自贸区2.0试验

万宏蕾

自贸区不意味着政策洼地，而应该是创新高地。其核心还是在于营造一个法制化、国际化、便利化的营商环境

上海自贸区外高桥码头

十年前，天津滨海新区最东侧，如今这个类似“刀把”的地方——东疆保税港区还是一片汪洋。

沿着天津市港区大道一路向东，能看到一个标有“东疆保税港区”的海关卡口。这个在淤泥浅滩上填海造陆而成的东疆港岛，三面环海，南北长10公里，东西宽3公里。这里正是天津申请建立自贸区的位置所在。

2014年12月28日，天津与广东、福建一起入围了第二批自贸区名单，并于2015年4月21日挂牌运行，随后还公布了自贸区负面清单等6个文件。由此，中国自贸区由上海一家迅速扩容至4家，并进入2.0时代。

“以政府简政放权为标志的改革将进一步深化，原先受管制较多的创新类金融服务、商务服务等都将获得很大发展机会。”天津市滨海新区中心商务区管委会副主任史继平告诉《瞭望东方周刊》，“自贸区不意味着政策洼地，而应该是创新高地。其核心还是在于营造一个法制化、国际化、便利化的营商环境。”

1.0要“可复制、可推广”

2013年9月29日，中国（上海）自由贸易试验区正式挂牌成立。

这一试验被赋予了巨大的期待。舆论称，上海自贸区，是中国继加入WTO后又一次更高层级的开放，它将远远超越“特区”“新区”争取优惠政策的层面，探索要素市场开放、政府边界厘清和行政管制放开，成为“中国经济升级版”的新引擎。

将这一探索置于两个背景下，更能认清自贸区建立的意义。

上海WTO事务咨询中心总裁、上海市政府参事室主任王新奎在接受媒体采访时提到，目前全球贸易和投资正在发生显著变化。其中包括服务贸易迅速发展，服务已经成为重要的贸易产品;还有全球贸易规则发生了变化，过去的重点是贸易规则，现在是投资规则，过去是多边，现在越来越多是双边的、区域的、诸边的。

“从全局的角度看，在国际新的贸易规则和贸易体系形成的过程中，中国需要有充分的话语权，能为新规则作超前的制度试验。这也是中国建立自由贸易试验区的意义。”天津市自贸区研究院执行院长刘恩专告诉《瞭望东方周刊》。

因此，与上一阶段以单纯降低关税为标志的对外开放相比，新一阶段的开放无疑将更为深刻，并将触及更深层次的投资和金融领域改革，而与之相关的法律法规、管理体制也都要深度调整。

这从上海自贸区的改革思路可见一斑。

在上海自贸区运行一周年时，上海市委书记韩正接受人民日报、新华社等媒体采访称，自贸试验区经过一年，大体取得四项成果：以负面清单为核心的投资管理制度基本建立;以贸易便利化为重点的贸易监管制度有效运行;以资本项目可兑换和金融服务开放为目标的金融创新制度有序推进;以政府职能转变为核心的事中事后监管基本制度业已形成。

由于这项改革涵盖之广，程度之深，自贸区的改革意义一开始便被视为超越了试验区本身。

“通过对接国际贸易规则，进行压力测试、风险测试，把国际上好的制度经验，试验后向全国复制推广。”刘恩专说。

因此，上海自贸区从一开始就强调“可复制、可推广”。

在上海自贸区试验启航一年多后，中央决定继续深化改革，依托现有的新区与园区，把上海经验逐步推广到全国。

在这样的背景下，2015年4月21日，天津自贸区与广东、福建自贸区一起，同步挂牌运行。

2.0的特殊使命

站在1.0的基础上，自贸区2.0的起点更高。

以作为自贸区开放与透明标志的负面清单为例，上海自贸区成立之初就发布了负面清单，运行不到一年后，由190条减少到139条。而到第二批自贸区建立之初，负面清单便被缩减到122条。

“比负面清单长短更为重要的，是背后政府职能转变思路之变。对外资的管理由审核变为备案，只要不在负面清单上的行业和企业都可以进入，这一变化是革命性的。”上海自贸区管委会副主任朱民在接受新华社采访时说。

而除了担负更进一步推进国家层面的制度改革探索重任之外，自贸区2.0还肩负着更多的国家战略。

史继平说：“从制度设计的结构和核心内容来看，上海、天津、广州、福建四个自贸区都是类似的，但对接的国家战略不一样。”

其中，广东自贸区立足于推动内地与港澳经济深度合作;天津自贸区立足于京津冀协同发展;福建自贸区立足于深化两岸经济合作;上海自贸区则继续在推进投资贸易便利化、货币兑换自由、监管高效便捷、法治环境规范等方面担当“领头羊”。

2015年4月20日，时任商务部部长助理王受文在发布会上介绍道，中央决定进一步扩展上海自贸区范围，是为了进一步深化上海自贸区改革开放试点;在广东、天津、福建新设三个自贸区，意在与上海自贸区形成对比试验、互补试验，通过试验的多样性，验证制度创新以及措施复制推广的可行性，建设更多的改革开放试验田。

天津自贸区，既要考虑北京产业转移，也要充分利用河北省的海港空港优势，通过政策共享让京津冀整体受益。

因此，在天津自贸区《总体方案》的90条具体任务措施中，有17条是关于服务京津冀协同发展的，包括完善京津冀海关区域通关一体化、检验检疫通关业务一体化改革、优化无水港布局、建立产业转移引导基金等。

