《中华人民共和国民办教育促进法》修订要为民办教育发展提供法律保障

[摘要]分析《中华人民共和国民办教育促进法》修订的关键点和原则，对民办教育的发展具有重要意义。文章指出，修法要在法制轨道上运行，坚持教育公益性原则，有利于民办学校分类管理改革的平稳推进，依法切实保护民办学校及其举办者的合法权益。文章还指出，发展民办教育，要抓住民办教育的核心价值，即满足社会多样化教育需求，提供优质教育选择。

[关键词]中华人民共和国民办教育促进法 修订 法律保障 分类管理

[作者简介]李连宁（1954- ），男，江苏沛县人，全国人大法律委员会副主任。（北京 100805）

[中图分类号]G40-011.8 [文献标识码]A [文章编号]1004-3985（2016）05-0005-02

本次教育三法（《中华人民共和国教育法》《中华人民共和国高等教育法》《中华人民共和国民办教育促进法》）的修订，对我国教育事业的未来发展意义重大。其中，《中华人民共和国民办教育促进法》（以下简写为《民办教育促进法》）的修订工作尤其引人关注，成为民办教育界的关切。民办学校分类管理改革是当前事关民办教育发展的一件大事，直接关系到民办学校及其举办者的合法权益。从根本上讲，本次修订《民办教育促进法》，也旨在为民办学校的分类管理改革提供法律依据，更好地保障和促进分类管理改革的平稳、顺利推进，进而促进民办教育的健康发展。本次修改的一个关键点，就是通过修订法律，把民办学校划分为非营利性和营利性的教育机构，支持和规范民办教育发展，更好地落实国家对非营利性学校的优惠政策。以往在民办学校的定位和定性上存在混淆，既认同它是非营利性事业，又允许它取得合理回报，承认学校的举办者是出资人，从而导致给予民办学校的扶持政策和优惠政策难以落地。此次分类改革可以更好地落实国家对非营利学校的优惠政策，进一步鼓励社会力量和民间资本提供多样化的教育服务；通过允许举办营利性学校，吸引更多的民间资本来提供教育服务。民办学校的分类管理改革已纳入全面深化教育领域综合改革的总体布局，势在必行。

一、通过修法，为民办学校的分类管理改革提供法律依据

第十二届全国人大常委会第十六次会议对《教育法律一揽子修正案（草案）》进行了一审，在谈到分类管理改革时指出，针对民办教育存在的民办学校法人属性不清、取得合理回报不好操作、相关配套优惠措施制定和实施困难等问题，在修法过程中需要深入研究。对此，笔者有几点思考：

第一，修法要在法制的轨道上运行。针对民办学校分类管理改革的一些重要问题，要依法规范，避免修订过程中的主观性和随意性。从立法角度，一方面要为民办学校的分类管理改革清除法律障碍；另一方面要依法保障和推动民办学校分类管理改革的顺利进行，发挥法律的引领和推动作用。

首先，从法律层面对营利性教育机构和非营利性教育机构进行界定，对非营利性教育机构的优惠政策和营利性教育机构的扶持政策做出规定。有一种观点认为，优惠政策只能给非营利性学校，不能给营利性学校。笔者认为，这一观点并不完整，因为国家在产业发展的过程中，对环保产业、新能源产业、中小企业也会出台产业和行业扶持政策，因此，对营利性学校也应有扶持政策。其次，进一步完善民办学校的收费办法。在充分尊重民办学校办学自主权的同时，对收费管理进行必要的监督。《教育法律一揽子修正案（草案）》规定，非营利性学校的收费管理方式由省级政府规定，由此可能会出现各省规定不一、有宽有严、有松有紧的情况。在收费管理法律的修订上，笔者认为，从有利于进一步落实民办学校办学自主权的角度出发，无论是营利性学校还是非营利性学校，都应由学校制定收费管理的标准，政府可以通过备案等方式进行监督。最后，明确民办学校终止时对剩余财产的处理办法。现行的《民办教育促进法》对此规定比较模糊，“剩余财产按照有关行政法规规定处理”。现行法律中与此相关的一个是捐赠法，但捐赠法的法律关系跟目前民办学校的财产关系还不完全一致。其他的行政法规只有《民办非企业单位登记管理暂行条例》，但该条例规定，民办非企业单位的剩余财产按它的章程规定进行处理。所以，在现行的法规中，对剩余财产的处理是不明确的，这将影响到民办学校举办人的合法权益和规范管理。因此，应将民办学校终止以后如何处置剩余财产问题纳入修法的范围。

