大学行政权力的实践逻辑

[摘要]在行政化管理模式下，政治逻辑、行政逻辑、市场逻辑超越了教育逻辑和学术逻辑而成为大学行政权力运行的主导逻辑。社会政治力量主要通过使命转换与功能拓展、制度嵌入与组织同构、身份塑造与资源控制三个过程实现了对大学行政权力主导逻辑的型塑。因此，必须推进大学行政权力主导逻辑的转换，使其按照教育和学术规律而不是行政化思维手段来管理大学，这样才能真正实现去行政化。

[关键词]行政权力 实践逻辑 去行政化 大学治理

[作者简介]林祥柽（1982- ），男，福建闽侯人，天津科技大学发展战略研究室，助理研究员，研究方向为高等教育管理；范丽娟（1964- ），女，天津人，天津科技大学发展战略研究室主任，研究员，研究方向为高等教育管理。（天津 300222）

[中图分类号]G640 [文献标识码]A [文章编号]1004-3985（2016）11-0015-04

近年来，中国大学由于过度行政化的弊端日益凸显而屡遭诟病，大学去行政化一度成为学术界、新闻媒体乃至全国两会热议的焦点话题。规范大学行政权力运行，推进大学去行政化，不仅是完善大学治理结构、建设现代大学制度的现实需要，也是重塑大学精神、建设世界一流大学和一流学科的必然要求。大学行政化问题极其复杂，涉及大学内外部诸多方面的关系。从大学行政权力的具体实践入手，深入了解大学行政权力运行的真实逻辑，可以透彻地洞悉大学过度行政化的内在机理与深层原因，进而从源头上探求去行政化之道。

一、大学行政权力和行政化问题研究的现实背景与理论反思

1999年大学扩招以后，中国高等教育经历了一个以规模扩张为主要特征的外延式发展阶段，逐步实现了高等教育大众化。在此过程中，政府和大学行政体系以其强大的掌控能力在增加办学资源、扩大招生规模等方面发挥了重要作用。但是，随着高等教育规模趋于稳定、基础设施建设基本完成，以及外延式发展带来的教育质量下滑、办学特色弱化等问题逐渐凸显，高等教育的中心任务开始发生根本变化，内涵发展、提高质量成为新时期大学发展的战略主题。进入这一阶段后，行政化管理模式由于不符合大学办学治校规律而成为制约大学教育和学术进一步发展的主要障碍，“学术本位”与“官本位”的价值冲突、“学术意志”与“行政意志”的权力冲突、“学术群体”与“行政群体”的利益冲突日益激烈。①同时，随着国家治理的日益现代化和政府职能转变的加快推进，建设现代大学制度、提高大学治理水平的任务也愈加紧迫。在上述背景下，规范大学行政权力运行、推进大学去行政化成为高等教育研究领域的一个重要课题。特别是《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020年）》提出“逐步取消实际存在的行政级别和行政化管理模式”后，学术界关于大学行政权力和去行政化的研究更是呈井喷之势，对相关问题的认识也逐步深入。

总的来看，目前中国关于大学行政权力和行政化问题的研究还存在一些不足之处。一是研究视野有待拓宽。现有研究对大学行政化问题的探讨大多局限在现代大学制度建设范畴内，而大学行政化的弊端虽然表现在当下的大学之中，但其根源却在历史与文化的深处，在社会政治与行政制度的现实土壤之中。②为此，我们需要进一步开阔视野，在宏观社会背景中考察大学行政权力的真实样态和大学过度行政化的成因及破解之道。二是学科视角要更多元。现有研究主要集中在教育学科领域，部分研究引入了管理学有关理论，但很少从政治学、社会学、历史学等学科视角，特别是从多学科交叉综合的视角进行分析。对复杂的“权力”现象的研究，若不引入政治学、社会学、历史学等学科视角，恐难获得深刻的认识。三是研究内容仍需深化。许多研究停留于对概念和表面现象的泛泛讨论，或是满足于对欧美大学制度的简单引介与模仿，对中国大学所处的特殊社会背景缺乏应有关照，对大学行政权力的内在运行逻辑缺乏深入剖析，对社会政治力量型塑大学行政权力的具体机制缺乏细致入微的考察。有鉴于此，我们认为，研究我国大学行政权力和行政化问题，在理论层面，必须克服单一学科视角的局限，运用教育学、政治学、社会学、历史学等多学科分析方法，对大学行政权力运行状况进行多维考察；在实践层面，必须避免“头痛医头，脚痛医脚”，超越取消大学行政级别、加强学术组织建设等表面化或打补丁式的对策建议，从大学使命功能、治理模式、组织架构等方面对大学去行政化改革进行整体思考。

