职业教育治理能力现代化的标准体系研究

[摘要]提升职业教育治理能力和水平，实现职业教育治理现代化，必须明确职业教育治理能力现代化的衡量标准。而职业教育治理现代化的实现必须以先进理念为指导、现代化制度为保障、法治化治理为依据、多元化治理为依托、现代化治理技术为手段。因此，应从治理理念现代化、治理制度现代化、治理方式法治化、治理主体多元化、治理技术信息化等指标入手，构建一套衡量职业教育治理能力现代化的标准体系，为职业教育治理指明未来的发展方向。

[关键词]职业教育 治理能力现代化 衡量标准

[作者简介]赵文碧（1978- ），女，四川安县人，南充职业技术学院，讲师，硕士，研究方向为高等职业教育管理理论与政策。（四川 南充 637000）

[基金项目]本文系全国教育科学“十一五”规划2010年度国家一般课题“我国区域教育管理体制创新研究”的阶段性研究成果。（项目编号：BFA100094）

[中图分类号]G710 [文献标识码]A [文章编号]1004-3985（2016）07-0021-04

职业教育治理能力直接影响我国职业教育的发展效率，不断提升职业教育治理能力，加快推进职业教育治理能力现代化是实现教育治理现代化的现实要求。对职业教育治理能力现代化的标准体系进行研究，能够为职业教育治理者的治理行为提供有效的价值引导。职业教育是有别于普通教育的特殊教育类型，对职业教育治理能力现代化的标准进行研究必须建立在对自身发展状况充分认知的基础上，着手解决职业教育发展中面临的实际和关键问题。职业教育治理现代化的衡量标准是职业教育治理所要达到的一种状态，是职业教育治理能力所具有现代性特征的集合①，选择正确标准显得至关重要。据此，笔者从职业教育治理理念现代化、治理制度现代化、治理主体多元化、治理方式法治化、治理技术信息化等视角出发，对职业教育治理现代化的标准体系进行初步探索。

一、职业教育治理理念现代化

治理理念现代化是实现职业教育治理能力现代化的逻辑起点，是否具备科学先进的治理理念是衡量职业教育治理能力现代化的首要标准。职业教育治理能力现代化的实现离不开科学理念的指导，提升职业教育治理能力首先要从治理主体的思想理念入手。职业教育治理者要在思想上树立正确的治理价值观，强化治理理念的现代意识，将治理思想上升为战略层面，以达到治理能力导向的战略性。职业教育治理能力战略化导向是指职业教育治理者能够以战略化的视野应对职业教育治理中的现实问题和发展需要，能够提前对职业教育治理环境和问题变化的各种征兆、现象做出科学的预判和识别，在行动实践上提前做好准备，更多地表现为一种超前的战略思考理念、战略统筹意识和战略决策能力。②从传统意义上讲，政府对职业教育的管理更多地处于统治层面，在思想上未能树立科学的治理理念，在具体的管理实践上主要是针对职业教育问题与需求采取固化的“刺激—回应”模式。然而，这种带有强烈行政性的管理模式具有被动依从性、行动滞后性等缺点，容易对职业教育发展产生不利影响。面对复杂多变的外部环境，职业教育治理主体必须树立“预防—规划”的职业教育治理新思维，主动改变传统管理理念，由传统的管理思维向现代治理转变，由强制性的“一元统治”观念转向“多元协商”治理理念，更多地吸纳职业教育利益相关者的参与，真正体现出协商民主在职业教育治理中的现实价值。同时，在权力的运行向度上，要树立现代化的权力边界观，单一的“自上而下”的管理模式所带来的“政府失灵”现象已经给予我们足够的警示，需要更多地进行“平行”管理、“自下而上”管理，按照“善治”的要求重构职业教育治理主体的权力边界，在多元化治理主体之间达到一种共治、共享的契合状态。

