浅议政策性金融支持农业农村经济发展问题的研究

农业政策性金融作为政府主导的金融组织方式，在不同的国家和不同的时期，这种组织方式的地位也有所不同。政府主导的金融也就是政策性金融，本质上强调了政府的作用，时常可以视为集中提供的方式。

一、政府主导金融的主要特征

一是直接的政府干预和行政手段则是政府导向金融的核心特征。而政策性金融最主要特征就是政策导向和政府干预，其主要目标更多的是社会利益，而不仅仅是经济利益，其成交价格并不直接由交易各方通过市场决定，而是参照市场的交易价格，更多的是政府从各方的利益和社会目标综合考虑，再确定各方都能接受的一个价格，并且政府时常对这种交易进行补贴。这些交易在市场机制下通常是难以形成的，而政府及政策的作用是对交易各方的利益进行适当的补偿，以达成交易。二是政府导向的金融另一特征就是设定了一些特定的参与群体。市场的一个重要特征是无歧视原则，无论是谁，只要是合法的都可以在市场上进行公开的交易，个体的特征被忽略，只有是否具有购买力和持有货币才是决定交易是否达成的先前条件。而政策导向的金融则对参与的主体限制较多，因而涉及的范围相对较为狭窄。三是政府和政策导向的金融还具有在短时期内发挥重要作用的特征。政府和政策导向金融是为少数群体提供带有政策目标的非市场竞争性的金融方式。政府和政策导向的集中方式在短时间内能够较快形成对资源的恰当配置，短时间内效率较高，特别是在某些特定的时期，比如经济不景气的时期，政策导向的金融可以在短时间内发挥调节作用，在短时间内为有政策意义的项目提供资金信贷，从而缓解经济周期的影响。

二、我国农业政策性金融存在的问题

农业政策性金融作为政府保护和扶持农业生产的重要工具，在农业建设中具有独特的优势。在我国农业政策性金融主要为农业发展银行，起步较晚，发展不足，支农功能不强。农发行涉农信贷支农存在的问题。一是涉农贷款投放领域较为集中，增长慢，投放结构不合理，有待调整。二是涉农贷款中包含有一定量的非农业贷款。农发行的农村基础设施建设贷款和农业综合开发贷款中，包含有不少非农业贷款，这些贷款由于不是真正的农业贷款，农业和农民从中受益很少。三是信贷管理模式陈旧，不适应农村经济发展的要求。沿用传统的等客上门申请贷款方式，对农村企业的主动调查了解不足，未建立客户资源库，缺乏对优质客户的主动营销和量身服务。此外，在贷款审查上过于重视形式要件，讲究审查书面材料，往往忽略企业的实际生产经营情况，发展前景，传统的逐笔审贷方式也很难适应小企业贷款资金需求一次性量小、频率高的特点。

三、策略建议

（一）坚持政策性银行性质

无论从我国国情出发，政策性银行发展实践，还是借鉴国际经验，在今后一个相当长的时期内，我国仍需要农业政策性金融，农发行必须坚持政策性银行的性质。一是解决“三农”问题的长期性、艰巨性和复杂性，决定了农业政策性金融是不可或缺的。二是农发行十几年的发展实践证明，农业政策性金融的地位和作用是不可替代的。三是坚持政策性银行性质，有利于充分利用WTO绿箱政策加大对农业的支持和保护。在 WTO绿箱政策范围内，发挥政策性金融的作用，也是国际通行做法。四是上述国际经验表明，许多国家包括发达国家，农业政策性金融机构不仅长期存在，而且一直发挥着重要作用。

（二）明确职能定位

随着新农村建设的全面推进，为切实强化金融支农，有必要进一步明确和完善农发行的职能定位和业务范围。现阶段，农发行的职能应定位是：忠实体现政府支农意图，以国家信用为基础，大量筹措归集支农资金，承担国家确定的农业和农村的金融业务，按现代银行的体制机制运作，专门为“三农”提供综合金融服务的农业政策性银行，成为政府支农的有效金融工具，引导社会资金回流农村的主要载体，农村金融的骨干和支柱。在此基础上，根据新农村建设的需要，应将农发行的业务范围扩展到所有涉农领域，进一步强化支农功能，切实增强农发行服务“三农”的广度和深度。中长期，应逐步将农发行的业务范围从单纯的信贷领域扩展到信贷、保险、担保、投资、租赁等多个金融服务领域，为“三农”发展提供全方位的政策性金融服务。

（三）建立健全法律保障

目前应加快政策性银行立法步伐，尽快制定农业发展银行条例。通过条例或立法，明确规定农发行的业务性质、经营管理体制、外部监管与扶持政策等，确保农发行依法合规经营，监管部门依法监管。同时，建立符合农业政策性银行特点、有别于商业银行的监管模式和考评体系，完善外部激励约束机制，调动农发行经营管理的积极性。

四、结语

目前，我国农村金融改革和政策性银行改革不断深化，农发行的体制机制与现代银行的要求还有不小的差距，支农功能还不能完全适应新农村建设的需要，这些都需要在进一步的改革发展中加以解决。深化农发行改革，必须明确农发行的定性定向定位问题，着力解决制约农发行可持续发展的体制机制等因素，真正把农发行办成发展空间合理、治理结构科学、服务功能齐全、经营管理规范、内控机制健全、操作手段先进、具有可持续发展能力、支农功能完善的农业政策性银行，切实发挥在农村金融中的骨干和支柱作用。

（作者单位为中国农业发展银行邢台分行）