公益信托中公益事业管理机构的角色定位

蔡凯强

摘 要：公益事业管理机构是公益信托的主管机关，责任重大。明确公益事业管理机构在我国公益信托中的角色定位是准确解读我国公益信托制度的关键，也是进一步解决我国公益信托发展中面临的诸多问题的基础性研究。基于组织主体说，我国的公益信托制度渗透着强烈的国家意志，成就了公益事业管理机构全方位管理者的角色。这种角色定位背后有着深刻的本土化因素的影响，有一定的合理性，且短时间内难以根本改变。

关键词：公益信托；公益事业管理机构；主体制度；角色；定位

公益信托，是指出于公共利益的目的，为将来不特定多数人受益而设立的特殊形式的信托。公益事业管理机构是政府对公益信托进行管理的主体，是整个公益信托制度的核心，责任重大。明确公益事业管理机构在公益信托中的角色定位是准确解读我国公益信托制度的关键。

一、全方位的管理者角色

公益事业管理机构的角色，是对公益事业管理机构在公益信托中所起的作用和承担的责任的一种人格化表述。从我国的立法和制度构建上进行分析，可以发现，公益事业管理机构带有浓烈的国家意志色彩，紧密干预公益信托的每一个环节和要点，呈现出一个权力巨大的全方位管理者的形象。

首先，从立法上看，我国在《信托法》中单列一章，即用整个第六章对公益信托制度进行规定。在整个第六章，15个条文不到900字，其中“公益事业管理机构”一共出现了12次，共96个字，占了整章字数的10.7%多。而且在全部的15个条文中直接涉及“公益事业管理机构”的就有10个条文。由此就可以感受到公益事业管理机构在整个公益信托制度的重要性，以及其背后代表的国家色彩。

其次，从职能上看，公益事业管理机构通过对公益信托关键性要素的控制，实现了对公益信托全过程的监督管理。一般认为，信托构成需要具备五个要素：信托设立的依据、信托财产、受托人、受益人和信托目的。[1]相比于普通信托，公益信托增加了监察人这一第六要素，但因其受益人是面对的为相对不特定的对象，其权益保障多为监察人所“代管”，故受益人地位有所弱化。而公益事业管理机构则通过对公益信托的设立审批权，实现了对公益信托设立依据的审核；通过对信托条款的变更权和剩余财产的处理权，实质保证了信托财产的独立性和公益目的实现；通过对监察人的确定权和对受托人的监管权，完成了对公益信托最关键的两个主体要素的控制和管理。需要注意的是，上述五项基本权利，成就了公益事业管理机构在公益信托中全面管理者的角色，但这并不意味着公益信托组织失去了自治性。在不违反国家法律法规和公益事业管理机构的有关规定的前提下，公益信托组织在具体运营上具有完全的自主权。

二、成就全方位管理者的法理依据

美国社会学家罗伯特·派克认为，任何制度形成时无不带着价值色彩，这个带着价值色彩的东西维持着制度的运行，不管人们是否认识到这一点。[2]这种价值就是某种制度产生的历史文化土壤和当时的社会需求。公益信托对于中国社会来说是种舶来品，它生长发育于英国的基督教文化和衡平法制度之下，并不是中国本土文化的产物。因此我们对该制度的移植很大程度上取决于立法者对公益信托本质的认识，而这种认识又自觉不自觉的受着中国本土文化及现实价值需求的影响。

对于公益信托制度的本质，学界主要有两种观点，即财产行为说与组织主体说。英美法的传统观点认为，公益信托制度是种基于信赖关系而进行财产让与的行为。因为从根本上讲，公益信托制度是从英国的慈善用益制度中发展来的。十六世纪的英国法律禁止教徒私自向教会捐赠土地，而教徒们为了规避这一禁止性规定，就利用彼此间对宗教虔诚的信念，通过遗嘱或者契约的方式将自己的土地赠与受信赖的第三人并委托其进行管理，最后由受信赖的第三人将受益捐献教会。最终，这种所有权与用益权分离的制度因得到衡平法法院的确认而得以确立，并在随后的发展中远播世界，成为梅兰特所言的英国人在法学领域“最伟大、最突出的贡献”[3]。所以作为转移财产权与用益权的一种手段，公益信托显然是种财产行为。