二、大学行政权力运行的主导逻辑

大学行政权力产生和存在的基础在于学术发展的需要，行政权力是学术权力的次生性权力。③从这个意义上讲，为教育和学术服务，是大学行政权力理所当然的逻辑起点。但是，对中国大学而言，这只是一种“理论逻辑”，实际情况与此形成反差，甚至背道而驰。比如，大学行政人员常常宣称要以服务师生为宗旨，实际上却又把师生当成管理对象；宣称要以学术为本，却从未摆脱“官本位”的思想与作风；宣称要成为社会的良心，却走上“跑部钱进”的公关路。凡此种种，权力话语与权力实践之间的“裂隙”，揭示了大学行政权力实际运作的背后有着一套隐秘的实践逻辑，大学行政权力的真实形态正是其多重实践逻辑作用的结果。在行政化管理模式下，政治逻辑、行政逻辑、市场逻辑超越了教育逻辑和学术逻辑而成为大学行政权力运行的主导逻辑。

第一，政治逻辑。高等教育越卷入社会事务中就越有必要用政治观点来看待它。④由于大学对国家发展意义重大，因而政治集团必然要求大学为其利益服务。而得到政府和社会资助的大学也有义务承担公共责任，以回应国家要求和公众期望。但是，大学为国家和社会服务应以保证教育质量和学术自由为前提，否则便会使大学偏离作为教育和学术组织的本质。然而，长期以来我们对教育的本质和功能存在认识上的偏差，过分强调教育的政治功能，大学的管理过分服从政治需要。⑤大学行政人员往往以政治要求而不是教育和学术发展需要为最高行动指南，为了迎合政治需要甚至牺牲教育质量和学术自由。比如，大学为保证学生就业、维护社会稳定，不顾人才培养质量标准，在学生毕业关口“放水”，学术标准让位于政治任务。

第二，行政逻辑。当前，我国的大学组织越来越像党政机关，行政人员越来越像官员，行政部门衙门化、行政作风官僚化等现象突出。许多行政人员不按教育规律和学术规律办事，而用行政化思维手段来处理教育和学术问题。例如，在职称、项目、奖励等评审中，存在“不看能力看关系，不看业绩看职位”的潜规则现象，评审专家也不得不屈服于党政领导，因为他们自己的命运也掌握在党政领导手中。大学行政管理由工具价值（即为师生和教学科研服务）异化成为一种目的价值（即自为自利）。⑥这种逻辑甚至影响到了学术权力的运作，如学术系统同样出现了等级性特征，奉行“下级服从上级”的规则，学术资源被“学术寡头”垄断。行政逻辑实质上是一种以官为尊、以官为荣、唯官是从的官本位思想，它使更多的人去关心权术而不是学术，关心官位而不是真理，而那些潜心问学、不善权谋、不愿为官者却可能面临被边缘化的境地，造成“劣币驱逐良币”的现象。

第三，市场逻辑。在日益走向市场化的高等教育体系中，大学俨然成为一个经济实体。大学要兴办校办产业和企业，开展各种创收活动，以满足办学资金需求；要开发高等教育的产业功能，甚至把高等教育当作一种产业，向学生“兜售”课程和文凭，以致大学沦落为“文凭工厂”；许多大学不顾办学基础和条件，盲目增设学科专业，扩大办学规模，以获取更多的生均经费拨款。市场化不仅成为大学的一种价值取向，也成为大学行政人员的一种管理逻辑，致使大学热衷于开展创收、搞“SCI崇拜”、实行量化考核等。这种状况客观上破坏了教学科研原本需要的安静环境，使大学变得越来越功利和浮躁。深陷市场化泥潭的大学面临着一系列质问，如大学是否可以成为唯利是图的营利中心、市场导向是否是课程的唯一标准。这些质问反映了问题的实质：商业价值和市场标准侵害了大学的价值取向，以至于大学正在偏离自身的本质，如坚持真理的精神、对公共利益的责任、探索普遍知识的热情。⑦于是，有人不禁问道：“这是高等教育吗？”⑧

