高职院校治理考核评价指标体系的构建

[摘要]构建相对完善的高职院校治理考核评价指标体系刻不容缓。文章通过论述构建高职院校治理考核评价指标体系的意义、标准的演变以及考核评价方式的基本视角，指出应立足于高职院校治理实际状况，以规范化、精细化、科学化为指向，以高职院校、政府、社会为根本内容，不断完善相关体系，逐步构建高效的高职院校治理考核评价指标体系。

[关键词]高职院校 治理 考核评价 指标体系

[作者简介]孙云志（1975- ），男，江苏泗阳人，南京交通职业技术学院高等职业教育研究所，副研究员，硕士，研究方向为教育管理。（江苏 南京 211188）

[基金项目]本文系2015年教育部人文社科课题“高职院校教育质量治理路径研究”（课题编号：15YJC880072，课题主持人：孙云志）、2014年教育部人文社科课题“高职本科的发展定位及路径研究”（课题编号：14YJA880068，课题主持人：王明伦）和江苏省教育科学十二五规划2015年课题“高职院校治理中社会参与研究”（课题编号：B-b/2015/03/049，课题主持人：孙云志）的阶段性研究成果。

[中图分类号]G710 [文献标识码]A [文章编号]1004-3985（2016）23-0010-05

《国务院关于加快发展现代职业教育的决定》（国发[2014]19号）发布之后，高职院校治理现代化开始进入民众的视野。按照面向人人、校企深度融合、知行合一的方针，不断推进专业课程建设、创新校企育人机制、改革教学模式、提升技术服务能力、强化社会力量参与、完善章程建设、健全治理结构成为提升高职院校治理水平的内容，毕竟它事关我国高职院校治理能力能否服务“中国制造2025”“ 互联网+”“一带一路”以及创新驱动发展战略的需求。而要达到上述目标，应不断提升高职院校治理的规范化、精细化和科学化水平。当前，在高职院校治理建设过程中，虽然教育部颁布了诸如《职业院校管理水平提升行动计划（2015―2018年）》等高职院校治理考核评价办法，但与现代化高职院校制度建设相配套的考核评价指标尚待建立。基于此，本文试图在总结现有高职院校治理考核评价得失的基础上，立足于我国高职院校治理的实际，探讨构建高职院校治理考核评价指标体系的相关问题，以期对高职院校治理考核评价指标体系构建实践有所裨益。

一、高职院校治理考核评价标准的演变

从20世纪80年代开始，“高校制度现代化”成为高职院校治理建设的关键要素，并且随着我国社会经济的发展与现代职教体系的构建而内容不断丰富。

1.“高校制度现代化”是《中共中央关于教育体制改革的决定》中的核心部件。1985年颁布的《中共中央关于教育体制改革的决定》的最大亮点就是大力发展职业教育与建立现代化高校制度。其中，针对我国高校存在的政府对高校管理缺位、职业教育发展缺位以及教育管理内容与方式相对陈旧等问题，提出基于教育体制进行系统改革以及扩大教育事业投资。具体到职业教育方面，明确提出：“积极发展高等职业技术院校，优先对口招收中等职业技术学校毕业生以及有本专业实践经验、成绩合格的在职人员入学，逐步建立起一个从初级到高级、行业配套、结构合理又能与普通教育相互沟通的职业技术教育体系。”为了破解政府对高职院校事无巨细的管理体制，明确要求扩大高职院校办学自主权，指出高职院校“有权在计划外接受委托培养学生和招收自费生；有权调整专业的服务方向，制订教学计划和教学大纲，编写和选用教材；有权接受委托或与外单位合作，进行科学研究和技术开发，建立教学、科研、生产联合体……”。这些都表明国家对提升高职院校管理水平的重视，赋予“高校制度现代化”新的内涵。需要注意的是，从20世纪末期开始，我国高职院校进入规模快速发展阶段，但大部分高职院校仍然保留着升格前中专管理体制的影子，导致“高校制度现代化”标准“有名无实”，高职院校治理建设处于原地踏步阶段，或者说是小修小补阶段。