第二，修法要从整体上坚持教育公益性的原则。这次修订法律，为探索营利性办学开了一个口子，但是，修法要坚持教育公益性原则，财政性经费捐资财产举办的民办学校或有财政性经费参与举办的学校，都不得设立为营利性组织。《民办教育促进法》对民办教育事业属于公益性事业这一条未做修改，这也是基于坚持民办教育公益性的总体考量。另外，在修订法律的过程中，还要采取有效措施积极鼓励和引导民办学校选择非营利性办学，朝着公益性教育的方向来引导。对选择营利性办学的学校，也应当处理好教育教学与资产经营的关系，把立德树人、教书育人摆在第一位。

第三，修法要有利于民办学校分类管理改革的平稳推进。民办教育的情况非常复杂，既有学历教育，也有非学历教育；既有义务教育，也有非义务教育。针对非学历教育，分类管理改革要探索营利性办学，对学历性教育的营利性办学要有所引导。民办教育也要考虑是否完全放开义务教育阶段的小学和初中，允许它们开展营利性办学以及开放到什么程度，都需要在工作中进行考量。笔者认为，对此不应完全放开，因为义务教育涉及政府责任。民办学校的资产情况更为复杂，既有捐助办学，也有出资办学，特别是固定资产投入方面的情况更是千差万别。因此，本次修法，要为民办学校的分类管理改革留有足够的探索空间，特别是不能简单武断地搞“一刀切”，甚至要一校一案认真处理。

上海和浙江从2010年开始进行民办学校分类管理试点。上海对经营性和非经营性的民办培训机构进行分类管理，对非营利性的民办学校的基本要求是：办学不要求取得合理回报，学校宗旨是剩余财产继续用于教育事业。但是，目前280多所民办中小学中仅有5所按照此要求进行试点，对举办学历教育的营利性学校还没有启动实施。浙江温州实施分类管理试点的情况是：416所民办学校中有376所登记为民办事业单位，即非营利性的民办学校；40所登记为营利性办学。在40所营利性办学中，有37所为培训机构，3所为中小学。选择营利性的民办学校较少。在试点过程中，浙江的方案与上海的方案有所不同。浙江在分类管理改革中对非营利性学校在政策上给予奖励，从合理回报调整为以不超过出资人累计出资额为基数的银行一年期贷款基数利率的两倍以内给予奖励。储蓄期间，出资人不得抽回资金，产权份额可以转让、继承和赠与。对终止后的资产节余，举办者可以收回原始投资。本次修法要认真研究试点工作的实际情况，为分类管理改革留有足够的空间，确保分类管理改革平稳、顺利推进。