总的来看，当前中国大学行政权力遵循的是“小学术、大行政”的运行规则，其实践逻辑存在明显缺陷，主要体现在教育逻辑和学术逻辑的缺失，即把大学当成行政机构而非教育和学术机构来管理，罔顾大学的根本使命，无视高等教育规律和学术研究规律，其结果是大学精神的式微和创造力的丧失。

三、大学行政权力主导逻辑的形成机制

自20世纪初以来，大学逐渐走出“象牙塔”，成为社会的轴心机构。“有一张庞大而复杂的关系网把大学和社会其他主要机构连接起来。”⑨在中国，现代大学的出现是政府直接推动的结果，大学这一微观“社会—政治系统”更是深深地“嵌入”于宏观社会系统之中，其内部管理受到政治制度、行政体制、文化传统、历史惯性的深刻影响。从中国现代大学与现代国家百余年“同生互构”的历史进程来看，社会政治力量主要通过三个过程实现了对大学行政权力主导逻辑的型塑。

一是使命转换与功能拓展。与西方“早发内生型”大学不同，中国“后发外生型”大学的出现首先是出于国家救亡图存的需要，而非以知识发展或学术生产为生发逻辑⑩，它在诞生之时便被赋予了富国强民、抵御外辱的使命。在风云激荡的20世纪前半叶，中国大学常常成为政治力量斗争的工具，承担了维护统治或参与建立新政权的政治任务。新中国成立后，为国家服务更是成为大学的最高使命，最突出的表现就是为满足经济建设需要，国家从1952年开始对大学实施大规模的“院系调整”。政治力量在不同历史时期对大学的人才培养、科学研究、社会服务等功能都进行了不同程度的“创造性转换”，如人才培养由“培养博学和自由发展的人”向注重政治功能的“社会主义建设者和接班人”转换，科学研究由“追求知识创新和探寻真理”向立足经济社会需求的“服务国家和地方战略”转换，社会服务由“通过人才和知识（技术）服务社会”向“支援和服务国家和地区发展困难”的导向转变。11同时，大学组织功能也发生了一定程度的异化，大学除了承担人才培养、科学研究、社会服务等显性功能外，还承担了意识形态教育、后备干部培养、维护稳定、职工养老、社区服务等隐性功能。例如，大学要对师生进行思想政治教育，塑造师生的意识形态认同；要坚持党管人才原则，为党和国家培养后备干部；要把安全稳定作为头等大事，确保校园和谐稳定；要为师生员工提供社区生活配套；等等。在过度承载政治使命的大学里，行政权力的首要任务是贯彻执行政治集团的意志，而不是发展教育和学术。过多的附加功能使大学行政体系不堪重负，难以专注于服务教育和学术的工作。

二是制度嵌入与组织同构。由于政府在大学产生发展中起着主导作用，使得中国大学有着典型的“政府控制型”特征。即使是在大学自治程度相对较高的民国时期，国民政府仍对大学的课程、教学和学术进行全面干涉。12新中国成立后，在高度集权的计划经济体制下，大学成为受政府计划严格控制的“单位”，其内部管理制度与政府管理体制高度拟合，这种强大的历史惯性一直持续至今。比如，在人事管理方面，公办大学人事制度与官僚体系深度对接，行政人员一度以“国家干部”身份主导着大学内部管理工作。参照党政机关领导干部职级，行政人员被赋予了副部级、正厅级等行政级别，一些研究机构负责人等同样被赋予了相应的行政级别。校长、副校长等校级领导的任命基本上由上级党委负责，师生及其他利益相关者几乎没有发言权。在组织架构方面，除学术组织外，大学还成立了不同层级的党组织，设置了党委办公室、组织部、宣传部、统战部等党务部门和校长办公室、教务处、科技处、财务处、人事处、保卫处、后勤处等行政部门，建立了工会、团委等社群组织，形成了与党政机关近乎对应的组织体系。大学组织几乎成为上级党政机关的“附属机构”或“延伸机构”，呈现出明显的官僚化特征。

