高等职业教育治理结构改革的理论、价值与实践路向

[摘要]法人治理理论、多中心治理理论、委托代理理论为高等职业教育治理结构改革奠定了坚实的理论基础。依法保障并落实高职院校的办学自主权、积极吸纳利益相关者参与以及推进学术权力回归，是高等职业教育治理结构改革过程中必须遵守的价值取向。为了激发高职院校的治理活力，实现高等职业教育治理体系和治理能力现代化，必须以现代高职院校制度建设作为核心载体。通过制度化的确权、集权与放权，保障高等职业教育权力体系的有序运转；建立健全相关法律法规，为高职院校办学自主权提供法理保障；推进高等职业教育组织变革，从传统封闭式的行政控制走向现代开放化的合作共治；完善高职院校章程，理顺高职院校内部权力结构；形成崇尚学术的治理价值观，推进学术权力制度化。

[关键词]高等职业教育 治理结构 价值取向 制度建设

[作者简介]刘燕（1982- ），女，江苏南京人，中国药科大学外语系，讲师，硕士，研究方向为高等职业教育管理、高等教育学。（江苏 南京 211198）

[中图分类号]G710 [文献标识码]A [文章编号]1004-3985（2016）13-0011-05

高等职业教育作为大学教育的特殊类型和重要组成，在我国高等教育体系中占据着重要的地位。加快推进高等职业教育治理结构改革，实现高等职业教育治理体系和治理能力现代化，是建立现代大学制度的根本要求。一般而言，高等职业教育治理结构是指调节高等职业学校这类组织内外部各方利益主体之间关系的一系列制度和机制安排。高等职业教育治理结构包含内部和外部两个层次，高等职业教育内部治理结构主要是协调高职院校内部利益主体行为的管理规范、权力运行机制以及各项制度体系；而外部治理结构主要是指一系列用于协调高职院校与政府、行业企业（市场）等社会主体之间关系的政策规范、法律法规以及行为准则等正式与非正式的制度和运行机制。“建立健全高等职业教育治理结构的核心是通过在高职院校利益相关者之间进行科学的权力配置以达到分权与制衡状态，保障高等职业教育治理活动的有序开展。”①《高等职业教育创新发展行动计划（2015—2018年）》提出“加快完善高等职业院校治理结构，提升治理能力，建立健全依法自主管理、民主监督、社会参与的高等职业院校治理结构”，在一定程度上为高等职业教育治理结构转型指明了方向，高职院校治理结构改革必须以此为原则参照进行推进和落实。高等职业教育治理结构改革不仅是一个实践问题，也是理论研究需要解答和回应的一个现实问题。只有首先明确高等职业教育治理结构的理论基础和价值取向，才能更好地为高等职业教育治理结构改革和制度设计提供依据。为此，本文从理论、价值和制度设计三个层面对高等职业教育治理结构改革进行探讨，进一步为高等职业教育改革指明方向。

一、高等职业教育治理结构改革的理论预设

（一）法人治理理论：高等职业教育治理结构设计要达到分权与制衡

法人治理理论认为，伴随着组织发展规模的日益壮大，其资本来源结构也更加多元，业务更加复杂，为了保持组织运营的精细化管理，出现以分权与制衡为治理结构特征的法人治理。一般而言，分权是指将组织资产所有者的权力进行专业划分，通常按照职能划分为决策权、执行权和监督权，并由相互独立的机构承担相应的职权。分权是建立在一定的秩序基础之上，必须有相应的制衡机制来保障权力的合理、合法行使。制衡是指在各个机构之间进行明确的权力划分基础上，明确各个机构的权力作为组织整体权力的重要构成，不可单独割裂开来，必须有相应的约束，要保证权力所属一方既是发挥约束作用的主体，同时也是被约束一方，在权力主体之间达到有效的制衡，以防止权力的失位、越位和非法扩展。“高等职业教育治理结构改革，必须着力于建立健全高职院校的法人治理结构。”②所以，应根据高等职业教育的发展特点，在高等职业教育利益相关者之间科学分配决策权、执行权和监督权，在高职院校内外部形成良好的权力制衡机制，在治理结构的设计上达到分权与制衡状态。

