近十年来中等职业教育发展的特点、问题及路径

[摘要]进入21世纪，在中央政府的推动下，中等职业教育得到迅速发展，体现为目标上的被动适应、发展方向上的集团化趋势、发展动力依靠资助政策以及发展成效上的规模效应等特点。同时，也暴露出发展上的急功近利、关涉主体的错位配合以及发展动力上的外源性等问题。为此，应从过程有效性的视角来落实主体责任去化解上述问题，使中等职业教育在不断强化整体合力的基础上健康发展。

[关键词]中等职业教育 "特点 "问题 "路径

[作者简介]丁留宝（1973- ），男，安徽旌德人，江西科技师范大学，讲师，博士，研究方向为教育史。（江西 "南昌 "330013）张洁（1981- ），女，江西九江人，江西青年职业学院工程技术系，助教，研究方向为思想政治教育。（江西 "南昌 "330045）

[中图分类号]G710 " "[文献标识码]A " "[文章编号]1004-3985（2016）01-0016-05

改革开放之后，在中央政府的推动下，职业教育发展呈现出井喷势头。以江西省为例，招生人数从1979年的38305人升至1999年的161755人，增加了3.2倍。但是，在21世纪初却连续两年出现下滑，2000年为160022人，2001年为151036人。之所以呈现出发展的颓势，与中等职业教育优惠政策的退场不无关联。例如，1994年教育部下发《关于普通中等职业学校招生与毕业生就业制度改革的意见》，强调在国家统包统分制度下，鼓励学生自主择业，这在一定程度上减弱了中等职业教育的吸引力，再加上大学扩招导致高校的门槛降低，又进一步强化了这一趋势。因此，如何在新的历史挑战下促进中等职业学校发展，成为中央政府亟待解决的重要课题。2002年，《国务院关于大力推进职业教育改革与发展的决定》首次把“农村和西部地区”作为中等职业教育发展的重要突破点，并在这一理念的逻辑建构下把“增加职业教育经费投入”作为这一路径选择的重要推动力;2005年，《国务院关于大力发展职业教育的决定》明确提出构建“职业教育学生资助制度”以着力践行增加职业教育经费的基本思路;2007年，《国务院关于建立健全普通本科学校、高等职业学校和中等职业学校家庭经济困难学生资助政策体系的意见》从国家层面实现了对中等职业教育资助体系的全覆盖，从而实现职业教育的规模迅速发展。但是，令人担忧的是，这种外生性的吸引力并没有获得持久动力，学生人数在2010年达到峰值之后于2011年又呈下滑趋势。这表明政府所主导的职业教育发展政策尚需改进与完善。这不仅是政府需要思考的问题，同时也应是学术界关注的焦点。近年来，职业教育发展问题受到学界的普遍关注，但大部分研究仍局限于个别领域而鲜有系统、全面的视野来审视问题。基于上述考虑，笔者尝试通过对近十年来中等职业教育发展趋势的全景式考察，揭示其中的问题，并在此基础上找出相应的路径与方法。

一、中等职业教育的发展特点

（一）发展的目标：被动适应

我国社会发展战略转向以经济建设为中心之后，中等职业教育的发展方向与路径就不是以教育的内在逻辑推动，而是服从于经济大发展这一宏伟目标，可以说对经济发展动力的认知程度决定了我国教育改革的方向与目标。改革开放以来，我国经济取得了举世瞩目的成就，但也存在发展不平衡等严重问题，特别是农村以及中西部地区的经济难有起色。这种不对称发展不仅使我国经济发展路径与成果难以获得广泛的共识，同时对于经济的进一步发展也是不利的。因此，加强经济的平衡发展日渐成为我国经济发展的重要走向，也是经济发展的重要增长点。为此，国务院提出了发展新农村建设以及东西互动的发展战略，而这种发展思路必然会对中等职业教育发展产生直接的影响。2002年，《国务院关于推进职业教育改革与发展的决定》指出：“大力推进职业教育的改革与发展，要以邓小平理论和江泽民同志“三个代表”重要思想为指导，坚持体制创新、制度创新和深化教育教学改革，为经济结构调整和技术进步服务，为促进就业和再就业服务，为农业、农村和农民服务，为推进西部大开发服务。”在这一逻辑下，国务院进一步提出了规模扩容的要求，即“在‘十五’期末中等职业教育面向农村的年招生规模要达到350万人，面向西部地区的年招生规模要达到120万人”的宏伟目标。从上述分析可以发现，中等职业教育发展受制于政府对经济建设的理解与认知，认识水平的高低决定中等职业教育发展的路径与方向。因此，这种在政府主导下以经济建设为中心的发展思路在一定程度上忽略了教育本身的内在机制，决定了中等职业教育发展将呈现出“精彩”与“阵痛”并存的局面。