2.《国务院关于大力推进职业教育改革与发展的决定》进一步拓展了“高校制度现代化” 标准。进入21世纪，我国高职院校从规模式发展开始向内涵式发展转型，为了破解办学管理体制有待创新、教育质量亟待提高等问题，2005年国务院颁布了《关于大力推进职业教育改革与发展的决定》。在办学管理体制改革方面，明确指出办学管理体制改革并非是高职院校独自能够完成的，而是需要高职院校、政府、社会三者间进行有效的互动，为高职院校实施多元化治理制度奠定了法理基础；同时，提出“依法保障职业学校在专业设置、招生规模确定、学籍管理、教师聘用及经费使用等方面享有充分的自主权。有条件的职业学校可以跨区域招生，可以与本地、异地职业学校联合办学。职业学校要建立由企业、行业等社会各界人士参加的咨询委员会或理事会，为学校重大问题提供咨询或参与决策”，为提升高职院校自主办学与自主发展能力提供了保障。在教育教学改革方面，指出高职院校发展与社会需求的契合度问题，认为要培养服务于一线的高素质劳动者与实用人才，强化专业建设的社会适应性以及课程建设的时代性，把实践教学放到应有的位置，大力提升专业教师专业素质以及促进兼职教师队伍建设，让学历教育与职业培训并驾齐驱，并探索构建人才成长的“立交桥”。在职业教育经费投入方面，提出“各级人民政府要加大对职业教育的经费投入”“各类企业要按《中华人民共和国职业教育法》的规定实施职业教育和职工培训，承担相应的费用”“利用金融、税收以及社会捐助等手段支持职业教育的发展”等方面的措施。相较于《中共中央关于教育体制改革的决定》，《关于大力推进职业教育改革与发展的决定》不仅在办学管理体制改革方面有所突破，同时在教育教学改革以及职业教育经费投入等方面也进行了创新，体现了21世纪初前十年对高职院校“高校制度现代化”探索的创造性发展。

3.《国务院关于加快发展现代职业教育的决定》在新常态下提出了高职院校治理考核评价的“高校制度现代化”新标准。2014年，国家相继出台相关职业教育发展的文件，其中《国务院关于加快发展现代职业教育的决定》在我国社会经济新常态下，为高职院校治理考核评价标准添加了新的内涵，在加快构建现代职业教育体系、激发职业教育办学活力以及提高人才培养质量等方面都提出了新要求。在加快构建现代职业教育体系部分，明确提出引导部分普通本科院校向应用技术类型院校转型发展，探索建立有职业教育特色的学位制度，构建较为完善的职业教育层次结构，这为我国高职院校层次结构发展指明了方向。在激发职业教育办学活力部分，创新了高职院校办学方式，提出利用股份制、混合所有制、委托管理、购买服务等方式来兴办高职教育，并通过使用资本、知识等要素享受应有的权利；同时，还从法律角度明确了社会力量相应的地位，指出“制定多方参与的支持政策，推动政府、学校、行业、企业联动，促进技术技能的积累与创新”，使高职院校多元化治理从“有名无实”向“名副其实”迈进。具体到企业参与高职院校治理，该文件要求发挥企业在高职院校办学中的主体作用，给予企业税收方面的优惠政策，并通过企业社会责任报告方式来考核评价企业参与高职教育状况。而对高职院校内部治理，该文件提出要“扩大职业院校在专业设置和调整、人事管理、教师评聘、收入分配等方面的办学自主权”“完善体现职业院校办学和管理特点的绩效考核内部分配机制”。在提高人才培养质量方面，开展现代学徒制试点成为高职院校人才培养模式创新点，专业教学标准与职业标准联动开发机制以及与国际先进标准接轨则成为专业课程体系建设的亮点。

纵观以上三个时期三个不同的考核评价标准，虽然关注的焦点有所差别，但其考核评价的轨迹是一脉相承的，都要求提升高职院校治理水平来服务于社会经济发展，从根本上来说，就是要实现“高校制度现代化”。因此，把握与彰显“高校制度现代化”成为高职院校治理考核评价指标能否体现实践性与可操作性的关键。

