竞争性合作与保护性约束：一个动态背景下的校企合作分析框架

[摘要]文章通过对近40年职业教育制度的简要回顾，考查了其中技能形成过程中的政府治理模式、细分产权变化和产权主体行为等几个特征变量，并以一个基于产权理论的理论模型刻画了校企合作从初始垄断状态到围绕产权收益竞争性合作直至新约束产生的动态变迁过程，从而为校企合作提供了一个经验性证据：随着外部市场上劳动技能价格上涨，校企合作内部产权秩序将重新调整，直到职业教育在与市场互动的过程中找到相应的平衡点。

[关键词]校企合作 职业教育 动态背景

[中图分类号]G710 [文献标识码]A [文章编号]1004-3985（2016）15-0006-05

一、引言

通过对德国、英国、日本、美国、瑞士等国技能形成体系的比较，凯瑟琳认为合理的社会结构和有效的公共组织所构成的“制度包”是合理、高效的技能形成体系的根本。Habermas基于现代西方社会转型的研究认为，私人市民组织所形成的“公共领域”和私人权威扮演了一种制衡机制，即通过监督、约束等来实现政府与市场的均衡。如强大的行业组织之间达成了统合主义体系（corporatism system），为德国“双元制”职业教育的有效开展提供了制度空间。这种制度设计构成了特定时空背景下的“高技能平衡（high skill equilibrium）”，让中央与地方、市场与管制之间围绕技能形成体系在收益与控制的冲突中找到一个博弈均衡点，形成了一个国家框架下的制度包。这个“制度包”涵括了中央政府与地方政府、职业院校与企业的关系，以及新的技能形成组织结构和产权秩序。

显然，中国独特的社会结构以及围绕技能形成构建的校企合作组织，属于更加复杂的经济社会环境与制度框架体系的一部分。然而，有效公共组织的缺失使得中国的校企合作组织既没有像西欧国家那样形成关键性的制度安排，也没有像美国与日本那样成为协调性市场经济下的“例外”。因此，在外部社会结构“先天不足”的情况下，职业教育与市场之间需要通过构架一个合理的内部治理结构来弥补外部缺失，从而满足技能人才培养的效率要求。校企合作体系内部的技能形成只是单纯的地方政府与学校、企业与学校或者个人与学校之间的委托—代理合约，技能人才培养完全可以由学校来执行，政府或者企业并不构成产权安排的一个要件。但是，基于技能形成的潜在收益预期，地方政府、企业、个人进入到职业教育体系中，所有权（产权）安排就直接决定着职业教育的效率，并成为理解校企合作制度变迁的中心。我们能够观察到，在校企合作内部的权利束，混合着德姆塞茨（Demsetz）的“所有权残缺”与巴泽尔（Barzel）的“公共领域”产权：当技能增值时，各方主体的技能产权此消彼长，并围绕着“技能形成过程中产权”的收益开展竞争。

为此，本文基于新制度经济学视角，侧重从技能产权的角度构建一个动态背景下的“合作性竞争与保护性约束”校企合作分析框架。

二、中国近40年职业教育制度变迁的简要概述

改革开放以来，职业院校从最初的依附于各大国有企业存在，到随着国企改制划归地方政府主管，再到职业教育体系的形成，最终通过校企合作这一制度组织形式完成了与市场的对接，可以清楚地看到一条交易费用不断节约的脉络。第一，国家层面通过招生并轨、归口管理等方式将职业院校与国有企业剥离，有利于降低国有企业运行成本和国家财政负担，而职业院校划归地方政府和教育部门管理，实质上是实现了优质资产的剥离与重组。第二，地方政府管理职业教育存在的合法性是以职业院校的生存为最后边界，当职业院校普遍面临办学资金不足时，校企合作便成为一种商业模式，在帮助职业教育体系渡过难关的同时，并没有增加政府财政负担（至少从当时来看）和削弱政府的控制力。第三，职业教育存在的合法性是以服务区域经济社会为最后边界，职业院校再次以校企合作作为一种人才培养模式提升市场效率时，进一步降低了技能交易成本，增加了政府的市场收益。第四，当整个国家的经济社会进入转型期后，国家层面采取从产品市场引入要素资源来降低制度成本，从而换取职业教育发展效率的方式，实现职教体系与市场的完全对接，以满足经济社会发展对职业教育的需求，职业教育成为增加社会收益的方式之一。因此，政府对职业教育的治理，是以校企合作为桥梁，达到不断降低劳动力市场技能交易成本和提升社会整体收益的目的。

