航道发展需解决“航电”矛盾

陈显仲

自2015年3月《航道法》实施以来，通过大力宣传与推进实施，航务管理部门更多参与监督管理，对航电枢纽进行综合开发，贵州省的航道资源的开发、保护工作取得了令人瞩目的进展。但与此同时，对于原本存在的水电与航运的矛盾，仍需要航务管理部门进一步解决，而航运也要更加发挥服务经济的作用以获取更多资金支持。

加强宣传 又开发又保护

据贵州省航道管理局总工程师李作良介绍，以《航道法》的实施为契机，贵州省航务管理局与贵州省政府法制办对接，将原来《航道管理条例》中所规定的建设与航道有关工程需征求交通主管部门的意见的条例，全部上升为行政许可，从法制上规范航道的建设和保护。

《航道法》的实施，极大推动了贵州省的航道开发建设，特别是从2014年开始实施的贵州省水运建设三年会战，通过航电枢纽的综合开发建设，使省内内河航道等级得到大幅提升，航行条件明显改善。数据显示，到2015年底，贵州省内河航道里程已经达4839公里，较2002年增加了1187公里。贵州省航务管理局也开展新增航道资源的普查工作，摸清全省的航道“家底”，为航道资源的保护提供重要的依据。

同时，省内水运航道养护管理工作得到足够的重视，其中，乌江、赤水河、南盘江、北盘江、红水河等重点通航航道，由3个航道管理局负责管理维护，每年航道维护水深保证率、航标维护正常率等指标，被列为省交通运输厅的业务考核指标。两年来，各条航道实现了安全畅通的局面，为沿江社会经济发展提供了交通基础支撑。

据悉，为推动《航道法》的落地实施，贵州省及各市（州）地方海事、航务、航道管理部门均制定了全省及本市（州）辖区内贯彻《航道法》的实施方案。“通过各类媒体广泛开展《航道法》宣传工作，如贵州省航务管理局在贵州日报刊登《航道法》全文。”李作良介绍到，通过订购《航道法》单行本分发至各直属航道局、县级基层海事航务机构、政府相关部门以及涉水管理部门，加强各相关单位对新法进行认识学习和贯彻实施。

为进一步推进《航道法》的宣传，3个省直航道管理局和9个市（州）海事航务管理局，在沿江各重要港口码头、集镇赶集期间，通过定制宣传拉画笔、环保袋、宣传展板等开展《航道法》的普法宣传活动。在贵州省交通运输厅组织的全省交通运输系统法律知识竞赛活动中，将《航道法》纳入了法律法规汇编读本，通过竞赛普及《航道法》知识。

此外，在对新法的培训方面，除了派人参加相关单位在省外组织的培训班外，贵州省航务管理局还自行邀请《航道法》起草及释义编写的4位专家，在贵阳举办了两期的全省水运系统职工培训班，接受培训的航道、航务、海事管理人员近300人。

在此过程中，结合本省的实际情况，对航道资源的保护工作也在有条不紊地推进。通过对《航道法》的大力宣传，使全社会充分认识到航道的稀缺资源属性，及其在交通运输体系中的重要地位。自2015年来，在通航安全影响论证工作的基础上，贵州航务管理部门完成了对拦河闸坝、跨河桥梁、跨河电缆等建筑物通航条件影响评价近30起，并配合海事部门开展航道违法的综合执法检查，对于在航道内钻探作业、沿江修路向航道倾倒废料等现象进行严格管控，使得全省航道资源得到有效的保护。

解决矛盾 有为才有位

李作良认为，《航道法》中对于水利、水电、航电等拦河闸坝五同步建设通航设施，是此次立法中的一大亮点，其明确规定与主体工程同步规划、同步设计、同步建设、同步验收、同步投入使用等“五同步”，具有较强的可操作性。因此，自2015年以来，贵州省所有审批的航电、水电枢纽通航设施，在规划选址阶段均充分考虑通航设施的布置要求，尤其是上下游引航道的布置，都是通过枢纽总体模型试验研究来确定。

通航设施的设计审批也纳入了专项审批，建设施工需要接受交通、航道主管部门的监督检查，并由交通主管部门参与工程验收，投入使用后则由政府成立通航管理机构管理。如都柳江、清水江等6个航电枢纽的建设，均同步规划、建设了通航船闸，并且标准都比航道（现有）等级高一级，充分预留了长远发展规划空间。“在管理方面，如乌江上的构皮滩、思林、沙沱等水电站通航设施建成后，均交由属于省级财政全额预算管理事业单位的通航管理机构进行统一管理。”