（二）多中心治理理论：高等职业教育治理结构改革应向多中心化发展

多中心治理理论最初出现在制度经济学研究领域，自20世纪90年代在公共管理领域内逐渐兴起，作为新公共管理理论的代表之一，多中心治理强调自主治理，其治理的目标在于实现公共利益最大化，尽可能地满足公民的多样化需求。“多中心治理允许在公共事务管理过程中存在多个权力中心，并通过对权力的有效分配，在制衡机制的作用下实现各权力主体之间的有效配合，在一定程度上扩展了治理的公共性和公益性，减少‘搭便车’的现象，为社会大众提供更好的服务。”③“多中心治理的方式是‘合作—竞争—合作’”。④在多中心治理理论的指导下，高等职业教育治理结构改革必须从分权治理着手，保障治理主体之间的合作与竞争关系，以实现高等职业教育自治与共治相统一。同时，政府在向其他主体分权过程中要把握循序渐进的原则，明确分权并非完全让权或让责，在明确多元治理主体的职责权限的基础上，政府仍然需要主动承担起在高等职业教育发展中的中心责任。“多中心治理并非无中心治理，政府仍然是教育治理的权力中心。”⑤高等职业教育的多中心治理包括空间向度多中心、管理主体向度多中心以及权力向度多中心等不同维度。高等职业教育空间向度多中心主要是指在高职院校办学权的分配上，政府不再是高等职业教育的单一办学主体，应根据我国社会主义市场经济发展的现实需要，适度将办学权力让位于市场，鼓励市场和社会主体参与到高等职业教育办学中来，充分激发市场活力。管理主体向度多中心主张打破政府在高等职业教育治理中过度集权管理的主体地位，形成政府、市场和社会第三方组织或个人等多方力量共同参与高等职业教育治理的管理格局。权力向度多中心强调高等职业教育管理权的分配，要根据多中心治理理论的要求，政府在做好统筹全局的基础上，适时、适度向各方治理主体下放管理权力，改变传统的自上而下的单一管理模式，形成上下互动、多元交流的权力运行模式和格局。

（三）委托代理理论：高等职业教育治理结构改革要注重激励和约束机制建设

委托代理是指一方（委托者）委托另一方（代理者）根据委托者的利益需求从事某些经济和社会活动，并且委托者根据自身利益目标要求授予代理者某些决策权，以方便委托目标的达成。委托代理理论认为，代理者与委托者之间在一定程度上存在信息不对称的问题，并且二者之间的目标函数也不可能完全保持一致，代理者在行使委托人所授予的职权过程中，可能会过度追求自身利益而忽略乃至损害委托者的整体利益和目标。为了减少代理者代理行为的不确定性，避免代理者的行为偏离委托者的利益要求，在委托代理活动中需要建立一套完善的激励和约束机制，来保障代理者的行为活动与委托者的个人意志和目标相一致。客观而言，高等职业教育内外部存在多层委托代理关系。从外部来看，主要存在两种代理委托关系：一是国家作为各类公立高等职业教育的主要举办者，委托高职院校管理者对学校进行管理，政府与高职院校管理者之间形成显性委托和代理关系；二是政府作为公民的代理人，代表公民将办学权力授权于高职院校管理者，社会公众与高职院校管理者存在隐形的委托代理关系。从高职院校内部来看，也存在多重委托代理关系：一是学校党委与校长之间的委托代理关系。我国高等教育普遍实行党委领导下的校长负责制，党委负责高职院校的重大决策，而校长重在组织执行，从这方面来看，学校党委扮演着委托者角色，而校长则是代理者角色。二是校长与院、系、处等二级单位之间的委托代理关系。校长扮演委托者角色，二级单位是代理者角色，校长将自身负责的工作进行细分交由二级院系单位开展。三是学校管理者与教师的委托代理关系。教师作为人才培养的主导者，也是高等职业教育的代理者。高等职业院校内外部存在的多重委托代理关系表明，在高等职业教育治理结构改革中必须着力构建相应的激励与约束机制，对多重代理者和委托者的正向行为进行激励，对于负向行为进行有力的约束甚至是惩罚，保障高等职业教育治理现代化目标的实现。