诺斯（D.North）认为经济组织有效的产权安排构成了经济增长的关键，但这种产权秩序只是国家内部博弈结果中的一种，并不构成相对要素价格变化的必要和充分条件，因此“国家在租金最大化与效率最优之间存在长久的的冲突”。“诺斯悖论”为我们理解职业教育体系的改革提供了一个逻辑起点：只有当地方租金最大化与有效节约交易费用（产权形式）相一致，且政府为这种交易方式提供有效保护时，区域经济才能获得长久的发展。但是，在上述这样一个动态变迁的背景下，如果地方政府作为一个行政机构通过对职业院校进行行政干预来保证自身租金最大化，就会损失市场效率。校企合作组织架构中，企业也具有强制实施的“排他性收益权”。一方面，技能形成的产权秩序和结构涉及国家提供保护的有效性；另一方面，企业的进入造成了技能形成过程中的产权竞争。

三、动态背景下校企合作框架的要素分析

（一）技能形成的产权特点：从私人所有到多重占有

技能人力资本的产权特征是否私人所有，直接关系到供给方式和供给主体的选择。经典人力资本理论认为，技能投资作为教育投资的一种，其资本存量不能以任何方式转赠他人。新制度经济学虽然也将技能人力资本赋予载体个人占有，属于载体个人的私有产权，但在其分析框架中，强调技能人力资本形成是在一个特定的制度环境下，由技能供给方、技能需求方以及一系列的产权束和租金组成。而且，只有把技能连同其载体作为租金进行市场交易时，这种产权安排才具有激励作用。否则，“残缺”的人力资本产权制度安排将使整个技能体系变得低效甚至无效。但是，这并不意味着技能人力资本天然属于私人占有，因为技能人力资本的私人占有无法解释国家、市场等主体在技能形成中的投资作用。在此基础上，黄乾、王建民等人进一步提出，人力资本并非天然属于私人占有，而是在技能形成过程中，载体（个人）以投资主体的无偿转让和租金交易形式获得的。我国职业教育的主体是公办学校，政府通过制度安排、财政支出、产权保护等方式，委托职业院校进行技能开发。但是，政府供给主体通常不主张或不直接主张技能产权的所有权，而是在技能形成后将所有权自动转让给个人。与政府不同的是，市场主体（如企业）在技能形成过程中和形成后期一般会以与接受投资者（技能个体）签订契约的方式，获得其部分使用权。个人作为技能形成的主要受益者，其行为具有完全的市场导向性，主要通过自愿供给技能形成的费用、时间和精力等，在技能形成的全过程中占有技能人力资本的产权。可以说，技能形成过程中的产权属于参与技能供给的不同主体。

产权理论认为，技能增值使得占有者在技能生成初期为了获得更加充分的潜在收益，会要求更加明晰的产权激励。校企合作之前，职业学校对技能形成初期的产权实行垄断占有，使得整个培养过程变得低效甚至无效（即张五常所说的“租金耗散”）。当企业参与到人才培养过程中时，它同时作为技能供给的投资主体，也参与了对技能供给产权的竞争，而竞争过程会带来产权租金的耗散。

（二）供给主体的行为模式：多元供给与多层影响

按照供给主体划分，技能供给主要通过三种方式实现，即政府供给（由学校或教育机构行使相应职责）、市场供给（企事业单位或其他社会组织）和个人自愿供给。不同的供给主体分别从外部和内部影响着职业教育的技能供给效率。

外部方面，政府通过职业教育政策、学校布局和经费投入对技能供给产生影响。而企业则通过生产过程开放和生产资源投放对技能供给产生影响。我国政治经济结构中独特的财政体制和激励机制，让地方政府与企业在职业教育治理上通过区域劳动力市场这一脉络高度关联起来，并在工业化水平和公司规模两个维度影响着政府对职业教育的治理。一方面，工业在当地国民经济中的比重越大，出于降低企业技能成本的考虑，政府的技能供给意愿越强烈。另一方面，公司规模让职业教育的治理结构带有强烈的“公司特征”（firm specificity）。公司规模越大，越容易形成公司主导的技能供给模式，公司可以通过自身话语权、资源投入来影响政府、学校的技能供给行为；公司规模越小，越有利于形成政府为主的职业教育治理结构，其供给能力较弱，对职业教育的影响程度也较弱。而家庭对职业教育多出于理性选择，技能增值（工资增加）和社会地位提高，会让越来越多的普通家庭选择职业教育。