二、职业教育治理制度现代化

教育治理体系本质上是一系列规范教育公共权力运行的制度。③制度现代化是衡量职业教育治理能力现代化的重要标准和参考依据。促进职业教育有效发展需要完善的制度体系作为保障，同时治理制度现代化也是实现职业教育治理能力现代化的关键所在。作为职业教育公共权力运行的基础，职业教育治理制度现代化主要从是否具有比较完善的规范教育权力运行的制度体系、制度配置能否跟上职业教育治理的时代要求等方面进行考量。推进职业教育治理能力现代化，需要从制度建设入手，加大职业教育制度的创新力度，明确各方主体在职业教育治理中的权责关系，确保职业教育治理的规范化、程序化和制度化，实现治理权力的合理、合法、有效使用。

具体而言，职业教育治理制度现代化需要从宏观、中观、微观三个视角来评判。首先，从宏观层面来看，要具有完善的职业教育治理制度体系来保障职业教育发展。宏观制度能够为职业教育治理提供方向指导，引领职业教育治理走向现代化，职业教育宏观制度包含三个方面的内容：一是现代职业教育体系制度。实现职业教育制度现代化，必须打通职业教育发展通道，完善职业教育资格框架制度，加快招生制度改革，实现各层次职业教育与普通教育的有机衔接。二是职业教育经费投入制度。建立完备的职业教育生均投入标准，并严格予以执行，为职业教育发展提供基础保障。三是劳动力市场的职业准入制度。该制度能够保障职业教育受教育者在劳动力市场上的竞争优势，提高职业教育的社会地位，以增加职业教育对社会大众的吸引力。其次，从中观层面来看，要具有完善的职业教育利益相关者参与治理的制度保障体系。职业教育利益相关者是推动职业教育发展的重要力量，尤其以行业、企业为代表的主体，是连接职业教育与产业发展的主要纽带，因此推动行业企业参与职业教育治理是实现职业教育治理能力现代化的重要途径。只有建立完备的职业教育治理参与制度体系，才能更好地规范各个职业教育参与主体的治理行为。但是，从目前来看，我国行业、企业等利益相关者参与职业教育治理的制度安排还较为欠缺，未来一段时期内，需要不断完善职业教育中观制度建设，建立由政府、职业院校、行业企业等社会多方力量共同参与治理的制度体系，促进职业教育多元化治理的有序运转。最后，从微观层面来看，要完善职业院校内部治理制度，激发其自主办学活力。职业院校自治是职业教育治理的重要构成，加强院校治理制度建设是实现职业教育治理能力现代化的重要途径。院校治理制度建设的主要目标是达到职业教育决策民主、执行有力、监督有效的治理效果，最大限度地激发职业院校发展的内生动力。因此，要加快建立治理实践范式下的主体行为规范制度，以促进职业教育治理微观制度的目标导向、激励和约束功能的发挥。

现代职业教育治理制度的完善程度直接影响职业教育治理能力现代化目标的实现。在加快推进职业教育治理制度建设的进程中，必须兼顾职业教育治理制度的时代性和时效性，面对职业教育治理的外部环境变化和发展的新要求，及时动态地进行调整优化。同时，职业教育治理制度建设还要充分考虑制度设计的规范性、规制性、文化认知性三类制度要素，着力实现这三种要素的协调并济。对于规范性要素而言，在技术运行层面应着力实现制度建设的科学、合理、可操作，在价值层面应达到制度设计的人性化。对于制度设计的规制性和文化认知性要素而言，需要通过生活化、显性化和通俗化的语言形式加以表达，以使职业教育治理主体加深对制度的文化认同，形成制度规范意识。总之，建立完备的职业教育治理制度体系，有助于促进职业教育治理主体的行为自觉，保障各个主体的治理行动目标明确、规范有力和井然有序，进而促进职业教育治理能力现代化的实现。

