推进石家庄农村养老服务供给侧改革的路径分析

[摘要]目前石家庄农村重视物质养老、忽视精神慰籍，互助幸福院运转缺乏制度的支撑，现有养老机构的服务供给能力弱，社会养老服务组织不发展等使农村老人很难享受到满意的服务。为切实解决石家庄农村养老问题需要营造良好的尊老敬老社会环境，以政府购买服务促进养老服务组织的发展，以规则和制度规范促进农村互助幸福院发挥作用，推进公办养老机构运营体制创新等，推进供给侧改革。

[关键词]农村养老；服务体系；供给侧改革

[中图分类号] C913.6 [文献标识码] A [文章编号] 1009-0169（2016）06-0038-04

人人都会老，家家有老人，养老问题是一个人人关注的社会问题。截至2015年底，石家庄市60周岁以上老人166.5万人，占全市总人口的17.25%，其中农村老年人约120万，占老年人口75.9%。农村老年人的养老服务状况，决定着整个石家庄市的养老服务水平。石家庄《养老服务体系建设“十三五”规划》提出，到2020年，石家庄将全面建成以居家为基础、社区为依托、机构为补充、信息为辅助，覆盖城乡的多层次、多元化的养老服务体系。当前，石家庄农村养老服务业发展刚刚起步，居家养老仍是农村养老的主要形式。实现养老服务体系建设“十三五”规划目标，应该着重从供给侧发力。

一、石家庄农村养老现状分析

为了解石家庄农村目前的养老状况，课题组到行唐、晋州、栾城和鹿泉的民政局、人社局、行政村、农户、提供养老服务的组织机构等地调研，开座谈会10余场，入户走访20余次，发放并收回问卷102份。通过调研，对石家庄市农村养老现状有了进一步了解。

（一）居家养老仍是目前石家庄农村养老的主要形式

石家庄的农村，无论山区和平原，民风基本相似，居家养老是传统习惯。调查得知，农村中的老年人，如果身体健康，则老而不休，仍在发挥余热——种自己家的责任田、帮助子女带孩子等。如果体力不支，没有了劳动能力，甚至生活不能自理，则其子女一般都能通过协商，尽显孝心。随着社会的进步，也有部分家庭想让老人进驻养老机构，但是目前大多数老人观念落后，认为如果有子女而自己去住养老院就预示着子女不孝，别人会笑话，因此即使儿女工作很忙，也要居家养老。

（二）石家庄农村社区养老已经迈开步伐

石家庄根据市政府部署，首先，在其下辖行政村大都建立了农村互助幸福院，这是村集体利用本村闲置学校、厂房、办公室等改建而成，供老年人免费集中居住，并由村集体和老人共同承担水、电、暖等日常开支；老人生活可以自理，吃、穿、医等费用由子女负责；老人们自己做饭，他们之间互相照顾，不设专职管理和服务人员。其次，在石家庄下辖的乡镇大多建成了养老服务中心，实现了乡镇和社区养老服务设施的基本覆盖。

（三）探索建立了多元养老新模式

行唐县爱心代养人模式是以农村五保老人为对象，老人自愿为原则，代养人爱心做基础，责任协议为保证，老人满意为目标的“爱心代养”机制。爱心人的责任为负责“老人”的日常生活照料、生病时护理、身后安葬等。此模式目的是通过爱心代养，让五保老人享受“家”的温暖与照顾。栾城、鹿泉两区“健康御险”是由民政局与商业保险公司合作，民政局出资为每位60岁以上老人购买意外伤害险，以保障老年人意外受伤时的医疗和生活补偿。晋州市康城国际养生养老院是一个“五位一体、医养结合”的健康养老新模式，五位一体是“养老、医疗、生活、教育、购物”一体。这是具有养老、医疗、康复，临终关怀等功能的老年人颐养天年的乐园等等。

（四）做到了基本养老保障的全覆盖

随着政府社会保障水平的提高，目前一方面对鳏寡孤独及残疾人普遍实行“五保”（保吃、保穿、保医、保住、保葬），由县民政局所建的养老院对“五保”老人进行生活照料；另一方面，政策规定，对年满60岁以上老人普遍发放养老金，对80岁以上老年人全部实行了高龄津贴制度等。对这些保障政策，农村老人十分满意，他们对党和政府发自内心的感激。