二、构建高职院校治理考核评价指标体系的意义

1.强化高职院校治理建设是加快现代职业教育发展的关键点。20世纪末期以来，我国高职教育进入发展快车道，高职院校基础建设能力显著提升，产教融合、校企合作不断深入，社会资源参与度不断加强，体系建设呈现良好态势。与此同时，不容忽视的是，当下高职院校治理建设与社会经济的发展要求仍存在较大差距，具体表现在高职院校社会吸引力较差、高职院校治理理念尚待加强、政府高职院校社会三者关系有待统筹、高职人才培养模式有待突破、体制机制建设相对落后、高职院校国际化办学水平相对薄弱等。当前，随着全球新型工业化的步伐加快以及科学技术的日新月异，欧美发达国家以及不少发展中国家都把加快现代职业教育发展放在重要位置，将其作为提升本国国家竞争力以及巩固本国经济发展竞争优势的重要手段。在此背景下，强化高职院校治理建设直接关系到高职院校能否培养出大量的高素质技术技能型人才，并在促进社会经济发展中承担起相应的职责。因此，为了在国际竞争中占据人才与技术优势，把我国建设成为高职教育现代化强国与人力资源强国，强化高职院校治理建设成为加快现代职业教育发展关键中的关键。

2.不断完善考核评价是强化高职院校治理建设的基点。要强化高职院校治理建设，首先应将完善考核评价提上重要议事日程，毕竟只有建立完善考核评价，才能够对高职院校在治理建设过程中的得与失进行精确的评价，否则只能是“轰轰烈烈”的开始，“悄无声息”的收场，所存在的问题“涛声依旧”。因此，要想强化高职院校治理建设，必须让高职院校治理考核名副其实。为此，教育部分别于2015年8月与10月颁布了《职业院校管理水平提升行动计划（2015—2018年）》和《高等职业教育创新发展行动计划（2015—2018年）》。前者详细列出了该行动计划的重点任务名称，并对责任主体以及完成时间进度做出了明确的规定。为了使高职院校治理有章可循，该行动计划还对办学理念、体制机制、章程制度、教师队伍等10项高职院校治理内容提供了相关参考点，可以说是对高职院校内部治理进行了全方位考核评价。后者则着眼于高职院校外部治理的考核评价，在形式上不仅延续前者在重点任务名称、责任主体以及完成时间进度上的体例，还具体列出了各个项目的名称、责任主体以及完成时间进度。因此，要严格执行这两个行动计划，并适时进行必要的监督，从而保障高职院校治理建设顺利开展。

3.构建高职院校治理考核评价指标体系是完善现代职教体系建设的着力点。鉴于考核评价在院校治理中的核心地位，实现高职院校治理考核评价的规范化、精细化、科学化已刻不容缓。如果高职院校治理建设的考核评价结果与我国经济发展新常态背道而驰，则必然影响高职院校治理建设进程，进而影响我国经济升级版的打造。当然，考核评价指标并非是“万能药”，不可能从根本上杜绝高职院校治理中出现的各种误差，但其出现必将有效降低各种误差的出现率，必要条件是该评价考核体系科学可行并在高职院校治理考核中得以真正实施。为此，应对构建高职院校治理考核评价指标体系给予足够重视。

三、当下高职院校治理考核评价方式的基本视角与存在问题

经过一段时期的探索，我国已逐步建立了比较有效的高职院校治理考核评价方法，一系列相关文件的出台就是明证。仔细研读这些文件，不难发现考核评价的中心可以归纳为以下几个方面：

1.对高职院校政策法规落实的考核。国家颁布的相关政策法规及标准能否顺利落地，事关高职院校办学行为是否规范。如果高职院校在诸如课程教学、实习等方面不强化现代化治理建设，则必将在社会发展与同行竞争中成为时代的弃子。纵观国家相关政策法规在部分高职院校的落实度，有些高职院校往往是“这耳听那耳出”，导致错失大好发展机遇。面对这种状况，国家通过国家示范（骨干）建设工程、省级示范建设工程来强化政策法规在高职院校治理考核评价中的核心位置。通过这种示范引领，提升高职院校积极执行相关政策法规的热情，从而实现提高高职院校治理水平的目标。