二、高等职业教育治理结构改革的价值取向分析

（一）依法保障并落实高职院校的办学自主权

尽管当前《中华人民共和国高等教育法》第三十条至第三十八条对高等院校（包含高职院校和本科院校）的民事权利、自主招生、自主调整设置专业学科、自主教学权、科研开发和社会服务权、财产管理和使用权、机构设置和人事权等办学自主权进行了明确规定，但在实际操作过程中，高职院校的办学自主权并未真正得以落实。一方面，从外部来看，行政力量干预高职院校办学自主权的现象时有发生，高职院校与政府之间存在较为严重的依附关系。具体表现在政府对高职院校的干预过多，高职院校的办学权仍然以政府的计划模式为主，高职院校也主要以政府的行政指令开展管理活动。“政府过度的行政干预挤压了高职院校自治权的空间，这是当前我国高职院校办学自主权未能有效落实的一个真实写照。”⑥另一方面，从内部来看，高职院校内部治理结构较为封闭，直接弱化了其自主办学能力和治理水平。有鉴于此，高等职业教育治理结构改革必须重塑并落实好高职院校的办学自主权，并以此为价值导向，打破高职院校内部较为封闭的管理模式和架构，在明确高职院校办学自主权的基础上，通过不断改革与创新来建立开放式的治理体系，加快高等职业教育治理结构现代化。

（二）积极吸纳利益相关者参与高等职业教育治理

利益相关者理论认为，任何组织的成长与发展，都离不开内外部利益相关主体的支持和参与。具体来看，利益相关者是指共同创造组织价值和影响组织目标实现的个人或集体。从组织角度来看，高等职业院校实质上也是一个利益相关者组织，其利益相关者不仅包含影响高职院校办学管理活动的外部组织机构和个人，如政府机构、社会组织团体、用人单位、合作企业、学生家长等，也包含高职院校的管理者、办学者、教师和学生等内部利益相关主体。“利益相关者共同治理不是大学的主观选择结果，而是现代大学自身发展的内在要求。”⑦作为一种利益相关者组织的实际存在，高职院校治理结构改革自然离不开各方利益相关者的支持，只有积极吸纳利益相关者的参与，才能构建起高职院校多中心共治结构。“任何高校治理结构都只是一种外在的物质形式，其精神实质在于对利益相关者整体诉求的最大满足和权力有效保障。”⑧由于高职院校利益相关者之间的权利主张和主体视角存在一定的差异，利益主体之间难免会由此产生冲突和矛盾，这就要求在高等职业教育治理结构改革中科学合理地处理好利益相关者之间的关系，最大限度地满足不同相关者的利益诉求。与此同时，还要加快利益相关者参与治理的机制建设，根据利益相关者的性质和主体诉求，科学分配治理权力，最大限度地实现不同利益主体之间的权力平衡，充分发挥利益相关者在高等职业教育治理中的作用，实现利益相关者共同参与治理的目标。

（三）学术权力回归是高等职业教育治理结构改革的重要着力点

英国著名教育学家埃里克·阿什比在《科技发达时代的大学教育》中指出：“在当今知识不断流变的时代，我们时刻不要忘记，大学的命运掌握在高校掌权者手中，大学能否实现健康发展的关键在于学校由哪些人主持。”⑨美国著名教育学家、社会学家伯顿·克拉克指出：“权力来源于知识，知识赋予权力以合法性和有效性，拥有专业知识者就有必要赋予其某种专业权力。”⑩高等职业教育作为大学教育不可分割的一部分，其主要以培养高端技能型人才为己任、以技术应用与创新为职责，主要围绕技术技能知识的传播、创造与应用来展开日常活动。就此而言，以专家、教授为代表的利益主体理应掌握高职院校的学术治理权。“建立现代大学制度就要强调学术权力在高等职业院校内部治理结构中的主体地位。”11在高等职业教育治理结构改革过程中，应尊重知识、敬畏知识、崇尚学术，坚持学术自治与学术自由，将学术权力回归作为高等职业教育治理结构改革的关键点之一，不断强化行业技术专家、教授等主体的话语权，改变高校学术权力对于政治权力和行政权力的依附现象。反之，高职院校的政治权力和行政权力要切实为学校的教学、科研和学术服务，充分保障专家、教授在学术事务中的主体权威。