二、石家庄农村养老存在的困难和问题

近年来市委市政府十分注重养老问题，出台一系列政策措施推动养老服务业发展，农村老年人的物质、精神生活得以显著提高。但是，由于农村经济基础薄弱，公共服务历史欠账较多，社会服务组织不发展等原因，农村老年人养老还存在一定的困难和问题。

（一）重视物质养老、忽视精神慰籍

调查得知，大多农村人思想朴素，认为对老人生活上供养就算尽了义务，忽视了对其精神上的抚慰。如果老年人生活能够自理，他们的日常生活就是看看电视，偶尔串门聊聊天，生活单调乏味。在石家庄的中东部，经济较发展，年轻人多数在周围企业上班，晚上回家对老人还能照顾。而子女不在身边的农村空巢老人，包括中东部的部分家庭和西部的较多家庭，如果夫妻两个都健在还好，至少有个可以交流和相互照应的人：如果是孤身一人，就是生病了，连个端茶倒水的人都没有，那份孤单寂寞、无依无助倍显凄凉。精神上缺乏交流与沟通，生活没有情趣，有些老人最终是抑郁而终。

（二）农村互助幸福院运转缺乏制度的支撑

农村互助幸福院是按照“村级主办、互助服务、群众参与、政府支持”的原则兴建的，目的在于解决农村空巢老人的生活困难和孤单寂寞。调查发现，虽然由政府支持的农村互助幸福院房屋问题已经解决，简易设备也已经由民政部门出资配备齐全，但由于责任分工不明确，再加上村集体经济实力所限、群众参与不足，互助服务又没有明确的制度、规则和标准，当遇到当事人的权利和义务、互助的内容与形式、意外伤害的责任认定和争议解决等问题时没有明确的依据和办法，所以很多村的互助幸福院没有发挥出应有的作用，有的甚至常年锁门，成为摆设。

（三）现有养老机构服务供给能力弱，发展水平较低

据调查，目前石家庄各县（市）、区公办养老机构还停留在国家优抚、福利和救助的层面，没有走向社会化。光荣院只接收孤老参战军人，中心敬老院只接收缺乏劳动能力、生活没有依靠的鳏、寡、孤、独的“五保”老人，没有真正开展面向全社会老年人的养老服务。民办养老机构由于刚刚起步，缺乏护理、管理知识和经验，目前大多只收养生活能够自理的老年人。因此，虽然2015年底全市拥有养老床位5.1万张（每千名老人拥有32张），但入住率不到一半，使本来不充足的养老资源又闲置浪费。另外，养老护理专业人才短缺、护理员收入低是目前河北养老服务机构面临的又一显著问题。据考证，同是服务行业，目前月嫂月工资在7000-12000元人民币不等，而养老机构护理员月工资仅有2000-5000元人民币，所以虽然很多民办养老机构也号称能达到2016年1月1日发布实施的河北省地方标准《养老机构日常照护规范》养护比规定，但护理员经短时培训临时上岗的多、稳定性差，制约着养老机构服务水平的提高。

（四）社会养老服务组织发展不足，农村大多数老人不能享受到满意的服务

与城市相比，农村人居住分散、消费能力低，所以农村服务组织数量少、发展滞后。课题组所调查的行政村，除去政府支持建设的标准化村卫生室外，就只有一两个、三五个以卖食品为主的小卖部，其他社会服务组织基本没有，县域范围内也没有针对老年人的比较规范的社区服务性机构和志愿者队伍。

三、推进农村养老服务供给侧改革，实现城乡老人享有均等化养老服务

让老百姓过上更好的日子是我们党一切工作的出发点和落脚点。让老年人老有所养、老有所乐，有尊严地度完人生最后的日子，是党和政府应尽的责任。随着经济发展和财力增长，政府要逐步加大对养老服务体系建设投入力度，建立健全逐年增加的财政保障机制。而不同的家庭有不同的需求，所以农村养老服务供给应根据不同的地区、不同的经济发展的能级水平、不同的宗教文化信仰、不同的老人群体诉求，从物质生活、精神生活、社会生活综合考量的角度来进行，注重公共产品的公平性和普惠性，注重老人的习惯性和可行性等。