内部方面，技能供给方由学校、在校生组成，分别根据自身属性影响职业教育的办学活动。职业院校具有中心地位，对体系的影响按照功能单位可以划分为管理层、教学层和知识层。管理层是学校技能供给的基础层，它在宏观上通过多层委托—代理关系，对人事安排、预算拨款、竞争性拨款、招生指标等方式进行干预，使得办学行为反映委托者的意志；在微观上影响着学校技能供给的效率。教学层是学校技能供给的实施层，担负着技能转移、创新的职责，主要通过师资、设备和教学场地影响着技能供给的质量。知识层是学校技能供给的产品层，主要表现在培养模式、专业设置、课程安排、教材编写等技能知识产品的供给。在校生是技能供给的学习层，整个职业教育体系的效率反映在在校生的技能学习成果上。在校企合作过程中，企业也进入到职业教育体系内部，在各个层次影响职业教育。

（三）校企合作组织特征：单一结构与复杂功能

从近40年的实践经验来看，虽然在不同时期，每个地区甚至每个学校的校企合作形式不完全一样，如一些学校与企业共同组建职教集团或者生产性实训校区，另一些学校可能共同建设二级学院等，但校企合作的目标与结构具有一致性。

技能形成初期，供给者为了获取更多的潜在收益，倾向于通过竞争获得更多的产权激励。对学校而言，可以通过垄断的方式独享技能增值带来的潜在收益，但一个相对封闭（半封闭）的体系让学校无法独自完成技能增值的过程。通过校企合作、要素共享，很好地解决了这一难题。增值的技能、模糊的控制权，加上地方政府的制度保护，使得校企双方在一个受保护的制度空间内，围绕技能供给的潜在收益，在这个模糊的“公共区域”形成了一个基于合作的竞争关系。从目标上看，校企合作作为一种建立在劳动力市场和产权市场之间的衔接渠道和沟通机制，让市场的资本、技术、信息和人员进入到职业教育体系中，同时也将职业教育技能进行输出。从结构上看，校企合作形成了一个由政府（主办方）、学校和企业构成的多元主体组织结构。首先，地方政府从校企合作外部空间的两个层面构建一套完善的“支付体系”：一方面，为校企合作提供制度空间，保护和监督双方在制度允许的范围内开展合作，如广东中山出台兼职教师津贴制度，对辖区内的企业技术人员到职业院校兼职给予政府津贴；另一方面，政府以制度承诺为双方合作提供信用担保，如1990年代后期和2000年代初期，公办职业院校通过校企合作改善办学基础设施。其次，学校与企业构成了校企合作的内部主体，学校提供场地、师生、设备，合作基础是以规模化的技能形成的潜在货币收益作为支付方式。从功能上看，不同时期的校企合作所承担的功能存在一定的差异。

四、竞争性合作与保护性约束：一个理论分析框架

（一）分析框架的基本结构

校企合作的制度变迁内生于职业教育体系，当职业教育管理体制重新界定的时候，实际上形成了一个关于职业教育校企合作的分权体制：地方政府（院校主办方）对职业院校的财政拨款、招生和管理绩效享有绝对的自主权；中央政府及其代理人对职业教育通过竞争性拨款和监督机制（人才培养质量评估、基本办学条件核查等）进行监管。针对政校企利益博弈形成的职业教育校企合作组织结构，本文提出了一个基于多方主体博弈的竞争性合作与保护性约束框架。