2.对高职院校管理能力的考核。高职院校能否提升其治理水平，管理能力是关键要素。要想实现管理能力的突破，高职院校应该遵循其制定的章程，通过不断完善治理结构与信息化水平来达成。另外，高职院校还应找出其薄弱点，有针对性地进行全面改进，最终使办学质量得到明显提升。具体而言，高职院校应不断去行政化，避免在专业建设与人才培养上同位竞争，使管理队伍走向专业化方向。对于管理能力较差的高职院校，应给予相应惩戒。

3.对高职院校服务能力的考核。服务能力是高职院校的生命线。国家曾多次发文要求高度重视高职院校人才培养质量，提升专业设置与区域产业契合度，提高研发与服务社会的水平，并把技术技能积累创新作为与行业企业合作的基本要件，不断强化服务中国制造2025发展战略的能力。如果服务能力缺失，则必将导致高职院校产出严重不平衡，进而对我国社会经济转型与产业升级产生负面效应。当前大多数高职院校都非常关注服务能力建设问题，凡是被认定为有助于提升服务能力的议题都能给予足够的关注，这种做法深受社会赞许。

4.对高职院校可持续发展能力的考核。高职院校可持续发展能力是高职院校治理考核评价的核心，只有符合现代职教体系与新常态要求，并在实际探索中有所突破的高职院校，才能够在未来的发展中有所作为。在过去的发展过程中，受固定思维的局限，部分高职院校在可持续发展探索中有“走过场”的现象。为此，应建立健全公办高职院校生均拨款制度，打通职普升学立交桥，不断完善社会力量参与职业教育的外部政策环境，提升产教融合与职业教育信息化水平。

5.对高职院校发展质量提升的考核。目前，对高职院校发展质量提升的考核范围有不断扩大的趋势，已从对专业为载体的优质教育资源的数量与覆盖面的考核延伸至国际一流的高职院校的创建、多元质量保障机制的完善、东中西部高职院校基于发展能力的合作、一体化育人文化的创建等方面。凡是在发展质量提升过程中忽视其应有内涵的高职院校，都会在当下激烈的社会竞争中失去优势。

当然，高职院校治理考核评价指标还应涵盖其他方面，上述做法与视角只是搭建起当下高职院校治理考核评价指标的基本框架。从实践效果来看，其在完善高职院校治理制度、提升高职院校治理水平等方面发挥了积极作用，但同时还需要不断改进。第一，系统性有待加强。目前，虽然国家颁布了一些考核评价指标，但这些指标都是比较松散的，尚未形成一个有机整体，并且指标的主次与比例没有明确的标准，主观随意性比较明显。第二，制度性有待加强。目前我国尚未形成完整的高职院校治理考核评价制度体系，《职业院校管理水平提升行动计划（2015—2018年）》《高等职业教育创新发展行动计划（2015—2018年）》《教育部办公厅关于职业院校教学诊断与改进制度通知》等相关文件只是粗线条勾画出轮廓，还需要进一步加以完善。三是程序性有待加强。目前对高职院校治理考核评价的顺序、程序、结果呈现形式与反馈以及争议仲裁等诸多方面尚无明确的程序性规定，这使得高职院校考核评价出现规范化缺失。四是强度有待加强。发挥高职院校治理考核评价指标的威力取决于高职院校的执行度与敬畏度，那种“打折扣”考核或者是“有名无实”的考核对高职院校治理考核评价指标的构建有百害而无一利，最终只会损害我国高职教育的整体利益。

四、构建高职院校治理考核评价指标体系的基本原则

1.坚持现代职教理念。构建高职院校治理考核评价指标应建立在遵循现代职教理念的基础上，这就要求对高职院校治理考核顺应现代职教发展趋势。要在“高校制度现代化”的指导下，对那些在高职教育现代化、社会化、产业化以及终身化等方面取得突出成绩的高职院校给予更大的发展空间，使其能够在我国高职院校治理实践探索中起到示范引领作用。而对那些不顺应发展趋势的高职院校或者只追求表面轰动效应的高职院校则应限制其低效发展。只有这样，我国高职院校治理考核评价建设才能够与时俱进，使现代职教理念落到实处，较好地适应我国社会经济转型与产业升级的要求。