三是身份塑造与资源控制。新中国成立以来，国家通过一系列措施，如区分行政级别、划分管理归属以及实施“985”工程、“211”工程等重点建设计划，在大学之间塑造了不同的身份与等级。在行政级别上，将公办大学划分为副部级、正厅局级和副厅局级。在隶属关系上，将大学划分为部属大学和地方大学，分别归中央部委和省（区、市）管理。在资源支持上，将大学划分为重点大学和非重点大学。这种身份和等级的区分深深影响着高等教育资源的配置，不同身份等级的大学在财政拨款、招生计划、招生批次、人员编制等方面享受差异化的待遇，而不同水平的资源配置又反过来进一步强化和固化大学已有的身份与等级，这就导致中国大学始终处于行政主导和政府管控的怪圈之中。13特别是在当前高等院校办学资源仍然较多依赖政府的情况下，大学为了获取更多资源，只能围着政府的指挥棒转，面向政府而不是面向社会办学，竭力满足政府设定的条条框框而不是追求自身的办学特色。同时，那些因身份等级逊色而在资源争夺中处于劣势的大学，只好通过“兜售”文凭、创办企业等手段自谋生路，以至于大学越来越像唯利是图的商业机构。

四、大学去行政化改革的进路

大学去行政化目的是让大学治理符合自身逻辑，其治理逻辑需从不同利益群体角度出发，兼顾多方利益，但必须分清孰轻孰重、孰先孰后。14因此，必须推进大学行政权力主导逻辑的转换，使其按照教育和学术规律而不是行政化思维手段来管理大学。当然，这并不意味着排斥和反对合理运用政治、行政、市场的力量与逻辑，而是强调大学必须以自身规律来回应政府和社会的需求。

大学行政化积弊已久，去行政化也绝非一朝一夕之功。从2010年《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020年）》提出取消学校行政级别至今已逾五年，却仍无实质性进展，足见去行政化改革之艰难。要彻底转变大学行政权力主导逻辑，有赖于国家治理体系和行政管理体制的整体改革，具体要从以下几个方面推进：

一是推进大学使命回归与功能聚焦。过分强调大学的政治使命，让大学承担过多额外功能，不仅使大学不堪重负，更重要的是使大学偏离了作为教育和学术机构的组织特性。在政治价值和行政价值导向下，大学的教学、科研、社会服务和文化创新职能往往只具有工具意义。只有在学术价值主导下，它们才可能最大限度地发挥目的意义，在人才培养、知识发展、社会文明和文化传播等领域发挥应有的作用。15因此，必须剥离或淡化附着在大学这一“母体”上的政治、经济、社会等方面的非核心功能，让大学卸下额外的沉重负担，聚焦于知识传承与创新的中心任务，回归作为学术共同体的根本使命。

二是厘清大学治理边界。要随着国家治理体系的变革，着力优化大学治理模式，理顺政府、大学、社会三者关系，推进管、办、评三方既相对分离又有效合作。首先，政府必须强化大学自治的理念，改变与大学之间“上下级”的关系定位，把大学作为依法自主办学的法人实体而不是自身的附属机构来进行管理，给予大学真正的独立法人地位。要加快转变职能，扩大和落实大学办学自主权，严格执行权力清单和责任清单制度，减少对大学的命令式管理和直接干预，改变大学疲于应付上级指令的状况。其次，大学要树立共同治理的理念，完善内部治理结构，厘清党政机构、学术组织、民主力量及其他利益相关者的权责边界，使各治理主体各安其位、各尽其责。同时，要避免行政权力和学术权力的简单二分，探索实行委员会制度等利益相关者共同参与决策的治理新机制，使大学管理更加符合学术组织本质的要求。再次，要充分发挥社会力量在大学治理中的重要作用。在大学治理中引入中介组织等社会力量，有利于推动政府管理方式由微观直接管理向宏观间接管理转变，理顺政府与大学之间的关系；有利于引导大学面向社会办学，促进大学办学与社会需求有效对接。因此，要加快发展教育评估机构等社会中介组织，鼓励和支持中介组织对大学的学科实力、师资水平、教育质量等进行评估，使高等教育质量评价从政府评价为主转向社会评价和市场评价为主，进一步推进大学治理体系现代化。