（二）发展的战略方向：集团化趋势

职业教育集团化的生成与发展是遵循经济与职业教育发展内在逻辑的必然选择，同时也是市场经济推进中职业教育逐渐多元化的内在要求。以江西省为例，2003年《江西省教育厅关于组建职教集团的若干意见（试行）》印发，由8所中等职业学校加盟，以华忆教育集团为龙头，依托台湾电子有限公司创建了吉安职业教育集团，从而揭开了组建职业教育集团的序幕。2005年，国务院明确提出了集团化办学的思路，进而推动了职业教育集团化的大发展。“2011年，全国除西藏外的30个省（区、市）都已组建职业教育集团，其数量大幅提高到500多个。这些职教集团参与成员单位达到2万多个。其中，中职学校4347所，高职学校1153所，企业10000多家，行业协会989个，科研机构近600家，其他单位1002个。”这表明，近年来职业教育集团化发展已初具规模，并逐渐成为地方政府发展职业教育的基本战略方向。必须强调的是，职业教育集团化发展的本意是协调各方利益主体，强化资源共享，但由于这种集团化发展主要由政府来主导，侧重于强化职教做大的发展理念而缺乏对各方主体利益的自觉维护，因而并没有达到预期的效果。2011年，教育部对全国中等职业教育状况的调查发现，“近半数的企业认为学校的专业技能培养与现实脱节，超过六成的企业认为学校实践教学与学生实用技能培养亟待改进。”这表明在集团化办学的过程中，各方主体之间仍然存在明显的隔膜，并没有实现真正的融合。若仅停留于形式的浮华而不着力整合内在资源、寻求多方价值的最大公约数以求得内在实质性的合作交流，那么这种制度设计的效果与优势将难以呈现，职业教育仍将是一个“泥足巨人”，无法阔步前行。

（三）发展的推动力：资助政策

20世纪八九十年代，中等职业教育规模直线上升，但至90年代末则呈下滑趋势。比较正反两个趋势的历史经验可以发现，降低投入成本与提升预期收益是中等职业教育兴盛的重要砝码，而要重振中等职业教育仍然要从上述经验中寻找答案与钥匙。2005年，《国务院关于大力发展职业教育的决定》中明确提出要把“多渠道增加经费投入，建立职业教育学生资助制度”作为中等职业教育提升吸引力的主要手段。2007年《国务院关于建立健全普通本科学校、高等职业学校和中等职业学校家庭经济困难学生资助政策体系的意见》以及2009年《财政部、国家发展改革委、教育部、人力资源和社会保障部关于中等职业学校农村家庭经济困难和涉农专业学生免学费工作的意见》，要求通过构建资助政策以降低学生生活以及学习成本投入的路径来实现提升职业教育吸引力的终极目标。需要指出的是，中央政府为大力发展中等职业教育提供了多种路径，但在规模扩容的“硬性任务”分派的不断挤压下，中等职业教育资助政策逐渐成为推动其发展的重要支撑，并且在中职教育内涵建设乏力的情况下，沦为学校争夺生源的重要砝码，乃至套取国家资金的重要渠道。

（四）发展的成效：规模效应

2002年之后，中等职业教育发展又呈现出喜人的局面。以江西为例，中职在校人数从2002年的268989人上升到2009年的625451人，中职学校所占比例也相应从30.6%提升至44.7%。从学生数量来看，中等职业教育发展确实取得了不错的成绩，甚至达到了国家预期的规模目标。但是，通过学生数量增长的外在浮华来透视中职教育的内涵建设，却呈现出另一番景象。笔者曾对江西省中职教育的发展状况进行纵向与横向的对比，结果发现，进入21世纪以来政府在强化职业教育发展的过程中呈现出一定的片面性，“即不断强化招生规模的增量追求，却在关涉人才培养质量、师资建设以及基础设施建设方面缺乏强有力的政策支持”。2011年5月国家督导组的调查报告显示：“按教育部2001年颁布的《中等职业学校设置标准（试行）》的相关规定，在2009年全国1.4万多所中等职业学校（不含技工学校）中，各项办学条件全部达到标准要求的仅有148所;70%以上的学校，专业课教师占专任教师比例、生均校舍建筑面积等指标不达标。2009年，全国有19个省份中等职业学校（不含技工学校）的生均教学仪器设备值与2005年相比出现下降，其中3个省份2005—2009年中等职业学校（不含技工学校）生均教学仪器设备值连续4年下降。”这表明国家对中等职业学校办学条件的建设力度仍然薄弱。