三、高等职业教育治理结构改革的实践路向

（一）通过制度化的确权、集权与放权，确保高等职业教育权力体系的有序运转

高等职业教育治理结构改革应从制度化的确权、集权和放权着手，对教育行政权的边界进行严格、清晰的划分，逐步理顺高等职业教育不同权力主体之间的关系，进一步释放出高等职业教育治理结构改革的活力。首先，要从“确权”入手，逐步理清和确立各级教育行政机关的教育管理权限和职责，对教育行政机构的教育管理权和高职院校的办学自主权的边界进行科学划分，建立各方的“权力清单”，并予以制度化保障，切实改变过去在高等职业教育管理中的权责不清、推诿扯皮、多头管理等方面的问题。其次，要适当“集权”，将分属不同管理部门的高等教育管理权相对集中起来。当前来看，高等职业院校的人事权、财权、事权等不同权力分属于不同的教育行政部门或政府机构，这也是导致政出多门、多头管理的重要原因，使得高等职业教育在改革发展中无法获得统一有效的人力、物力、财力的配合和支持。同时，权力的分化也使得高等职业院校不得不通过强化行政权力来执行不同部门的指令，满足不同管理机构的要求。对此，高等职业教育治理结构改革要将人事权、财权、事权等权力适当集中于教育主管机关，这样一来不仅能够促进政府对教育资源的统一调配和管理，还能够对高职院校行政权力进行有效规范。最后，为了激活高职院校的办学活力，要适当对其进行“放权”。教育主管部门和政府机构要将部分权力向高职院校下放，充分保障和落实高职院校的自主办学权。同时，为了响应党的十八届三中全会所提出的“发挥市场在资源配置中的决定性作用”的总体要求，高等职业教育治理结构改革必须面向市场，并将部分权力让位于市场，充分发挥市场的调节作用，形成对高职院校行政权力进行监督和问责的市场第三方力量。

（二）建立健全相关法律法规，为高职院校的办学自主权提供法理保障

目前，《中华人民共和国教育法》《中华人民共和国高等教育法》和《中华人民共和国职业教育法》对学校办学自主权都做了相关规定，但总体来看，对办学自主权的规定条款较为宏观、粗略，不够深入具体。为了进一步提升高职院校的办学活力，立法机关应加快推进关于高等教育办学自主权的法律法规建设，为高职院校的办学自主权提供有效的法理依据。首先，要深入贯彻落实现有法律法规对高校办学自主权的规定，政府和各级教育行政管理机构要做到依法治教，充分保障高职院校的办学自主权。其次，要根据高职院校办学自主权的现实需要和特点，加快完善相关立法条款，适时对《中华人民共和国教育法》《中华人民共和国高等教育法》《中华人民共和国职业教育法》等法律进行修订，不断细化与高校办学自主权相关的法律条款，以促进法律法规的具体可操作。再次，加快推进高职院校的章程建设，为高等职业教育治理结构奠定坚实的基础。大学章程作为高职院校的“宪法”，其对高职院校的办学理念和定位、基本制度、治理权力结构、权力运行机制等方面做了具体的规定。建立完善的高职院校章程，不仅能够对高等职业教育权力主体的行为进行有效规范，还能够保障高职院校在自主办学过程中有章可依，实现高等职业教育的高效治理。最后，依法推进高职院校的法人治理制度和法人财产权制度，有效实现高等职业教育经营管理权与法人财产权相分离，多方位、多渠道探索高职院校办学自主权有效实施的路径。