1.校企合作中的技能竞争。作为一种合作育人模式，校企合作组织内部（即主办方、学校、企业）存在着各种竞争行为。在行业割据时期，职业院校与企业的关系简化为职业院校与主办方的关系。行业企业主办的职业院校在进行技能供给时，巨大的公共产品生产成本（如办学聘请文化课教师、按照工人待遇招收学生等）使得交易成本大于技能收益，企业通过减少投入的方式放弃对技能形成过程中产权的全部占有。在市场机制形成时期，校企合作作为一种混合着商业行为的市场结构，校企双方围绕技能形成过程中的合作收益展开竞争，如教学楼、生活场地、教学设施的管理成本与收益预期等。在技能增值时期，随着企业技术创新对技能需求的增加，学校与企业在理论课时与实训课时的分配、生产与教学时间及设备的分配、专用型技能与通用型技能的分配、技能潜在收益的分配等方面围绕技能形成的管理过程和质量控制展开竞争。随着校企合作组织创新，合作的成本发生机制和收益预期清晰化，双方原本的产权边界有效性会逐渐消失，企业期望通过对职业教育的垄断来获取全部收益。但是，考虑到自身利益和主办方的成本测度，校企双方以契约的方式进行竞争性合作。这些竞争的范围包括技能形成领域师生在企业生产实践过程中的个人剩余索取权，以及学校为企业提供相关资源过程中的剩余索取权等。实际上，校企双方形成了一种竞争性合作关系，即校企双方所有的竞争都是建立在合作的基础上，而生产环节和利益分配环节的控制权才是双方竞争的节点。

2.校企合作中的制度博弈。职业教育在多大程度上能够实现国家租金最大化，取决于国家对职业教育的成本—收益度量以及相应的激励机制、制约机制。在校企合作制度变迁的过程中，国家对职业教育全过程的控制力逐渐减弱，以换取职业教育高效率的发展、低成本的控制以及更多的政治支持。职业院校则与主办方、企业一起建立了一个半市场化的技能形成体系，通过为区域经济发展提供技能人才、社会服务和技术产品来换取地方政府对其行为的支持和国家的合法承认。

组织一体化将人力资本的交易内部化，连同其他公共产品一起让其主办方付出巨大的组织成本，增加企业的经济负担，并最终由国家财政买单。为此，出于高额的组织成本的考虑，国家于1990年代推动职业教育管理体制改革。管理体制改革后，职业院校的激励机制也发生了相应的变化。由企业归口管理时，学校教师可以通过获得党政等级升迁和分享企业经济剩余来激励办学；划归地方政府后，这种分享企业经济剩余权的制度基础也一同消失，政治剩余权成为唯一激励主办方和学校生存下去的实际理由。这也就解释了为什么即使外部技能需求不迫切的情况下，当职业院校面临办学困境时，地方政府仍然甘愿冒着政治风险为职业院校校企合作提供信用担保。从职业院校主办方的角度来看，地方政府的制度创新旨在形成一个制度保护空间，在不增加财政负担的同时，让职业教育通过校企合作为劳动力市场输送技能人才，满足本地区经济社会的发展需求，从而提升区域的整体发展水平。

从上述分析不难看出，所谓保护性约束，首先需要职业教育制度在地方政府一级完成局部产权制度创新的合法化，当这种新的产权制度创新显著增加国家租金时，这些地方的制度创新权得到巩固，进而改变国家层面的政治平衡并完成全局的合法化。但是，国家层面的校企合作制度旨在保护现有的国家租金，当新的产权制度威胁到国家租金时，就不会得到国家的合法化承认，可能的方式是校企合作组织中的新兴产权结构超越个体水平的集体行动机制。如果现有的校企合作组织结构能够同时提高国家守护旧产权形式的制度成本和保护产权创新的收益，将重新建立国家获取租金的新的约束结构，使国家租金最大化与保护新产权之间达到一致。