（一）以道德规范和政府支持营造良好的尊老敬老的社会环境

尊老敬老是中华民族的传统美德，在人口老龄化程度日益加深的中国，我们要通过树立尊老敬老的优秀集体和先进个人的典型，给予政策倾斜和政府奖励等方式，使尊老敬老传统美德发扬光大；通过政策支持和税收优惠引导社会力量参与养老事业。由老龄委牵头对养老服务业制定标准，规范管理，加强管理力量，做好监督检查。要进一步提倡老人婚姻自由，支持离异丧偶老人依法组成新的家庭。支持孤寡老人相互帮助，形成居舍相依、邻里相伴、兴趣相投、冷暖相知的浓厚氛围。

（二）以政府购买服务促进养老服务组织的发展

根据石家庄《养老服务体系建设“十三五”规划》，2020年，基本构建起“9064”养老服务格局，即90%的老年人在社会服务协助下，通过家庭照顾养老，6%的老年人通过政府购买社区照顾服务来养老，4%的老年人入住养老服务机构集中养老。家庭养老的“社会服务协助”内容丰富，需要以政府购买服务促进养老服务组织的发展。比如，目前在新农村建设中，按照就近方便、灵活多样、功能配套的要求，建设和设置一批老人活动场所和设施；依托村标准化卫生室，建立村老年健康档案，为老人提供健康服务；大力发展社会志愿者队伍，为老人提供送医到家、送洁到家、送情到家的“三到家”服务；利用信息平台，建立老人信息反馈和监督举报机制，消除安全隐患和其他损害或可能损害老年人的因素，维护老人权益等。早在2014年时，石家庄市就印发了《石家庄市政府购买社区居家养老服务实施方案》，并从10月1日开始实施由政府购买社区居家养老服务，凡是具有石家庄市区内户籍并在市内居住的60周岁及以上“三无”老人、低保老人、社区孤老、重度失能老人和90周岁及以上高龄老人，都是享受政府购买社区居家养老服务的对象，市政府分别按照100-500元/月给予服务补助，享受由政府购买的生活照料、医疗保健等养老服务。我们认为此政策如果能在农村实施，则不仅有利于提升农村老年人的晚年生活水平，而且对农村扶贫脱困也有其积极的意义。

（三）以规则和制度规范促进农村互助幸福院发挥作用

农村互助幸福院作用发挥不好的关键是财力不足和互助规则不明确。对于财力不足，互助幸福院建立规则中明确规定：村级主办、群众参与、政府支持，即利用村集体经济实力主办，社会慈善机构和致富回乡人员（群众）资助，政府财力支持。如果集体经济实力不能支撑、社会捐助不足，则需要政府加大支持。目前政府财力不足以维持运营，怎么办？这就需要有完整的互助规则。只有规则明确，管理者才能便于管理，互助者才能便于根据规则决定自己的付出……所以要发挥农村互助幸福院的作用，首先必须由权威的部门出台规则和制度，从而激励大家互助合作的积极性，破解农村养老工作难题，解决农村老人养老问题。

（四）以适度普惠为目标推进公办养老机构运营体制创新

公办养老机构在重点保障“三无”“五保”老人养老服务的基础上，可利用空闲床位等闲置资源开展社会养老服务，可逐步将农村的高龄、空巢、独居、独生子女、双女户老人接收入院，积极推进养老服务由补缺型向适度普惠型转变。开展社会养老服务可根据服务对象不同和提供的服务不同，实行阶梯式的有偿服务，（下转第48页）

（上接第40页）逐步推动公办养老福利机构走向社会化。还可采取公建民营、民办公助或由政府出资向民办机构购买养老服务的办法，增强养老机构自身活力。

另外，课题组认为，公办养老机构养护对象要以失能老人为主。在政府资金有限的情况下，对于能自理老年人的服务，政府要支持，但可以考虑由社会机构兴办，以保障这部分老人老有所乐，安享晚年。而对于失能老人，则要由公办养老机构兜底，进行安宁疗护，确保其生存尊严。

（五）以提高收入为手段提高养老服务行业人员素质

一方面要促进养老从业人员的收入、保障和福利等方面的待遇不断提高，以较高收入吸引具有管理、医疗和护理等专业知识和技能的大学毕业生和其他人才从事养老服务工作。另一方面要对现有从业人员进行培训，尤其是对那些关心老人、责任心强的员工，要通过专业培训提高其素质，以便于其进一步做好养老服务工作。

责任编辑：邓小龙