（三）推进高等职业教育组织变革，从传统封闭式的行政控制走向现代开放化的合作共治

与西方国家高校办学所具有的较强独立性和自主性相比，我国高职院校办学自主权始终无法完全贯彻落实，一直在摆脱政府和依赖政府的矛盾中徘徊前进。并且在高职院校内部实施的也是一种科层制的治理结构，行政权力泛化问题严重，日常管理活动主要遵循行政化的治理逻辑，很大程度上弱化了学术权力在高职院校治理中的地位和作用。为此，高等职业教育治理结构改革必须从现实出发，以去行政化为导向，以落实高职院校的办学自主权为改革目标，重塑学术权力在高职院校治理中的地位。同时，高等职业教育具有公共性、教育性、职业性、技能性等方面的特点，与市场的连接紧密度较高，由此也就决定了高等职业教育治理结构改革要走出一条与其他类型高校不同的道路。

在教育治理现代化的背景下，高职院校作为一个集多元主体共存的利益相关者组织，在其治理结构改革中必须秉持开放性原则，主动面向市场，引入市场运作机制，吸引行业、企业、学生家长等不同利益相关者的参与，构建由多元利益相关主体组成的共同治理模式，实现由单一传统的政府行政统治向多元开放的合作共治转型升级。同时，还要根据时代发展要求，在坚持教育公益性原则的基础上大力推进高等职业教育组织变革，建立由政府主导、社会参与、治理主体多元、权力分配合理的治理结构体系，促进多元主体的治理协同，实现治理效率最大化，进一步推进高等职业教育由“共治”向“善治”转变。在此，需要注意的是高等职业教育利益相关者的合作共治并不是为了脱离政府的管理，相反，在高等职业教育治理结构改革过程中要发挥出政府的主导性作用。政府应将工作重点放在高等职业教育治理相关的制度设计层面，要将高职院校作为独立的法人机构来对待，而不能一味地将其视为自身的附属机构进行管理，要由过去的“行政控制”转向“依法治教”，由“控制”转向“监督”，由“命令”转向“协商”，实现真正意义上的“有限政府”。

（四）完善高职院校章程，理顺高职院校内部权力结构

建立清晰、合理的高职院校内部治理结构是现代高职院校制度建设的基础保障。“现代高职院校制度必须通过高职院校章程明确其内部治理权力结构之间的关系”。12高职院校章程是现代高职院校制度的集中表现形式和主要载体。作为高职院校内部治理的“宪法”，高职院校章程是具有法律效力的高职院校治理总纲。具体而言，高职院校章程是指高职院校权力机构根据国家和地方的法律法规、教育政策和制度所制定的关于高职院校组织的办学精神、基本性质、基本权利、内部权力主体构成以及权力运行机制等方面的制度化总规。高等职业教育治理结构改革的重要任务之一就是理顺高职院校内部权力结构，而高职院校章程是学校依法治校、规范学校内部权力主体关系、实现民主管理的基本准则，因此理顺高职院校内部治理结构最终还是要落实到高职院校章程中来。“建立健全适合高等职业教育发展特点的现代院校章程是完善高职院校内部治理的逻辑起点和必然选择。”13高职院校治理结构改革必须依据其独特的办学特点，制定完善的高职院校章程来理清内部权力结构，为实现高职院校的有序、高效治理提供制度支撑。

总体来看，高职院校的章程建设包含两个方面的内容：一方面，通过建立高职院校章程，进一步贯彻和强化“党委领导、院长治校、教授（专家）治学、社会参与、民主管理”的高等职业教育治理机制，对高职院校行政权力和学术权力的边界进行科学划分，明确高职院校相关组织机构的职能、职责，实现学校内部权力主体的责、权、利相统一。另一方面，厘清高职院校与政府、社会之间的关系和各自的权力边界，在对高职院校自身发展状况和治理结构进行综合评估的基础上，打破高职院校内部封闭的治理结构，确立市场主体参与高职院校内部治理的可能范围和方式等，保障不同权力主体的规范运行。