三是推进大学身份淡化和高等教育资源配置方式改革。建立基于办学定位和学科特点的分类管理体系，淡化大学的身份等级区别，实行以办学水平和绩效为主要依据的资源配置方式，使大学从拼身份、拼级别、拼关系转向拼质量、拼成果、拼绩效，进而促进大学办出特色、办出水平。比如，在财政拨款上，一方面，要增加基本支出经费投入，提高定额拨款占总拨款的比例，给予大学更有力的资金保障和更大的经费使用自主权，让大学及教师少“为五斗米折腰”；另一方面，要改变专项经费分配方式，依据学校办学水平和绩效而不是身份等级进行投入，并减少那些牵扯师生过多精力、助长大学浮躁风气的形形色色的项目、工程、评奖、评优等，为大学师生潜心问学营造良好环境。再比如，在生源分配上，要逐步取消招生录取批次，为各级各类大学提供公平竞争的机会，使大学之间的生源竞争从依靠身份等级转为依靠教育质量和办学水平。

四是推进大学组织重构和人事制度改革。要改变与党政机关同构对接的组织设计模式，根据大学核心功能进行组织重构，推动大学行政管理机构改革向“大部门、大职能、大服务”范式转变16，使大学组织逐渐褪去官僚化、行政化色彩，促进行政人员更好地为师生服务、为教学科研服务。同时，要继续深化大学人事制度改革，使大学行政人员进一步摆脱“官员”或“干部”身份而走向职业化。对大学管理者的任命和考核，是政府控制大学的最有力手段之一。如果这种管理方式不改变，即使取消大学行政级别，也难以扭转大学的行政化倾向。因此，要随着事业单位改革的深化，改变大学校长选拔任命方式，探索实行公开选拔等新机制，推进大学校长和行政人员队伍的职业化，扫清大学去行政化的制度障碍。

[注释]

①宣勇.论大学行政的理念[J].中国高教研究，2001（9）：21.

②宣勇.外儒内道：大学去行政化的策略[J].教育研究，2010（6）：64.

③张勇军.大学行政权力的再辩护——基于权力合法性的视角[J].高教探索，2012（5）：14.

④（美）约翰·S.布鲁贝克.高等教育哲学[M].王承绪，译.杭州：浙江教育出版社，2001：32.

⑤范丽娟，李旭炎，林祥柽.高校学术权力和行政权力的冲突与整合[J].教育与职业，2013（14）：16.

⑥廖小平.大学去行政化四问[J].新华文摘，2014（1）：120.

⑦张继明.论市场化洪流中的大学操守——美国高等教育市场化的启示[J].中国地质大学学报：社会科学版，2011（1）：116.

⑧（美）大卫·科伯.高等教育市场化的底线[M].晓征，译.北京：北京大学出版社，2008：271.

⑨（美）德里克·博克.走出象牙塔——现代大学的社会责任[M].徐小洲，陈军，译.杭州：浙江教育出版社，2001：7.

⑩12张继明.我国大学行政化制度模式的历史探微[J].高教发展与评估，2014（4）：40，41.

1113蒋达勇，王金红.现代国家建构中的大学治理——中国大学治理历史演进与实践逻辑的整体性考察[J].高等教育研究，2014（1）：27-28，28.

14龚放.按大学治理逻辑处理大学与政府关系[N].人民日报，2015-05-27.

15别敦荣，冯昭昭.论大学权力结构改革——关于“去行政化”的思考[J].清华大学教育研究，2011（6）：24.

16林祥柽，范丽娟.高校职能部门大部制改革的目标方案与运行机制[J].高校教育管理，2014（4）：26.