中等职业教育发展是教育发展的重要组成部分，但在发展主义理念的主导下，中等职业教育在发展目标上以服务经济建设的大局为本，在发展方向上强调集团化、以做大为原则，在发展动力上以吸引学生入学的资助政策为核心，在发展效果上主要表现为学生数量规模的不断上升。这些特点表明，中等职业教育发展虽然收获了丰硕的成绩，但也产生并累积了诸多问题。

二、中等职业教育发展的问题

（一）急功近利，缺乏全盘系统谋划

中等职业教育发展以服务经济建设为中心，受经济发展的功利性思想影响，中等职业教育发展也存在急功近利的问题。2002年以来，中央政府在发展职业教育的理念中重点突出了规模增长的硬性要求，这就为地方政府发展职业教育确定了较为刚性的发展内容。虽然相关文件中也提到发展职业教育要从多个角度入手，但由于数量的增长比质量的提升不仅更为容易同时也更加显性，因此寻求数量迅速提升甚至几年翻番的规模效应逐渐成为发展职业教育的主要内容。强调规模发展本身无可厚非，但如果片面强调数量增长而忽视质量提升，那么必然影响中等职业教育的可持续发展。这是因为人才培养有其自身运转的逻辑，拔苗助长难以成林，循序渐进才是正道。人才培养是一项系统工作，如果违背教育发展的内在规律，急功近利而缺乏全盘的系统规划，不仅不能推动中等职业教育的发展，反而会引发更多的问题。

（二）推动主体单一，缺乏必要的协调与纠错机制

政府主导的教育改革，尽管具有权威性，但容易使教育发展过于依赖政府。事实上，教育本身是一项系统工程，需要政府、社会组织、企业乃至家庭的协同努力才能完成好。如果仅依靠政府来解决，就要赋予政府更多、更强、更广泛、更无限的权力，而权力的膨胀必然会挤压其他机构以及社会组织的权利空间，这将导致这些机构更加依赖政府，其结果是在不断弱化社会机构自身“免疫系统”的同时，政府日渐承担更多的责任与功能而疲于应付，再加上政府自身的运作逻辑与教育本身的发展规律并不具有同构性，因而政府的外在推动实际上难以使教育获得实质的发展。经过多年的发展，各级政府也逐渐认识到这一点。国务院于2002年提出建立职业教育工作部级联席会议制度，以协调各部门联动，统筹发展职业教育。江西省于2002年建立了由省计委、省经贸委、省教育厅、省劳动厅、省人事厅、省财务厅、省农业厅、省国税局、省地税局、省工商局、中国人民银行南昌中心支行等11个部门组成的“江西省职业教育工作联席会议”制度。但是，从设计上看，这一制度并没有跳出从体制内求解路径的固有思维。事实上，要推进中等职业教育发展必须协调各方主体的关系，形成政府、社会、企业、单位、培训单位以及教育实体的协调机制。只有实现上述机制的良性互动，才能真正发挥多方利益主体的潜在优势，在人才培养方向上形成合力，进而培养出社会及企业所需要的人才。在政府主导的模式下，政府以外的各方并没有获得独立的成长空间，丧失了发挥其独特功能的机会与平台，使得职业教育发展日渐成为一个政绩指标，而疏离了职业教育发展的本源目标。

