《中华人民共和国职业教育法修订案（草案）》征求意见座谈会综述

2016年初，中华职业教育社在京召开座谈会，就《中华人民共和国职业教育法修正案（草案）》（以下简称草案）征求专家意见和建议。全国人大常委会副委员长、中华职业教育社理事长陈昌智出席并讲话。中华职业教育社总干事王金宝、教育部职成司巡视员王继平分别致辞。教育部政策法规司副司长黄兴胜、教育部职成司综合改革处处长刘宏杰、人社部职业能力建设司技工院校管理处处长翟涛、人社部劳动科学研究所副研究员邓宝山等与会听取意见，会议由中华职业教育社副总干事杨农主持。

中华职业教育社专家委员会顾问、国家教育发展研究中心主任张力，专家委员会副主任、机械工业教育发展中心主任陈晓明，专家委员会委员：北京师范大学教授俞启定、教育部职教中心研究所原所长助理姜大源、国家教育行政学院职教部主任邢晖、浙江省衢州市教育局原局长翁孝川、原北京市东城区职教中心主任蒋乃平，辽宁社副主任卢盛和、陕西社秘书长李明富，以及部分中、高职院校和技工院校负责人及行业企业代表、新闻媒体记者等50余人出席了会议。中华职业教育社研究部部长刘志芳、联络部部长缪飞、社会服务部部长王朝霞、培训中心主任王平及研究部全体同志参加了会议。

与会的社会各界专家学者，就草案进行了热烈讨论和深入探讨。与会者一致认为，此次修订案无论是在总体原则上还是具体条款上，都较之以前更加丰富，有了很大改进，但仍存在问题需要解决，主要集中在方向原则、内容规定、法律体例、语言表达等几个方面，具体如下。

一、关于职教法修订的方向原则

1996年职教法颁布时有五章四十条，2008年启动职教法修订工作后，形成初稿九章七十三条，到如今草案讨论的七章五十条，几经修改，多次易稿，广泛吸收了社会各界专家学者的意见。但是，目前对职教法的称谓、属性、地位和适用范围等还有争议。

有与会者认为，之所以有争议，主要集中在三个问题：一是职教法没有解决好不同利益主体的平衡的问题。职业教育涉及多方利益主体，要平衡不同利益主体，但现在这个平衡问题仍没解决好。二是对职教法的边界或外延界定不一致，也就是说，是坚持通常所说的“大职教”还是“小职教”？坚持大职教观，就要把职业培训也包含在职业教育里；坚持小职教观，就要把职业教育与职业培训并列提出。三是修法是由一个部门主导还是多个部门齐抓共管、整合完成？只有把这三个大问题解决了，才能推动修法工作的顺利完成。

有与会者认为，修法首先要明确职业教育的内涵，弄清法的规范对象。不明确职业教育的内涵，其他问题就很模糊；不明确职业教育法的规范对象，是从事职业教育的学校还是从事培训的行业企业，后面的规范就无从谈起。职业教育法的修订要与我国未来的经济结构调整和战略发展结合起来，如果依然用教育和职业教育法来涵盖职业教育与职业培训两个领域，不太符合未来的发展要求；职业教育与职业培训应该有所区别，可以将法律名称改为职业教育与职业培训法，或者仍称职业教育法，但需另外编制职业培训法。

有与会者认为，职教法的修订，要考虑法的地位、属性和适用范围；对职业教育法与高等教育法的关系、职教法中是否涉及高等教育、职业培训是升格还是升级等问题，尚未明确。这些问题不解决，职教法就难以实施。有与会者指出，当前对职教法进行大改的时机不成熟：一是由于职业教育是跨界教育，既有产教的跨界、层次的跨界、类别的跨界，还有具体管理部门的跨界，把各方面的意见都集中在一个条款里难度很大；二是当前职教发展也存在很多问题。对此，有与会者提出，此次职教法的修订属于中改，即调整了很多条款，但基本还是在现有职业教育法的框架下开展的。还有学者建议，针对修法过程中多部门利益诉求难以平衡，能否由国务院法制办或全国人大牵头，各方利益主体参与，统一一个大的思想或原则，进而解决修法困难的问题。可见，职业教育的跨界特性、利益相关者众多、职业教育自身的吸引力不强、招生难等问题，影响了职教法修订的尺度和方向原则。

二、关于职业教育体系

在职业教育体系的范畴方面，有与会者基于当前形势发展，建议在职业教育体系中加入“终身职业培育体系”或“终身职业培育制度”的提法，因为这既适应当前教育发展的需要，也在三中全会和五中全会的政策文件中有所体现。也有与会者认为，现行职教法对职业培训重视不够，修法应考虑给予技工学校以合理的法律地位。