（五）形成崇尚学术的治理价值观，推进学术权力制度化

树立正确的价值取向是高等职业教育治理结构改革的前提。“学术事务作为高职院校的核心事务，在高职院校治理结构改革过程中应以学术为导向，形成崇尚学术的治理价值观，充分发挥学术权力在高职院校治理中的影响力。”14行政权力和学术权力作为高职院校的两大重要权力构成，处理好二者之间的关系对提升高职院校治理水平意义重大。然而现实中，学术权力和行政权力之间的关系还存在较大的不协调，突出表现在行政权力过大，直接削弱了学术权力的地位和影响力，并且行政权力对学术权力的渗透现象较为严重。对此，必须对这两种权力之间的关系进行调整。一方面，要将行政权力与学术权力进行适当分离，行政权力不仅要让位于学术权力，更主要的是要为学术事务服务；另一方面，要将行政权力的中心适度下移，在行政权力和学术权力之间达到一种互补的状态。需要注意的是，发挥学术权力在高职院校治理中的作用，并不是对行政权力作用的全盘否定，而是要反对行政权力对学校内部的学术事务的过度干预，通过对行政权力的有效规范，以防止其在高职院校治理中的过度泛化，进而实现行政权力和学术权力的合理、合法运行。

在高职院校内部治理中，重塑并强化学术权力在高职院校内部的话语权的实质就是强调教师群体在学术事务管理中的地位和作用。与其他类型的高校有所不同，高职院校学术权力构成主体具有一定的特殊性，高等职业教育是关于特定职业或专业所做的系统知识和技能的传授，就此而言，高职院校的学术权力构成主体应是教授、行业企业专家以及双师型教师等。强调学术权力在高职院校内部治理中的地位要以推进学术权力制度化为根本。因此，高职院校学术权力的保障和维护要把握其自身特征，通过整合高等职业教育相关的各级各类学术组织资源，建立健全高职院校的学术委员会制度。根据学术委员会制度的要求，加快推进学校教授委员会、教务委员会、学术委员会、行业专家委员会等各类委员会的建设步伐，并在高职院校章程中对各类学术委员会的主体构成及其权责进行明确规定，充分尊重学术权力在高职院校治理中的主体地位，共同创造一个和谐、高效的高职院校内部治理环境。

[注释]

①胡玲丽，张继恒.高职院校治理结构研究——以构建学生主导下的治理结构为视角[J].职教论坛，2012（19）：19.

②陈寿根，刘涛.高职院校内部治理结构的制度设计[J].教育发展研究，2012（17）：59.

③（美）埃利诺·奥斯特罗姆.公共事物的治理之道[M].余逊达，译.上海：上海三联书店，2000：151.

④王志刚.多中心治理理论的起源、发展与演变[J].东南大学学报：哲学社会科学版，2009（S2）：35.

⑤龙献忠.高等教育的多中心治理：内涵、必要性与意义[J].江苏高教，2006（6）：19.

⑥雷世平.我国高职院校治理结构存在的问题及其优化研究[J].职教通讯，2013（1）：33.

⑦唐明良，张红梅，张涛.基于教育治理能力现代化的职业教育治理体系构建[J].教育与职业，2015（34）：8.

⑧刘涛.共同治理视阈下公办高职院校内部治理结构改革的实践探索[J].职教论坛，2013（18）：14.

⑨（英）E.阿什比.科技发达时代的大学教育[M].滕大春，藤大生，译.北京：人民教育出版社，1983：63.

⑩（美）伯顿·R.克拉克.高等教育系统——学术组织的跨国研究[M].王承绪，徐辉，蒋恒，等，译.杭州：杭州大学出版社，1994：121.

11李宏昌.高职院校内部治理结构改革与创新问题探讨[J].职教论坛，2015（19）：46.

12杨建国，刘晓波，朱小蓉.高等职业院校内部治理结构研究[J].当代职业教育，2012（10）：5.

13林春明.高职院校内部治理现状与改革对策[J].教育与职业，2015（34）：9.

14周衍安.公办高职院校内部治理探析[J].黑龙江高教研究，2007（1）：102.