2.坚持高职院校治理考核科学化。为了全方位、多维度考核评价高职院校治理状况，必须不断完善高职院校治理考核评价指标。那些在实践过程中勇于探索的高职院校，由于其“触犯”了高职院校治理的习惯性思维，再加上目前探索结果尚未有定论，必然会导致各种版本的评说出现。针对这种情况，能否客观公正地评价这些高职院校治理探索，不仅事关高职院校的健康可持续发展，同时也事关高职教育探索精神的培育。因此，在设计高职院校治理考核评价指标时，应将科学性奉为设计体系的指示明灯，综合考查各个方面的因素，从而争取给各个高职院校治理一个恰如其分的评价。

3.坚持高职院校治理考核程序化。所谓高职院校治理考核程序化，就是严格按照国家对高职院校治理考核的要求，保证对高职院校治理考核不走样。在构建高职院校治理考核评价指标时，对相关程序内容应该有严格的规定，要包括确定评价体系主体、界定治理涵盖范围、选定考核评价指标次序以及明确相关评价活动程序等方面。可以说，高职院校治理考核评价指标程序完善与否决定其考核评价结果的准确度与民众的可接受度。诸如在《职业院校管理水平提升行动计划（2015—2018年）》和《高等职业教育创新发展行动计划（2015—2018年）》的基础上，教育部同时还相应颁布了《重点任务分工及进度安排表》《职业院校管理工作主要参考点》以及《高等职业教育创新发展行动计划任务、项目一览表》等相关附件，这些程序性规定表明国家对高职院校治理考核程序化的关注度不断提升。

4.坚持高职院校治理考核动态化。目前，对高职院校治理考核还停留在是否执行相关规定层面，对于执行的效果则较少关注，这使得高职院校治理考核评价效果大打折扣，并成为亟待改进的重要部分。为此，高职院校治理考核评价指标应该包含事前、事中与事后整个监督体系，使高职院校治理从开始到结束都处于严格的评价监督之中。另外，必须指出的是，高职院校治理考核评价指标体系应该是开放式监督制度体系，高职院校、政府、社会都可以随时对其进行有效的监督。

五、构建高职院校治理考核评价指标体系的设想

由于高职院校治理是多元主体治理，涵盖高职院校、政府与社会三个方面，同时高职院校治理又可分为外部治理与内部治理，因此本文将以高职院校、政府与社会这三个治理主体为基础，并将高职院校内部治理与外部治理作为构建高职院校治理考核评价指标的切入点。

1.考核评价高职院校自身，即对高职院校内部治理的考核评价。考核评价高职院校内部治理，主要看高职院校治理的理念、制度、能力、文化以及组织结构等方面，特别是通过对高职院校治理制度、高职院校治理组织结构等方面的考核评价，初步勾勒出高职院校内部治理状况。可以说，高职院校内部治理是高职院校治理考核评价的核心部件，高职院校内部治理状况如何影响着政府与社会参与度，进而影响高职院校整体治理运行状况。由于高职院校内部治理绝大部分是可以量化的，因此其考核评价可通过办学理念、体制机制、章程制度、教师队伍、教学管理、学生管理、财务管理、后勤管理、安全管理以及科研管理等方面进行综合考量。

2.考核评价政府，即政府对高职院校治理外部环境营造方面的考核评价。对政府的考核评价主要是扩大优质教育资源、增强院校办学活力、加强技术技能积累、完善质量保障机制以及提升思想政治教育质量等方面。其实对高职院校本身与对政府的考核评价有共通之处，应将具体化与量化贯彻于考核评价全过程，通过政府的具体实践结果来评判其在高职院校发展中是否真正承担起高效有为宏观指导者的角色，力戒对高职院校发展事无巨细的直接干预。