1998年Henry Hansmann和Ugo Mattei在发表的论文《信托法的功能：比较法与经济分析》，文中首提信托组织法说，强调信托是种组织实体。[4]美国2009年颁布的《统一法定信托实体法》则直接以成文法的形式确定了信托的组织主体定位，是英美法系关于信托组织法说的一次总结。在大陆法系方面，日本信托法研究的集大成者四宫和夫教授在其代表作《信托法》中指出，信托财产独立于信托关系中的委托人、受托人及受益人，进而从这种独立性中发展出一种主体性，使信托成为一个“实质性的法主体”。[5]同样依托信托公司运行的公益信托也不例外。因此，将公益信托看作是一种社会主体也不失为一种务实的说法。

基于这两种不同的学说所进行的制度设计有着巨大的差别，特别是在大陆法系国家，财产行为说和组织主体说分别对应民事法律制度中的行为制度和主体制度。其中主体制度主要规制的是民事主体的种类、设定方式、活动范围以及在公私法中的权利与义务等方面的内容，其中涉及设定方式和活动范围的准入制度和监督管理制度是核心。在主体法律制度中法律赋予国家公权力机关极大的权力与责任，由国家机关主导、规范主体的行为活动。公权力的干预程度便是行为制度和主体制度之间的最显著区别。

从《信托法》确立的法律制度看，我国吸收的是组织主体说。具体而言，我国的《信托法》第60条规定：“为了下列公共利益目的之一而设立的信托，属于公益信托…”第62条第1款和第2款规定：“公益信托的设立和确定其受托人，应当经有关公益事业的管理机构（以下简称公益事业管理机构）批准。未经公益事业管理机构的批准，不得以公益信托的名义进行活动。”同时根据第4条的规定：“受托人采取信托机构形式从事信托活动，其组织和管理由国务院制定具体办法。”来解读，第62条条文中的公益信托应当理解为“组织”或“机构”，因为只有“组织”或“机构”才需要“设立”与被“批准”，同时公益信托有自己的“名义”也说明了这一点。

三、全方位管理者的本土化根源

“一个社会的法律的全部合法性最终必须而且只能基于这个社会的认可，而不是任何外国的做法或抽象的原则。”[6]我们在移植公益信托制度的时候并没有完全照搬英美或者韩日甚至台湾地区相对成熟的制度模式，而是基于对公益信托是组织主体的认识，设计了以公益事业管理机构为全方位管理者的中国特色公益信托模式，这背后有着深厚的本土化因素的影响。

首先，我国的《信托法》以政府对信托业的整顿为其立法的社会背景。从1979年中国第一家信托投资公司成立开始，由于缺乏明确的法律法规规范，中国的信托投资公司就走上了一条“金融百货公司”的路子，违规抢占银行存款业务、倒资金、搞房地产、经营进出口贸易以及其他实业，被指为“扰乱金融秩序的罪魁”，[7]给全社会留下了“坏孩子”的形象，经历了多次大规模的整饬。确切的说自1982年第一次整顿开始至1999年就进行了5次信托行业的整顿。[8]由此可见整公益信托制度并不是我国《信托法》立法的重点，而是为了保持信托法在体系上完整而附带的结果。所以整个《信托法》第六章对公益信托制度只是进行了原则性的规定。同时基于整个《信托法》加强行业整顿立法目的，公益信托部分便加强了公益事业管理机构的权责，赋予公益事业管理机构行业严格而全面的管理者角色。