职教法应对职业教育体系中的层次和类型及其属性特征进行说明。有与会者指出，根据五中全会文件，建议将“根据需要和条件主要由高等职业学校、应用技术型高等学校实施”中的“技术”一词去掉。有与会者认为，技术与技能不是层次关系，对“应用技术型高等学校”的概念定义不清，没明确此类高校属于哪个层次，实际不好操作；关于“设立实施本科以上的应用技术型学校”，究竟是由高教司主管还是职教司主管，没有明确。也有与会者提出，职业教育体系的内容不清，没有明确中等职业学校、高等职业学校、专科学校、应用性大学、技师学院的类别。这些建议虽然只是对字词的修改，但直接涉及如何理解职业教育体系中的各层次、各类别教育，对明确各学校的属性特征以及指导实践操作至关重要。

与会者对体系的具体表述内容也有争议。草案较之现行的职教法，在第二章标题中增加了“现代”二字，对此，许多与会者认为，“现代”一词应去掉，因为修法肯定要考虑当前经济社会形势和教育发展状况。也有与会者认为，“初等职业学校教育由义务教育阶段学校实施”一句，应进一步明确为：初等职业学校教育在特定条件下，可由初中阶段的学校实施，别再笼统提义务教育阶段。

此外，与会者还认为，草案没有体现职业指导和职业咨询的内容；考虑到教材是教学资源，应将“教材和教学资源开发”改为“课程和教学资源开发”；应增加校企合作、专业建设的内容；增加国家鼓励和开展职业教育科研的内容；等等。

职业教育体系不仅体现了职教法修订的指导思想和方向原则，也直接关系到职业教育的具体实施，对其范畴、层次类型、具体表述内容的讨论，有助于明确职业教育的具体内涵，指导职业教育的规范实施。

三、 关于职业教育管理体制

在管理体制方面，草案一是明确了“职业教育实行在国务院领导下，分级管理、地方为主、政府统筹、行业指导、社会参与的管理体制”。与会者一致肯定了这一条款这对于指导职业教育实施的重要意义，但在对具体条款上有所争议。有与会者指出，这一条款指出了职业教育群体的四方：一是中央政府，二是地方政府，三是雇主，四是工人，但没有体现工人自己的组织即工会以及其他社团组织，需要后续加以突出。也有与会者认为，当前中央提倡简政放权，高校也希望增大办学自主权，而职业教育领域却强调政府的重要作用，这是否有所矛盾？之所以存在这一矛盾，与职业教育的吸引力不强、迫切需要政府和主管部门的大力支持是分不开的。

二是指出了发挥行业、企业在职业教育中的作用。行业、企业作为职业教育的重要主体，理应参与和支持职业教育发展，但在实践中校企合作常出现“剃头挑子一头热”的问题；受主管部门限制，行业在职业教育中的作用也未能充分发挥。对此，很多与会者认为，要重视行业、企业在职业教育中的作用，明确行业参与职业教育的责任和权利。有与会者指出，之前的九章修订案中关于行业、企业参与职业教育单独列有一章，此次修订案去掉了，是否可以考虑再补充进去，以强调行业、企业在职业教育中的作用，为具体实施提供政策指引，促进政府、行业、企业、学校之间的协调。也有与会者对草案中规定的行业、企业参与职业教育的具体内容提出异议。关于“企业开展职业教育的情况应当纳入企业社会责任报告”这一条，在实践中很难实施。企业社会责任是一个操作性很强的问题，如果不能具体明确哪些内容应纳入报告或规范的可操作性不强，就很难发挥实际作用，因此此项条款必须考虑企业的管理和经营实际。

此外，草案明确了行业、企业参与职业教育，应享受减免税收等优惠政策。有与会者指出，这一条款虽然要为企业提供优惠政策，但没有具体标准，也没有细化政策，建议进一步细化具体优惠政策，以调动企业参与职业教育的积极性。

在办学体制方面，草案进一步明确要扩大办学主体范围，突破教育非营利性目的的局限，吸收社会力量参与办学。与会者对此表示赞同，但就几点问题存有异议。一是在中外合作办学的主体上。有与会者对“境外职业教育机构、行业协会等组织可以依法在中国境内以合作等方式举办职业院校、职业培训机构”这一条款有质疑。我国已于2001年加入了WTO，签订了教育服务贸易表，其中关于中外合作办学的条款，由国务院于2003年发布施行。这一条款指出，举办合作办学的外方主体不包括行业协会，仅限于外国机构，没有放大到行业协会和自然人，这与草案的条款有矛盾。建议要么向全国人大做出说明，根据中外合作办学条例，放大办学主体范围，允许行业协会参与合作办学，要么直接删除。这就需要修法时考虑相关法律法规的规定及实施的背景和目的，以免出现法律间的矛盾和具体实施过程中的冲突。

