保护稀缺资源及生态贸易的原则

资源是生态系统中的核心部分，我国“十三五”稀缺资源贸易政策应当以生态环境优先原则调节稀缺资源贸易的总量规模与结构平衡。

三、面向“十三五”促进中国稀缺资源贸易的若干政策建议

（一）加强稀缺资源贸易法律制度的建设

为了做好稀缺资源贸易的顶层设计工作，结合我国国情，“十三五”要在遵循WTO框架下制定与稀缺资源贸易法律相关的制度法规。如在《国家物资储备管理规定》（2015年）基础上研究出台《国家战略资源储备法》，进一步完善《中华人民共和国对外贸易法》（2004年）中有关稀缺资源贸易内容的法规规定。

（二）增强我国国际贸易议价的话语权，改善稀缺资源的贸易条件

长期以来，我国在全球稀缺资源贸易规则的制定中参与度偏弱，尤其存在有资源却无贸易定价权的悖论。因此，“十三五”要立足我国世界资源贸易大国的地位积极参与国际稀缺资源市场的价格机制体系建设，在遵循国际贸易准则的基础上，采取有效的经济战略行为，合理规避资源品价格大幅波动引致的贸易冲击，促进本国贸易利益及贸易条件的提升。

（三）优化稀缺资源出口政策工具

1、出口关税

一是建立出口关税的稳定决策机制。在WTO框架下，我国应当从长远的角度来考虑建立出口关税的稳定决策机制。根据市场环境的变化和国家出口管制的需要，通过召开公开听证会的形式开展相应的资源品税率决策工作。

二是限制“两高一资”资源性产品出口，并征收较高的出口关税。虽然受2014年世界贸易组织有关中国稀土案终裁结果的影响，2015年我国宣布取消稀土出口关税。但为优先保障 “十三五”我国单位GDP能耗降低等减排目标，对部分战略资源性产品如铜矿砂及其精矿、铁矿砂及其精矿、镍矿砂及其精矿等可考虑提高其出口关税率。

三是实施梯度税率及细化资源产品的税则归类。只有通过税率梯度的差异才能体现资源稀缺性的不同，如具有应用在尖端技术以及国防战略方面的优势矿资源，应与用途比较普通的资源细分开来，并配与不同的税则号。

2、出口配额

虽然近年我国完全取消包括稀土、钨等多种稀缺资源品的出口配额，考虑到我国资源行业存在广泛的贸易产业链，出口配额在符合WTO规则一般例外的情况下仍具备实施的必要性。我国出口配额分配的制定依据建议按资源品的附加值高低来分类，如对2015年仍保留配额管理目录的锡、锑、白银原材料，应该给予少量配额，而对科技含量高的锡、锑等功能性产品应该增加配额。

（四）科学运用进口关税政策工具

一是对于资源短缺而需求较大的矿产品进口实行低关税，有些甚至应坚持零关税政策，对有降税空间的资源产品，应有步骤地逐步调低其进口关税，如2015年四氧化三钴（税号28220010）、其他碱金属及碱土金属（税号28051900）的暂定税率为2%、1%，这些进口商品税率应还有下降空间。

二是调整进口商品的进口税则号，为扩大特殊短缺矿资源的进口需求，可适当增设短缺资源进口商品的进口税则号。

（五）强化我国稀缺资源贸易的供给侧安全格局，擴大稀缺资源的贸易合作机制

为保障我国稀缺资源贸易的稳定性与安全性，“十三五”我国应扩大双边、多边稀缺资源领域的经贸合作，巩固已签订的中国-东盟、中国-智利、中国-新西兰、中国-澳大利亚等自由贸易协定以及《亚太贸易协定》，对原产于上述国家的部分进口资源商品实施比最惠国税率更优惠的协定税率。同时，利用金砖国家峰会、G20、APEC、上海合作组织、中非合作论坛峰会等多边机制，深化我国与世界资源大国的贸易合作水平，通过“走出去”战略保障我国稀缺资源的供给侧进口需求。

（六）参照国际通用做法，按WTO规则实施财税支持政策

1、出口退税政策

由于取消或实施低档退税税率政策属于主动放弃行为，符合WTO规则基本要求。“十三五”出口退税的进一步取消是我国稀缺资源贸易的一个发展趋势。但建议可对国内资源丰富，且具有高附加值的矿产品及深加工产品出口给予低档的出口退税政策。

2、完善与出口关税相配套的国内税费政策

“十三五”要深化改革我国资源性产品的国内税费政策。按照WTO规则，我国稀缺资源若逐步取消出口关税后，以资源税代替关税或将成为我国稀缺资源出口贸易政策的主要趋势。考虑国际稀缺资源价格的波动性，建议“从价计征”不要急于完全取代“从量计征”，“从价计征”与“从量计征”可综合运用。此外，可试点开征资源环境税。

3、实施进口环节增值税梯度优惠政策

由于2009年我国实行增值税转型改革，多数税目矿产品的进口环节增值税税率由13%相应提高到17%，为进一步减轻国内矿产品贸易商的进口成本，“十三五”要尝试鼓励对部分短缺的大宗资源性产品进口环节增值税进一步实施梯度优惠政策。

4、财政补贴扩大稀缺资源供应的贸易保障优势

我国要有目的地逐步扩大在全球自主办矿的途径，国家可以通过转移支付和安排专项国债支出等优惠政策措施来补助或帮助企业境外建矿，创新信贷模式，进而有利于稳定境外货源的安全供应。

“十三五”结合 “一带一路”战略布局，建议国家安排专项资金加大国际贸易运输基础设施及港口的投资，通过构建便利化、电子化的国际物流运输网节省我国稀缺资源的贸易成本。

（七）运用资励性金融信贷工具，重点资源性产品进口给予贴息

“十三五”国家应进一步制定修订《鼓励进口技术和产品目录》，积极鼓励扩大国内紧缺资源性产品进口。其中对包括镍、铬、铀、钼、钛、铌、钽矿砂等重要资源性产品坚持明确鼓励其进口，并对其进口给予贴息支持。

同时，要明确鼓励银行业加强资源贸易信贷支持，中国进出口银行要发挥优惠进出口信贷政策的优势，创新信贷模式，保障重要资源品贸易特别是进口的信贷需求。