（三）内源性动力不足，缺乏内在的吸引力

在规模效应不断膨胀的同时，职业教育的内在吸引力仍然没有得到明显的提升。2008年，有研究者曾对职业教育社会吸引力问题做了一次全国范围的社会调查。调查表明，虽然有94.6%的被调查者持有“职业教育学生照样能成才”的价值观，但把职业教育作为求学第一选择的比例仅为7.2%，职业教育在部分人心目中仍然属于差生的教育。与此相应，有92.8%的被调查者希望孩子未来学业的第一选择是普通高等教育，其中选择重点大学本科高校的更是达到67.7%。陈胜祥等2011年所进行的调查也显示，大部分学生选择职业教育仍然是学业成绩不理想的一种无奈之举。由此可见，职业教育在公众视野中仍然无法与高等教育相对等。事实上，学生选择到中职读书，无非是寻求自身能力的提升与就业选择的扩大，但如果职业教育的内涵建设无法深化，人才培养的质量无法提升，那么中职教育的吸引力问题仍然难以解决。近年来，国家高度重视职业教育的内涵建设，出台一系列政策文件引导职业教育由规模发展向内涵建设转向。例如，《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020年）》中明确把提升中等职业教育的质量作为今后发展的重点，并提出把“加强‘双师型’教师队伍以及实训基地的建设”作为提升职业教育基础能力的重要抓手。从总体上来看，在中等职业教育的发展过程中，政府主要是遵循社会经济发展的基本模式来建构职业教育发展基本理念，经济从粗放型发展向节约型转变的过程中，职业教育的发展模式也必然要从做大向做强转型。但是，就目前而言，职业教育的内源性动力仍显不足，再加上以资助体系为主导吸引学生的方式不断异化为争夺生源的重要砝码，甚至产生骗取国家财政补贴的产业链，逐渐放大了职业教育的负面效应，不断消解了政府为此所做出的努力，因此中等职业教育从做大到做强的转变仍然任重道远。

三、中等职业教育发展的路径

（一）重塑发展理念，释放主体活力

近年来中央政府之所以出台多项政策来推进职业教育发展，与当下的社会经济发展速度有直接的关联。这一方面说明职业教育与经济发展的相关性，另一方面也强化了职业教育的附属性。众所周知，经济发展呈现出快捷、多元的特征，这与学校教育循序渐进的人才培养并不具备同构性，即学校的人才培养存在滞后性与稳定性。因此，如果完全以经济发展的要求来推动职业教育发展的速度，必然会增加相关主体的压力。首先，对于地方政府而言，目前职业教育的社会认可与政府的政策目标仍存在差异，这种不同的认知成为地方政府推动中等职业教育发展的重要阻力。其次，对于学校而言，由于政府把数量增长的指标分解到各个学校，并以办学资格的承续来刺激学校工作重心的转移，使学校在招生上疲于应付。这不仅会伤害教师的积极性，同时也会因为在招生过程中的夸大宣传而给学校带来负面影响。最后，对于企业而言，中职毕业生的理论知识与技能并没有达到企业的要求，这不仅增加了企业培养的成本，也在一定程度上使企业在招聘过程中放弃了把中职毕业生作为优先选项的打算。因此，要想真正发展中等职业教育，就要在理念上给政府与学校松绑，不把数量的增长作为评价的刚性指标。只有在宽松的环境下，相关主体才能够从繁复的事务性工作中解脱出来，为职业教育的内涵建设提供充分的精力与时间，这是提升中等职业教育质量的基本前提。

（二）优化投入产出比，发挥整体优势

长期以来，政府对中等职业教育的投入严重不足。据统计，2000—2006年普通高中预算内教育经费投入、学杂费总额和总经费的绝对数增长分别是中职的10倍、9倍和8倍，在预算内教育经费占各级各类预算内教育经费的比例上，普通高中上长了160%，中职下降了70%。虽然2005年之后，国家通过财政资助等政策实现中等职业教育免费，但这种仅仅惠及学生的政策本身并不能有效提升职业教育的吸引力，甚至会引发套取国家资金补助的问题。这表明中等职业教育的吸引力问题不仅要有投入力度的增加，还要有完善的制度设计以提升财政的使用效率。首先，对学生的免费政策上，沈红、赵秩军提出的“出门免”方式不仅可以纾解政府财政的紧张，也是监督学校专业设置与学生职业选择的有效机制，能够有效提升资金的使用效率。其次，在学校层面上，应加强学校硬件与软件的建设力度。近年来，政府把职业教育资金投入的受惠对象重点放在学生身上，但职业学校的建设并没有受到公共政策的青睐，使得职业院校缺乏对优质人才的吸引力，导致专任教师呈逐年下滑趋势。例如，江西中等职业学校专业教师从2000年的7213人下降到2009年的5975人，降幅达20.5%。因此，在把资金投入学生增量的同时，还应注重学校各项建设的同步发展，确保财政投入的有效性。总之，在政府资助体系的建构中，应把职业学校作为一个整体来对待，不论是学生或是学校都应享受到优惠政策，以期发挥学校的整体优势，从而确保资金的使用效用。