三、职业教育治理主体多元化

中共十八届五中全会公报指出：“要加强和创新社会治理，推进社会治理精细化，构建全民共建共享的社会治理格局。”政府、市场、社会等多元主体共同参与国家公共事务治理是国家治理的必然走向。④职业教育治理现代化要求打破政府作为“单中心”的治理现状，实现职业教育治理主体和管理中心多元化。⑤推进职业教育治理能力现代化，需要在多元治理主体之间达到一种权力制衡状态，其中最为关键的是在明晰政府、学校、社会等职业教育治理主体权力和责任的基础上，建立职业教育多元化治理结构，实现职业教育治理主体之间的协作、共赢。从全球范围内来看，不同管理体制和发展背景的国家在职业教育权责分配中存在较大的差异。职业教育最为发达的德国在职业教育发展上主要实施“双元制”治理方式，德国联邦政府主要从宏观层面为职业教育治理提供方向，而企业在职业教育中治理占据主导地位。与之相比，我国职业教育主要是政府“一元”主导下的治理模式，对职业教育其他利益相关者缺乏足够的放权，尤其是以企业为代表的社会主体在职业教育治理中的参与不足问题较为突出，已成为制约职业教育治理能力现代化的关键因素。而职业教育治理能力现代化的核心内容之一就是实现职业教育治理主体的多元化。权力是治理的基础，在传统的政府“单中心”治理模式下，职业教育管理权力几乎被政府所垄断⑥，绝对的权力导致绝对的腐败，在权力高度集中的情况下“政府失灵”现象在所难免，由此而导致职业教育发展缓慢。为了打破困局，提高职业教育发展效率和水平，职业教育治理应运而生。

在现代教育治理理念指导下，职业教育治理现代化要求职业教育管理权在不同利益相关者之间进行重构和分配，保障职业教育治理最大化地发挥效能。政府、职业院校、行业、企业以及个人等职业教育利益相关者都可以成为治理主体，然而不同主体之间的权力性质却是不同的，由此就决定了各主体在职业教育治理中所扮演的角色有所不同。应根据权力性质和功能来划分各个主体在职业教育治理中的权力限度和范围，形成相对稳定的职业教育权力结构与治理格局。首先，政府在职业教育治理中的权力性质主要以行政性为导向，带有较强的行政强制力，同时具有优先性、不可弃性、法律性等特点，决定了其在职业教育治理和发展中发挥宏观调控功能，主要职责应放在职业教育法律制度建设、校企合作平台搭建、资金投入、优化职业教育发展环境以及协调统筹各主体的治理行为等方面。其次，职业院校治理的权力性质主要以准行政性为导向，是在法律法规的授权范围内行使特定的教育治理权，而在法律授权之外，学校只享有民事权利。从这点来看，学校与政府在教育治理中的权力属性有较大的区别，学校的教育治理权仅仅是准行政性的，在职业教育治理中应发挥微观调节作用，主要根据职业教育发展需要进行学校内部调节。最后，社会主体参与职业教育治理的权力属性是市场性的，属于政府向社会开展的体制外分权，这也是政府对传统高度集中化的权力配置做出的积极回应，社会所具有的市场性职业教育治理权应发挥出中介和监督作用，社会主体应承担起对职业教育发展质量的监督和评价职责，以保障职业教育治理活动的高效、有序。