二是在公办教育和民办教育的界定上。有与会者指出，“国家鼓励企业、事业组织、社会团体，其他社会组织及公民个人等社会力量，依法举办民办职业院校和职业培训机构” 。因为企业既有公办的企业，也有民办的企业，如果把企业主办的教育都认为是民办职业教育，就会出现一些矛盾问题。如果这个问题不明确，后续的实际操作就会出现困难。

三是在允许职业院校举办企业上。有与会者提出，目前中专和院校都有举办企业，但由于企业的管理方式、职工的身份很难解决，存在很多问题，如果再鼓励学校举办企业，可能会对学校的管理造成混乱。企业以追求利润最大化为目标，引入企业，是为了解决学生实习问题，采取一些战略性合作，但如果法律允许职业院校举办或与行业企业协办相关企业，在实践中难度很大，需要谨慎。也有与会者指出，草案之所以有此规定，是为了解决当前产教结合一头热的问题，可以将条款改为“职业院校可以举办或鼓励职业院校举办生产经营性产教结合实体”，不表述企业，也不表述实习实训场所所开展的经营活动。

此外，还有与会者指出，草案明确了要利用社会力量、民间资本提供多样化的教育服务，但“与社会力量、民间资本联合举办职业院校、职业培训机构”这一说法不妥，建议将“联合”改成“合作”。

四、关于职业教育的教师与受教育者

草案将“职业教育的教师与受教育者”单独列为一章，体现了对教育主体即教师和教育对象即受教育者的重视。与会者一致认为，这一改进非常必要，对于保护教师的权益、提高教师的地位、维护受教育者的权利等起到一定的规范作用。在教师队伍建设方面，一要建立与职业教育相适应的教师遴选、管理和培养培训体系。有与会者认为，应设置职教师资的准入标准和要求，从事职业教育的教师应当具备职业资格或技术技能水平，并具有相应的学历和学位。针对第二十九条对教师的职业资格或技术技能水平要求不一致的情况，应加以修改。

二要加强对教师权益的保障，从事职业教育的教师应享受教师法规定的各种权利、义务。有与会者指出，教育部目前正在起草教师申诉办法，为教师提供除了诉讼和仲裁之外的救济渠道，但在教师申诉办法里，可能由于主管部门的不同而产生问题，如技工院校的教师就不在教师申诉办法调整范围内。对此，修法时要考虑其他非教育部主管学校的教师，在权利受到侵害时如何投诉的问题。

三要重视民办教育教师的地位和权益。以《中华人民共和国民办教育促进法》中规定的“积极鼓励，大力扶持，正确引导，依法管理”为方针，大力扶植和发展民办职业教育，对此，有与会者指出，重视发展民办教育，就要解决从事民办教育的教师身份问题。民办教育里有中职、高职还有本科，在职业教育法里应体现民办教育的地位。民办教育当前主要存在两个问题：一是明确民办教育教师的身份，给予民办学校一定的事业单位编制，这样既便于教师的合理流动，也有利于稳定教师队伍；二是保护民办教育教师的权利，增加教师的收入，提高教师的地位。

在受教育者方面，要加强对学生实习、实训的法律保障。有与会者指出，草案规定“学生参加实习实训，享有劳动法律规定的权利，履行相应的义务”，没有明确具体有哪些权利。同时，要考虑部分学生属于未成年人，适用于未成年人保护法，不仅需要劳动法保护，还要利用未成年人保护法来保障其权益。

五、结语

职教法修订既要考虑职教法在职业教育领域的前瞻性、指导性地位，又要注重现实可行性、可操作性；既要借鉴发达国家职业教育法律法规的经验，又要考虑我国的国情和职业教育发展的现实情况。职教法的修订涉及多方利益相关者，必须慎之又慎，协调好各部门之间的关系，并注意法规之间的衔接工作，避免法规之间发生冲突和矛盾。

王金宝总干事对与会各位专家多年来对职教社工作的鼎力支持和积极参与表示感谢，并介绍了围绕职教法修订中华职业教育社所做的大量工作，形成的修订意见由陈昌智理事长亲自把关，得到了张德江委员长的高度重视，并建议采纳。王继平巡视员高度赞誉了职教社的历史性贡献及近年来在建言献策、搭建交流平台和实施温暖工程、推动职业教育发展方面所做的大量工作，对职教社在推动职业教育法修订方面付出的努力表示感谢并提出了期待。

陈昌智理事长在听取与会专家的发言后发表了重要讲话，他指出，法律的修订要协调相关各方的利益、推动职业教育规范发展，同时也要符合国家大的形势发展和全面深化改革、简政放权的大趋势。他强调，当前国家高度重视职业教育的发展，但思想观念的转变需要一个过程，需要职教战线的同志发挥自身才能，充分表达意见，推动职业教育发展的重要难点和关键问题的解决，为修订好职业教育法积极献智出力。他表示，将通过全国人大的渠道和平台，认真反映大家对修订职业教育法的意见和呼声，努力推动法律的修订出台，以更好地促进职业教育事业的发展。