3.考核评价社会，即行业企业等社会资源与高职院校融合度的考核评价。就是指通过董事会、理事会、职教集团、专业指导委员会、社区与高职院校联席会等校企合作的现代高职院校治理机构，使社会资源全方位深度参与高职院校人才培养体系、教育质量评价、知识共享、协同创新、生产实训、专业课程更新、“双师型”教师培养等方面。考核评价行业企业等社会资源与高职院校的融合度，应采取辩证眼光去看待，既不能用过于超前的评价标准来衡量目前校企合作的高职院校治理水平，同时也不能用惯性思维搞“小修小补”，要保障考核评价与时俱进、实事求是。

六、构建高职院校治理考核评价指标体系应关注的问题

要想构建较为完善的高职院校治理考核评价指标体系，应关注高职院校在治理过程中遭遇的共性问题，将影响高职院校治理的重要因素囊括其中，防止重要因素与次要因素的本末倒置，从而使高职院校治理考核评价指标体系体现较强的普适性。

1.确立高职院校治理考核评价主体。谁来承担高职院校治理考核评价的“裁判员”角色，对高职院校治理考核评价成效影响重大。传统由政府主管部门单一评价主体的考核评价方式只会造成高职院校对政府主管部门“言听计从”，高职院校沦为政府主管部门的执行工具，其办学自主权受到严重侵害，更不要说社会评价主体的缺失。因此，必须改革过去单一评价主体的模式，将高职院校、社会纳入其中，建立起多元化主体评价模式。具体而言，应在政府、高职院校、社会三者间建立一个平衡点，从而使三者的利益诉求都能够得到充分表达，形成兼顾各方要求的评价指标体系。当然，构建动态平衡的高职院校治理考核评价体系还处在初步探索阶段，必须加大研究力度使其明晰化。

2.明确高职院校治理考核分类评价。高职院校治理基本分为政府、高职院校和社会三大系统，每个系统由多个层次组成，而每个层次又有不同的权责。高职院校治理考核主体的不同，必然会导致其考核评价标准的迥异：对于政府而言，高职院校治理外部环境的营造是考核评价的重点，及时颁布相关政策引导与资源支持是重点中的重点；对于高职院校而言，完善的治理结构与高效的治理运行机制是对高职院校考核的重点；对于社会而言，校企命运共同体的构建和社会参与高职院校治理的权益保障是重点。针对以上各个系统与各个层次的内容标准存在不同的差异性，灵活对待不同系统与不同层次考核对象成为决定高职院校治理考核评价指标科学性的关键。

3.借鉴其他考核评价指标体系。当前，西方高等院校已经形成了较为成熟的治理考核评价体系，另外在我国其他领域中也存在较为丰富的治理考核评价体系。这些考核评价指标体系的共同特征是指标量化度高、分类比较详细。由于国情与区域行业状况都有所不同，原封不动的“拿来主义”并非是构建我国高职院校治理考核评价指标体系所需要的，但“古为今用，洋为中用”仍是在构建我国高职院校治理考核评价指标体系时必须遵循的。

4.创新高职院校治理考核评价指标体系。创建具有我国高职教育特色的高职院校治理考核评价指标体系，应将高职院校、政府、社会都纳入到这个综合评价指标体系中，特别是对政府、社会的考核评价将成为我国高职院校治理考核评价的最大亮点之一。为了体现这些亮点并使其成为可操作的考核评价指标体系，在目前尚无现成的经验可做参考的背景下，应加大研究力度与强化创新精神，早日探究出符合高职院校治理特点的考核评价方法。为此，既不能对高职院校、政府、社会三者间的差别熟视无睹，也不能“拣了芝麻丢了西瓜”；既不能过分强调政府、社会在高职院校治理中的功能，也不能搞政府、社会“虚无主义”，这样才能够保障政府、社会在高职院校治理过程中成为“最佳主体之一”。

[参考文献]

[1]中共中央关于教育体制改革的决定[Z].1985-05-27.

[2]国务院关于大力推进职业教育改革与发展的决定（国发[2006]12号）[Z].2002-08-24.

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[4]孙云志.高职院校教育质量建设路径创新研究[M].南京：南京大学出版社，2014.

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