金融改革的天津特色

除了服务京津冀协同发展战略之外，天津自贸区还有另外一项区别于其他3个自贸区的核心使命，就是建设中国金融租赁流转平台。

金融服务创新是自贸区的重要改革内容。不过，由于各地资源禀赋不同，其具体改革方向也大相径庭。

天津自贸区的改革，“不仅囊括了上海自贸区两批金改政策除国际金融中心相关政策外的全部内容，还特别增加了京津冀协同、融资租赁等凸显天津特色和优势的支持政策。”中国人民银行天津分行行长周振海说。

根据《中国人民银行关于金融支持中国（天津）自由贸易试验区建设的指导意见》，6条具体支持政策用于扩大人民币跨境使用;5条用于深化外汇管理改革，以推动贸易投资便利化的同时，创新资本项目管理方式，为推动资本项目可兑换进行有益尝试。

其中，最能凸显天津特色和优势的当属促进租赁业发展方面的突破，5条12项金融支持政策和措施，涵盖拓宽租赁企业投融资渠道、灵活资金运营、提升业务便利性等多个方面。

市民在天津自贸区于家堡全球购商业街内采购外国灯饰

值得注意的是，“允许区内租赁企业实行限额内资本项目可兑换，在一定额度内自主开展投融资业务;允许区内租赁企业按照外债宏观审慎管理原则借用外债，外债资金可实行意愿结汇;允许区内金融租赁公司开展跨国公司本外币资金集中运营”等，这些都是以往所没有的创新政策，将为天津租赁业进一步快速发展提供更加有力的政策支撑。

对融资租赁的改革探索，不仅将有益于天津，也将使中国的产业升级受惠颇多。

2015年8月26日，国务院总理李克强主持召开国务院常务会议，确定加快融资租赁和金融租赁行业发展的措施，更好服务实体经济。会议指出，加快发展融资租赁和金融租赁，是深化金融改革的重要举措，有利于缓解融资难融资贵，拉动企业设备投资，带动产业升级。

天津无疑是最适合进行这一改革探索的城市。

此前，融资租赁业一直是东疆保税港区的“金字招牌”，这使得天津在创新融资租赁种类、方式上具有先天优势。

转政府职能是重点

继上海之后，全国有28个省市自治区一拥而上竞相申办自贸区。

“大多数地方更多期待的是自贸区带来的政策优惠。但实际上，中央并没有给上海自贸区搞政策洼地。制度创新才是自贸区的使命所在。”史继平解释。

“第二批获批成立的自贸区把投资管理模式的创新放在第一位，而不是简单地把贸易摆在首位。这种投资管理模式创新，首先就是政府职能的转变。”刘恩专说。

新一轮世界贸易投资规则演变的趋势就是贸易投资便利化，这意味着政府相关审批程序要更加简化，各部门之间的协调更加流畅，企业对未来可预见。而在贸易投资过程中更加简化、协调、透明，这三点内容全都指向政府部门改革。

正是因此，天津将行政审批作为第一年改革的重点。

比如天津市滨海新区中心商务区推出整合审批流程，减少审批层级和环节措施。“企业进入中心商务区后，所有与行政审批相关的事宜都由联审专员负责对接。不需要企业自己去跑各个部门，而是我们替代来做。”行政审批大厅联审专员成立园告诉《瞭望东方周刊》，“以往企业设立或变更，涉及工商、质检、国税、地税等多个部门，没有十天半个月下不来，现在几乎可以24小时办结。”

他说，“如果用计步器算一下，我们每天不出大厅却可以走2万多步。”

而在2015年人最多时，大厅内排满了500人的长队，审批人员加班加点也只能办理200人。

2016年3月11日，管委会推出了企业登记事项网上预约预审系统。“有点类似医院‘医指通预约挂号，企业通过在线设立、变更、备案等表格填写流程，后台审查通过后，可以提前预约未来三天的窗口办结时间。”成立园说，“这意味着，企业到了预约时间直接来大厅办理就行了，不需要排长队。”

史继平认为，“这样的试验效果挺显著。”

目前，天津自贸区将《总体方案》中的内容分解成90项具体的任务措施，逐条落实到分管副市长和职能部门。截至2015年底，任务已经完成过半。

天津自贸区2015年4月刚成立时，推出了自主制度创新清单第一批共122项任务，涉及政府服务和监管创新、投资和贸易便利化、金融创新等方面;同年10月，又推出第二批制度创新清单共53项任务。两批175项清单任务已有123项落地实施，占总量的七成。

下一步需要全盘统筹

从数据来看，天津自贸区这一年，确实有显著变化。

“自贸区不仅为公众带来了更便宜的境外商品，在产业促进上也明显体现出集聚和加速作用。”天津空港经济区管委会贸易发展局局长鲍健分析，“尤其对于中心商务区来说，更起到了‘救命的作用。”

2015年天津滨海新区中心商务区实现地区生产总值154亿元，较2014年翻了一番以上;预计2016年一季度实现地区生产总值54亿元，比去年同期增长112%。“从最新数据看，中心商务区已经实现‘爬坡上坎，度过了最艰难的时期。”天津自贸区监管局局长王东海认为。

随着各项创新举措的落地实施，自贸区三大片区主要经济指标都实现大幅增长。

“如今，天津自贸区工作人员重点思考的是：工作层面的改革在第一年基本完成了，下一步怎么办？涉及根本性制度的改革如何突破？甚至三五年后，自贸区怎么发展？”

“行政审批上相对简单的改革在第一年已经全部做完了，剩下的都是难啃的硬骨头。”史继平说。

“比如金融改革，与之相对应的是金融风险防范问题;产业进一步开放，相对应国家产业安全的问题，等等。这些改革需要国家有全盘统筹考虑，不是一时一地能解决。”刘恩专说。

“从名称来看，是‘中国（天津）自贸试验区，这意味着自贸区不是天津当地的，而是全国的。很多工作很难通过一省一地来推动，需要在国家层面建立协调机制。”史继平说。