事实上，在推进实施《航道法》的具体工作中，贵州省也面临着一些实际上的困难。

在贵州省内的很多通航河道水库，无序发展的网箱养鱼等侵占航道的现象普遍存在，严重危及到船舶的航行安全。“这种现象产生的一个重要原因是目前航道通航水域的划定比较复杂，涉及到多方水域功能的划分。”因此，贵州省航务管理部门在接下来的一段时间内除了加强与农业、渔业、公安等部门的沟通协调外，还需要采取综合执法机制，有效治理消除船舶航行安全隐患，同时也希冀交通运输部能够尽快出台航道保护范围划定的相关制度。

然而，当前贵州内河航道建设发展面临最大的困难，是原有碍航闸坝通航设施的补建、改扩建等问题。由于《航道法》出台相对较晚，对于历史上已经形成的碍航闸坝来说，按照新法进行复航难度较大，尤其加上贵州省内的大型水电站多属于央企，进行通航的协调、推进的难度较大，需要国家相关部委给予大力支持方能妥善解决。

而根据《航道法》第四条的要求，国务院和有关县级以上地方人民政府在财政预算中合理安排航道建设和养护资金。对此，李作良认为其并未规定具体比例，因此主要取决于地方政府对水运发展的重视程度。贵州则属于结合自身实际情况，对航道资金投入问题解决得较好的省份，据介绍，自2013年起，贵州省级财政每年安排3亿元的预算资金专门用于水运建设，这在我国西部非水网地区实属罕见。“航道养护投入方面，每年仅省直管3个航道局的人员工资、办公经费、维护及应急抢通等费用将近6000万元。”

与此同时，管辖相关航道的全省9个市（州）地方交通部门，按照事权与财权相统一的原则，也加大了对航道建设与养护的投入，结合各自航道资源情况，每年也有百万到千万不等的资金投入。对于航道建设养护的资金落实问题，李作良建议，各级交通主管部门需要加强对相应政府部门的主动汇报，让水运真正成为地方社会经济发展不可或缺的运输方式，正所谓有所为才有所位。

现行法规亟待修订

《航道法》是我国第一部关于航道规划、建设、养护、保护等较为全面系统的法律，与1987年颁布实施的《航道管理条例》相比，在法律层次和内容规范等方面都有相当程度的提高，因此对现行配套法规进行修订非常必要。据李作良介绍，2015年《航道法》正式施行后，交通运输部已经安排长江航道局牵头、会同武汉理工大等单位已经开展了对相关法规修订的研究工作。

李作良认为，当务之急是应该对国务院颁布实施《航道管理条例》、《航标管理条例》等进行修订。对于《航道法》中关于航道通航条件影响评价问题，对照原来的《航道管理条例》交通运输部出台的《航道通航安全影响论证编制规定》，应当依据现有法律尽快出台新的《航道通航条件影响评价办法》。

通过贵州省一年多以来的《航道法》实施情况表明，航道通航条件影响评价工作已经逐步得到社会和政府相关部门的认同，“如建设与航道有关的工程，相关建设单位会事先主动对接航道管理部门，省发展和改革委在涉及到航道跨、拦、临河建筑物投资项目许可时，也事先询问航道管理部门对通航条件影响评价的审核意见。”李作良认为，这些都充分显示出《航道法》的颁布实施，对于更好的保护航道资源，服务沿江经济社会发展有着重大的现实意义。

结合参加《航道法》起草、调研、修改和释义编写的亲身经历，李作良认为《航道法》与国家《水法》、《防洪法》、《港口法》等法律做到了良好的衔接，与1987年国务院颁布实施的《航道管理条例》相比，更加的科学、完善，因此站在国家层面来讲，《航道法》与相关的法律法规不存在冲突。

目前，交通运输部已在大力推进配套法规、规章等旧制度的修订工作，并按照统一部署，计划用3年左右时间健全完善相关制度，如法规方面要尽快修订《航道管理条例》，规章方面要尽快制定《航道通航条件影响评价办法》、《航道保护范围划定和公布办法》、《通航建筑物管理办法》等，同时还要修订《航道规划管理规定》、《航道建设管理规定》、《航标管理办法》、《航道养护管理规定》等。