（二）技能产品的需求与产权竞争

1.技能增值对职业教育的影响。技能增值的潜在收益增强了政府、企业和个人的技能供给意愿。虽然这一意愿具有强烈的市场导向性，但三者在供给要素和影响方式上有很大差异。

政府通过增加政策支持和经费投入来增加技能供给要素，并对企业、学校的供给行为产生影响。对学校而言，政府要素供给增加，对其管理层、教学层、知识层都产生影响。在管理层，委托方的制度供给使得市场效率与制度租金之间趋同，降低了代理方平衡、博弈的成本与难度，容易按照市场效率进行技能人才培养，并按照市场效率和供需结构优化内部组织架构，降低管理运行成本，提升效率。而委托方的资金增量（不做特别说明，资金增量均含竞争性拨款，下同）也能让学校管理层按照效率原则进行内部管理体制和运行机制改革。在教学层，制度供给和竞争性资金对该层各要素产生影响。如兼职教师政府津贴制度能够增强学校聘请企业技术人员担任兼职教师的意愿，经费增量还能鼓励学校购买最新的教学设施、设备等。在知识层，在制度与资金增量定向投放下，学校内部会主动按照区域产业结构设置专业，课程安排、教材编写更能符合本区域产业转型和技术升级的需要。对企业而言，更多的影响在制度层面。制度供给有助于形成一个保障企业在校企合作中所投入要素的产权及相应收益权的制度空间。制度供给对政府的好处在于，相对减少了政府对职业教育的投入，缺额部分通过政策鼓励和保护措施由企业承担，在提升职业教育的市场效率的同时，也增加了职业教育的制度租金收益。

技能增值增加了企业的技能获取成本，为避免“集体行动困境”，企业愿意通过校企合作开放生产过程和生产空间，用于技能人才培养，最终降低技能成本，增加收益。企业供给要素进入职业教育体系，对学校技能形成过程产生了根本性改变。管理层通过管理架构重组、制度重构使内部管理体系朝有利于校企合作的方向运行。如有的学校增设“实训校区管理中心”用于对接合作企业，生产过程和生产空间的开放极大地增加了教学层的技能培养空间。此外，学校教师可以深入企业生产一线获取技能培养的核心要素，对培养模式、课程体系和教材进行重构，从而更新知识层。

与市场上技能增值对应的是，职业院校迫于垄断收益递减的压力，开放技能形成过程，吸纳企业共同开展技能供给，并从管理层、教学层、知识层进行改革，实现自身收益的增加。个人及家庭因就业市场技能增值进行理性选择，扩大了职业教育规模，提升了职业教育的社会认可度。与政府、企业、学校不同的是，个人及家庭更多的是从情感、认知、文化等非正式制度层面对职业教育体系产生影响。

在技能增值的背景下，地方政府基于产业转型、社会服务和职业教育投入成本的综合考量，鼓励企业参与职业教育的技能形成过程；企业从降低技能成本的角度出发，在对产权保护的制度承诺之下，参与到校企合作中；学校出于垄断收益递减和制度租金增加的压力，社会基于非正式制度的改变，积极参与校企合作。在这些合力之下，校企合作就此形成。

2.校企合作中的产权竞争。在技能形成初期，各级政府（教育行政部门）、企业、学校与学生是技能供给的主体，参与了技能形成过程，导致各方要素供给主体对技能人才培养过程中的技能产权多重合法占有的“模糊状态”。

对于政府和各级教育主管部门而言，多层委托代理结构为职业院校的发展提供了制度保障，并构建了一个由资金、场地、人员和政策等要素组成的校企合作制度承诺体系。理论上，如果校企合作是通过双方私下的合约来进行技能人才培养，并可以通过双方诚信来履约，则其交易费用为零，且不需要政府或委托方提供制度保护和承诺。但现实情况是，校企双方在技能形成中的要素产权交易成本并不为零，如学生在企业进行实操训练时会出现高次品率、生产原材料浪费等现象，企业技术人员对学生进行技术指导时也存在技能人力资本浪费的现象。这些都是在交易费用不为零和信息不对称的基础上产生的，这使得政府和各级委托方介入进来，构成技能人力资本形成的产权要素。因此，各级委托方的政策支持、定向拨款等，实质上是将制度框架作为一种产权要素为校企双方的合作提供保护。委托方保护能力的强弱及有效性关系到学校、企业、个人三者之间的“排他性收益权利”的分配比例。

（三）政府决策与校企合作制度变迁

由上述分析可知，在校企合作的组织内部，学校、企业与个人三者之间为获取更多的潜在收益，存在对技能形成过程中的要素产权竞争性占有的行为。如果外部市场转型带来技能增值和校企合作要素相对控制成本的降低，校企合作制度约束的平衡就会被打破，随之而来的是双方竞争更有价值的产权要素。职业教育管理方不断寻求新的制度约束以维护自身利益，导致校企合作制度发生变化，产生一个新的约束合约，直至形成一个长期的均衡。这时，无论技能价值如何，控制权模糊性达到最小化，技能人才培养的制度成本降到最低。