随着职业教育发展程度和水平的不断提升，职业教育权力逐渐走向分化，职业教育治理分工也越来越精细化、专业化。职业教育治理权力分配应建立在合理的社会专业分工基础上⑦，促进职业教育供给、生产和监督职能相分离是职业教育治理现代化的大势所趋，这就要求职业教育治理权在政府、学校和社会之间进行科学的分配。首先，明确政府“管”的权力，做到科学确权、善于分权、舍得放权、敢于监权，理顺政府与学校、社会之间的关系，改变政府教育治理权过度集中的现状，同时还要明确政府对教育治理权力的下放并不等于其责任下放，即放权不等于放责，相反，在向其他职业教育治理主体放权的同时，还要加大对教育治理权力的监督，保障权力的正确行使。其次，确保职业院校“办”的权力，做到自主办学、依法办学。作为教育主体，职业院校如果在实施职业教育中不能自主，便是主体缺失。⑧职业教育治理现代化要求加强职业院校自主办学，需要政府逐步扩大职业院校的自主办学权，通过完善学校内部治理结构和治理制度，进一步激发职业院校的自主办学活力。最后，科学授予社会参与主体“评”的权力，引入社会第三方参与职业教育治理活动，实现职业教育评估专业化。总之，“管、办、评”相分离是职业教育走向多元治理的内在要求，也是职业教育治理的高级形态，集中反映了职业教育治理的现代性和民主性。职业教育治理主体多元化是现代民主语境下的教育治理形式，也是现代职业教育发展过程中的一种价值追求，要推进职业教育治理现代化必须构建多元化的治理格局。

四、职业教育治理方式法治化

职业教育治理现代化的实现过程是一个由“人治”走向“法治”的过程，职业教育治理能力现代化的特征之一就是治理方式法治化。依法治国作为国家治理的主旋律，法治现代化直接关系着国家的政治文明生态的实现。⑨促进职业教育从人治向法治转型是实现职业教育科学治理的关键，现代职业教育治理的基础在于“惟法定校”，这也是法律法规所具有共性抽象、规则行事和整体治理的功能要求。职业教育治理方式如果不能达到法治化，就无法实现职业教育治理能力现代化。

完备的职业教育法律体系作为职业教育治理方式法治化的重要基石，对于职业教育发展具有关键性、全局性和战略性价值，职业教育治理方式法治化要求健全现有的职业教育法律制度，形成一套符合职业教育发展规律并且行之有效的职业教育法律法规体系。法治化是现代职业教育治理的基本特征。⑩职业教育从“人治”向“法治”转型是当前职业教育治理能力现代化建设的迫切要求，但当前我国职业教育治理还依赖于传统的“治理能人”，职业教育法律法规体系还不够健全，法治化氛围和治理结构尚未形成。为了改变这一局面，必须加快推进职业教育法治改革，不断完善职业教育立法，实现职业教育治理的程序化、规范化、制度化。一方面，必须加快对我国职业教育法律的修订、增补工作，完善职业教育法的更新机制，在职业教育法律建设上与职业教育发展同步，以满足职业教育治理法治化的要求。另一方面，需要加快拟定并出台规范职业教育校企合作办学的专项法律体系，不断完善企业参与办学的质量保障体系，保障校企合作成果，为校企合作打下坚实的法律和制度基础。

教育法治化必然要求教育治理方式民主化11，职业教育治理法治化是实现教育民主化的重要评判指标，也是实现职业教育治理能力现代化的必要条件。职业教育治理是一种民主化治理，而民主化治理建立在法治化的基础之上，公平、正义、法治、规范是职业教育治理走向现代化必须遵守的价值准则。只有不断推进职业教育治理的法治化进程，才能构建有效的职业教育治理新秩序，以实现职业教育由无序“人治”到有序“法治”、由过度“集权”到有序“分权”、由“专制”走向“民主”。职业教育治理法治化的核心在于构建一套科学决策、执行有力、监督有效的职业教育权力运行机制，以促进职业教育治理结构的优化，保障职业教育治理的高效。同时，法治化和民主化治理凸显出职业教育参与权力的重要价值，要求对治理主体之间的关系做出明确的规定，实现政府、学校、企业、个人等治理主体之间的权力与责任、权利与义务、自主与控制之间的协调统一和有序互动，使不同主体在职业教育治理权力分配上产生依赖和制约关系，对治理主体之间的资源进行充分整合和有机分配，从而达到职业教育治理现代化的最终目标。