（三）厘清权利边界，发挥主体功能

中等职业教育发展涉及政府、企业、社会组织以及学生等相关主体，由于没有厘清各自的权利与责任，各主体在推动职业教育发展中存在一定的价值冲突。事实上，政府应该扮演公共政策的制定者、执行者与监督者的角色，承担平台建设的责任，而不应成为各项具体人才培养活动的直接承担者;学校应该承担内涵建设及人员培养的职责，而不应把招生工作设定为学校甚至是教师的硬性任务;企业的主要任务虽然是发展生产，但不应固守这一领域，而应在职业教育发展中承担更多的责任，这与其在社会经济发展中的地位息息相关;学生不仅仅是公共政策的受惠者，也应该承担一定的责任，特别是对那些定向培养的学生，可以通过建立诚信档案以约束他们在学业和就业上与国家的政策指向相一致，这也是确保企业意愿的重要砝码。

就当前的发展现状来看，四大主要相关主体中，最薄弱的环节是企业。企业是社会经济发展的直接推手，他们不仅对当下社会需要什么样的技能型人才有着清晰的判断，同时对未来社会的人才需求也具有政府与学校无法比拟的嗅觉。因此，要让企业充分参与学校人才培养。首先，进一步鼓励企业自主办学。企业办学是社会办学的一个重要方式，但从目前来看企业办学的热情并不高，这主要是政府对教育监管的权限过于严密、办学门槛过高所致。因此，政府应进一步简政放权，特别是在专业设置、人才培养结构与规模以及教师招聘与职称评定等方面给予更多的自主权，从而有效发挥企业的主体责任。其次，继续加强校企合作。校企合作是当下职业学校人才培养的重要途径，但从目前来看效果并不显著，主要原因在于企业的参与度不高。事实上，企业参与校企合作模式的动力不仅在于企业的社会责任意识，还有其自身利益的考量。因此，在制度设计的过程中，政府应从利益平衡的视角来审视企业的参与问题，对那些积极帮助学校培养技能人才的企业可以通过减免赋税、贷款优惠或者以公共财政购买服务的方式来进行激励，确保校企合作机制的有效发挥。最后，创设政府与企业合作办学的模式。在当前政府办学权力尚未下放之际鼓励社会力量办学的氛围并没有完全成熟，因此尝试政府与企业合作办学是一种比较理想的合作模式。这种二元结构不仅可以搭建起与政府相关部门的内在联系，以充分享受公共政策的惠顾，同时也能充分发挥企业的技术积累优势，实现技能型人才培养的目标。总之，在市场经济的冲击下各方利益主体的价值诉求存在多元性，这就要求政府厘清各方利益边界，强化主体的权利与义务，建构起共赢的育人环境。

（四）完善监督机制，强化政策执行力

进入21世纪以来，中央政府出台了一系列的政策措施来发展中等职业教育，但是政策的落实却畸重畸轻，成效大打折扣。例如，针对企业招工问题，1991年国务院在《关于大力发展职业技术教育的决定》中提出“技术等级证书或岗位合格证书作为择优录用和上岗确定工资待遇的重要依据”，但2011年教育部专门就中等职业教育现状的调查却显示“有86.6%的中职学校反映政府对就业准入监管不严”。因此，要通过完善与强化制度设计来推动各方主体的执行力度。首先，应通过完善审计功能来达到监管职业教育政策落实的目的。政府不仅要对相关资金的使用情况进行审计，还应把资金所对应的政策落实程度进行比对审核，以此作为评价相关主体业绩甚至主要领导政绩的重要指标。其次，加强政策执行的程序化与公开化。政策执行过程的程序化和公开化不仅是权力在阳光下运行的重要保证，也是相关主体自我监督的一个重要手段，应要求相关主体在落实国家政策时确保过程的规范化与公开化。同时，在这一过程中应加强投诉平台的建设，以确保群众监督渠道的畅通，形成全程互动约束机制。当然，为了达到监督的有效性，还应加大政策执行不力者的违规成本，强化政策执行效率高者的奖励力度。只有从中央到地方、从学校到企业的各个相关主体都在监督的视野之内，政策的落实才会得到根本改善，才不至于在执行中被解构甚至歪曲。

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