1.校企合作的发端：产权垄断与租金耗散。无论是割据的行业垄断还是专业垄断，早期的职业教育和其他教育体系一样，发展受到强烈的计划指令的影响，形成一个“封闭的体系”。在国家为降低制度成本而将职业教育归口教育部门管理后，学校的招生计划需要教育部门审核，专业设置需要报批教育部门，课程开发及教材选用要在教育部门推荐范围内，分配就业等严格受教育部门管理，学生需要根据学校的安排进行学习规划，在这一封闭的体系内部并不占有技能形成产权，而这一时期市场对职业院校的影响较小，企业无法进入技能形成过程。因此，职业院校作为政府的代理人，垄断了技能形成的全部产权。这种垄断虽然为职业院校主办（管）方带来了高额的产权垄断租金，但这只是垄断产生租金的一部分，更多的租金在人才培养过程中予以耗散，如低效率的人才培养体系、寻租成本、大量存在的预算软约束等。垄断所形成的产权壁垒导致职业院校无法通过市场交换获得对应的“租金”，导致办学资源和市场导向不足，使得培养的人才无论是数量还是知识结构均不能满足市场的需求。

2.进一步的博弈：技能增值与产权竞争。市场通过价格机制反映产品在不同市场主体间的分配与占有，并影响生产者与消费者的经济行为。同样，技能人力资本作为一种产品，其价格机制反映了技能供应者与消费者之间的供需状况。随着技工工资（用以表征技能价值）的逐年增高，技能增值带来了企业成本的增加。对于企业而言，校企合作除了降低交易成本，还能减少“敲竹杠”的风险。对于学校而言，校企合作还有另外一层含义，即减少人才培养的成本，增加市场有效性。然而，基于收益预期的校企合作内部组成了一个技能形成过程的产权要素多重占有的“公共过道”。学校、企业和个人三者对产权要素模糊控制，主要表现在：在合作过程中，校企双方共同开展人才培养，包括共同占有场地和设备，同时用于生产与教学；共同占有技能人力资本，学校利用企业技术人员对学生进行技术指导，企业利用学校师生进行研发和生产，学生占有企业和学校的产权要素进行技能训练；学校与企业共同占有师生、技术人员进行生产、教学、技术创新等。

3.新的约束平衡：制度创新与保护性约束。早期产权秩序的有效性，因排他性控制权的预期值增加而变得模糊起来。这种产权要素的模糊控制权，会带来合作剩余的竞争性占有。校企合作作为一种组织空间存在，是介于市场化行为主体与行政调控主体的中间层次，但这类中间层次往往缺乏利益的独立性。产权机制的模糊性和因技能增值的预期而不断发现的“公共过道”，都让这种合作陷入了产权的攫取与竞争中，引起租金耗散。各方在提供技能要素的同时，为获得更多的技能收益和享受校企合作带来的剩余，就会要求更加明晰的产权激励。清晰的产权结构具有三个主要功能：一是克服学校与企业因信息不对称和制度缺失而带来的能力损失和效率损失；二是降低产权竞争过程中的租金耗散；三是降低各方主体的交易费用。作为主管方的教育部门，基于人才培养效率的要求，出台校企合作政策，实质上是构建一个保护性约束合约，来约束校企之间的技能供给竞争，避免技能产权租金的耗散。因此，校企合作政策的出台，除了避免各主体之间的租金耗散外，还将降低校企合作成本。产权秩序的重新建立，有利于降低产权因不确定性带来的效率损失。

五、结语

文章从一个新的角度观察了校企合作在不断变化的外部市场环境下的结构与功能变化。由于外部劳动力市场技能价格上涨带来了校企双方在合作进行人才培养过程中有关技能形成产权剩余权利的争夺，并因此导致了校企合作组织内部相关产权制度安排的改变，直到各方主体在技能形成过程中最终达成约束均衡状态，体现了在一定技能人力资本价值下，政府租金最大化与保护有效产权创新之间达成的一致性。然而，一旦外部控制条件发生变化，这一均势将被打破，外部技能人力资本价格变动势必带来内部供给主体收益的变化，产权结构也将随之发生变化。对动态背景下校企合作组织结构的上述解释不仅与现实高度相关，也蕴含了一般性理论意义。尽管本文讨论的是近40年来外部劳动力市场动态变化对职业教育和技能形成体系影响的一个截面，但仍然能够对职业教育基本原理带来思考：校企合作的终点在那里？

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