五、职业教育治理技术信息化

在当今互联网、云计算、大数据高度发达的时代，信息的传播速度和范围有了极大的提升，互联网逐渐成为社会大众与外界沟通、获得知识和信息的主渠道。互联网信息技术为职业教育治理提供了更加多样化的形式，能够极大地降低教育治理的成本，促进信息的高效传播和利用，最终提高职业教育治理效率。具体而言，互联网信息技术在职业教育治理方面的优势主要表现在以下几点：首先，互联网信息技术为职业教育治理提供了技术支撑。互联网技术支撑下的信息化手段使得教育信息的采集和传递更加广泛深入，借助于互联网终端，各方主体都能快速有效地参与到职业教育治理中来。其次，互联网信息技术能够使得职业教育治理决策更加科学、准确。利用网络信息系统可以即时、准确地对教育治理决策的相关数据信息进行挖掘，形成海量决策参考的信息数据库，从而为职业教育治理的科学决策提供参考。再次，互联网信息技术能够促进职业教育治理的“流程再造”。职业教育治理的“流程再造”是针对当前以政府为主导的职业教育治理主体所出现的越位、失位、缺位等问题而提出的，而现代互联网信息技术能够使得职业教育治理事项更加便捷、流程更加优化，能够对各主体的职业教育治理活动或行为进行检验、追溯，治理主体的行为将变得更加明晰，以使得各主体能够更好地紧守本分。最后，互联网信息技术为职业教育“治理共同体”提供重要平台。互联网信息技术的发展使得人类社交方式发生深刻变革，主体之间的信息获取和传递更加便利、诉求表达更为便捷，借助网络平台形成的“共同体”有助于职业教育治理主体之间形成大规模的观点和意见交互。

教育技术信息化是推动“教育治理”、达成“教育善治”的必经之路。12以互联网、云计算、大数据为代表的新技术改变了当今世界，这些新技术的出现和发展颠覆了传统的教育管理方式，为革新职业教育治理方式提供了前所未有的机遇。应用互联网信息技术，将对职业教育治理现代化产生直观的影响。因此，必须将职业教育治理技术革新作为实现职业教育治理现代化的战略抓手，在治理方式选择上要紧密与技术进步方向相结合、与互联网信息技术相对接，要站在职业教育发展的宏观视角推进教育治理的信息化、网络化建设，实现现代信息技术与职业教育治理的深度融合，提高职业教育治理能力。努力构建“网络化治理”“大数据治理”“云治理”共存的职业教育治理新格局，促进职业教育治理由“封闭”走向“开放”，最终实现职业教育治理现代化。

[注释]

①谷峪，李玉静.现代职业教育治理：框架构建和内容解析[J].职业技术教育，2015（16）：8.

②李文彬，陈晓运.政府治理能力现代化的评估框架[J].中国行政管理，2015（5）：26.

③张建.教育治理体系的现代化：标准、困境及路径[J].教育发展研究，2014（9）：27.

④薛澜，李宇环.走向国家治理现代化的政府职能转变：系统思维与改革取向[J].政治学研究，2014（5）：65.

⑤姚树伟，谷峪，王冰.职业教育发展中的冲突及其治理[J].职业技术教育，2013（16）：64.

⑥肖凤翔，黄晓玲.职业教育治理：主要特点、实践经验及研究重点[J].河北师范大学学报：教育科学版，2015（2）：36.

⑦王珊，苏君阳.走向现代教育治理的教育管理权力重构[J].现代教育管理，2015（5）：28.

⑧刘丽君，孙鹤娟.完善教育管理范式建构三足鼎立治理结构[J].教育研究，2014（5）：90.

⑨秦德君，陈雪虹，陈蔚.推进我国高校治理能力现代化的若干思考[J].东华大学学报：社会科学版，2014（2）：54.

⑩褚宏启，贾继娥.教育治理与教育善治[J].中国教育学刊，2014（12）：9.

11成洪波.试论地方大学治理体系现代化[J].高等教育研究，2014（11）：13.

12任友群.教育治理的信息化之路[J].中国教育网络，2015（4）：14.