第四，修法要依法切实保护民办学校及其举办者的合法权益。改革开放以来，我国民办教育发展走了一条完全不同于外国民办学校发展的、非常特殊的道路。外国的民办学校由于宗教以及其他各方面社会背景，走的是捐赠办学的道路。出资人把资产投到学校后，完全由学校自主管理，出资人就是捐赠人。无论是运行期间还是终止之后，资产都归学校所有，剩余资产继续用于教育事业。《社会力量办学条例》从当时的立法意图来看，承认了学校举办者的权益。条例第四十三条规定，教育机构清算后的剩余财产返还或者折价返还举办者的投入。这是20世纪90年代为了鼓励社会力量办学、补充政府投入教育不足而采取的措施。2002年颁布的《民办教育促进法》，确立了民办学校的法人财产权制度，使得举办者与其投入民办学校的资产从法律关系上进一步分离。《民办教育促进法》第三十五条规定，民办学校对举办者投入民办学校的国有资产、受赠资产以及办学积累享有法人财产权，确立了法人财产权制度。这个制度承认了民办学校举办者投入学校的资产，民办学校的资产构成也很清晰。民办学校举办者将资金投到民办学校以后，学校的产权发生了转化，转化为可取得合理回报的权益，以及对学校重大的事务决策权和重要的人事任命权。但是，在学校成立期间，民办学校举办者是不能抽离资金的，必须将资金用于学校的运作。在民办学校法人财产权确立的情况下，举办者的权利以及转化了的形态只有在民办学校终止时，才能重新体现民办学校举办者的权利。但是，在《民办教育促进法》中，对民办学校的剩余财产怎么处理没有做出明确规定。

我国民办教育正从出资办学逐步走向分类管理，随着分类管理改革的推进，营利性办学可能不发生产权变更的问题，但非营利学校的财产关系可能要发生重大变化，再举办非营利性民办学校就属于捐赠行为而不是出资行为。民办教育界关心的问题是：分类管理改革之前，选择非营利性办学的民办学校的资产怎样处理？笔者认为，有三种情况：一是举办者放弃原来出资的有关权益，把资产捐出来作为国家或者社会的资产来办学，给社会做贡献；二是学校没有固定资产投资，租赁办学，不存在固定资产投资问题；三是投入并形成固定资产。笔者认为，应当充分考虑修法之前民办学校财产关系的实际情况，做出合法、合情、合理的安排，维护举办者的合法权益。

总之，涉及民办学校分类管理改革的一些重大问题都在修法考虑的范围，依法促进民办学校的分类管理改革。

二、发展民办教育，要抓住民办教育的核心价值

长期以来，在对民办学校的价值评估上，一直把民办教育视为公办教育的补充。公办教育无法满足多样化的需求，通过民办教育来加以补充，但这样的价值定位不是民办教育的核心价值。虽然把民办教育提升为社会主义教育事业的重要组成部分，但没有落实相关的政策。要通过本次修法，真正把国家对民办教育的扶持优惠政策落实下来。发展民办教育的核心价值是什么？笔者认为，要把握住两点：

第一，发展民办教育的核心价值是满足社会多样化教育需求。从公办教育和民办教育的定位来看，公办教育侧重为广大人民群众提供基本的公共服务，保障公民平等的受教育权利；而民办教育则侧重于满足人民群众日益增长的多样化和个性化的教育需求。公办教育由于使命定位、机制体制等原因，难以充分满足多样化教育的需求，而这成为民办教育的优势所在。民办教育生存发展的核心价值就是，满足社会的多样化教育需求，走特色化发展之路，解决“人无我有”的问题。

第二，发展民办教育的核心价值是提供优质教育选择。如果说特色化发展的价值是解决“人无我有”的问题，那么提供优质教育就是解决“人有我优”的问题。提高教育质量，对公办学校来说是锦上添花，而对民办学校来讲就是生存底线。特别是在分类管理改革之后，营利性的民办学校对质量和特色的要求更为紧迫。民办学校要发挥教育创新改革试验田和先锋的作用，来推动中国教育的改革发展。

笔者认为，修法应该做到四个有利于：一要有利于保障和促进民办学校分类管理改革的顺利进行和民办学校的健康发展；二要有利于落实国家对民办学校的优惠和扶持政策；三要有利于保护民办学校及其举办者的合法权益；四要有利于进一步调动民间办学的积极性。此外，民办教育办学者也要有一种从容不惊、心平气和的心态，潜心把民办教育做透、做优、做大、做强。