其次，从法律与民众的关系上讲，公民权在我国从来不曾强大。行政权力强大在中国是传统，这种传统在《信托法》立法之时并没有得到改变，直到第十二届全国人大之后，强调政府转型，建立“权力清单”制度，历史上重行政治理的国家治理方式才慢慢进行转变。需要指出的是，目前我国人民的公民意识有待于提高，法治的理念还未被内化于心达到法治自觉的程度，人民对于政府和行政权力既敬畏又依赖。因此只要职责划分清晰得当，公益事业管理机构的存在能够对公益信托起到有效的规制和引导作用。

再次，从公益信托制度本身的角度讲，其制度的根基在于信用，这一点与我国的现实差距比较大。公益信托产生于英国基督教文化中，而“基督教文化作为制度文化，构筑了西方的伦理基础，形塑了西方人的行为方式，奠定了西方慈善事业的根基。”[9]就公益信托制度而言，由于基督教观念渗透到每个西方人的灵魂深处，诚实的基督教徒都知道法律没有要求的自己要做也该做的事情。当社会信用状况较差、信托行业自律水平比较低时，就需要公信力较高的行政权来进行约束，加强监督和管理。不然支撑公益信托制度的支柱——受托人的“忠诚责任”①将得不到任何保障。这是用公益事业管理机构的主观能动性弥补本土慈善信托文化不足的必要之举。

以上可以看出，目前我国吸收组织主体说，将公益事业管理机构定位为全方位的管理者角色，通过公益事业管理机构对公益信托的发展进行规制和引导是具有深厚的本土化根源。而且，公益事业管理机构全方位管理的角色定位短时间内难以改变。最新颁布的《慈善法》萧规曹随，对慈善信托依然沿用《信托法》中关于公益信托的规定也说明了这一点。因此，笔者认为，关于我国公益信托发展中遇到的众多关键性问题，如管理机构不明确问题、行政审批程序消解慈善特性问题、公益信托缺乏配套措施无法落实问题等都可以通过加强对公益事业管理机构的职能分析，制定明确的责任边界、“权力清单”来加以解决。（作者单位：烟台大学法学院）

基金项目：烟台大学大学生科技创新基金项目《公益信托中公益事业管理机构责任边界探究》阶段性成果。

注解：

① 受托人的“忠诚责任”，主要指受托人必须保证按照委托人的要求做事，不能为自己牟取利益，不能和自己交易，以及处理事情时不能像赌徒一样孤注一掷，等等。

参考文献：

[1] 余晖：《英国信托法：起源、发展及其影响》，清华大学出版社，2007年出版，第4页。

[2] 《费孝通文集》，第一卷，群众出版社，1999年出版，第254页。

[3] 英国著名法学家梅兰特（Maitland）曾言：“如果有人问及在法学领域英国人最伟大、最突出的贡献是什么。别无其他，那就是历经数世纪发展起来的信托理念。”转引自陈雪萍、豆景俊：《信托关系中受托人权利与衡平机制研究》，法律出版社2008年版，第1页。

[4] Henry B.Hansmann & Ugo Mattei，“The Functions of Trust Law：A Comparative Legal and Economic Analysis”，New York University Law Review，vol，73，no.5（1998），pp.434-479.

[5] [日]四宫和夫：《信托法》，日本有斐阁株式会社1986年版，第23-27页，第85-89页。转引自季奎明：组织法视角下的商事信托法律问题研究》，法律出版社2014年版，第12页。

[6] 苏力：《面对中国的法学》，《法制与社会发展》，2004年第3期，第8页。

[7] 季奎明：组织法视角下的商事信托法律问题研究》，法律出版社2014年版，第118页。

[8] 参见张淳《中国信托法特色论》，法律出版社2013年版，第20-23页。

[9] 王建军.燕翀.张时飞：《慈善信托法律制度运作机理及其在我国发展的障碍》，载于《环球法律评论》2011年第4期，第113页。