“营改增”后加强基层地方税收管理的分析与思考

自5月1日起，“营改增”政策已全部落实到位，20多年来一直占据地税部门主体地位的营业税从此彻底退出了历史舞台。在这一国家做减法、企业做加法、市场做乘法的财税政策改革关键节点，为了全面掌握当前形势，正确应对“营改增”对地方税收带来的巨大影响，我们在深入调研的基础上，进行了探索性的分析与思考。

一、“营改增”对基层地税的现实影响

（一）收入规模急剧下滑。一是主体税种缺失，收入断崖式下滑。从图1我们可以明显看出河津市地税局2012年营改增前，营业税占全局税收比重为38.3%；2013年营改增第一年，营业税占全局税收比重即下降为36.55%；2014年随着营改增持续深入，下降4.56个百分点，降至31.99%；2015年下降最狠，直降7.06个百分点，落至24.93%。2016年5月1日前，通过全局税干共同努力，切实做好营业税专项清理工作，4月底营业税占当期税收比重出现反弹，增至34.01%，提高了9.08个百分点。而从5月1日起，随着营业税的消失，占地税收入近三分之一强的主体税种将不复存在，地税部门税收收入总体规模大幅下降，组织收入形势极为严峻。

二是企业所得税税源萎缩，收入增长持续乏力。通过图2可以看出，2012～2015年河津市营业税纳税人分别入库企业所得税2130万元、2210万元、2503万元、2657万元，占地方税收收入比重分别为3.88%、4.63%、5.23%、5.2%，整体平均水平约在4.73%左右。而由于“营改增”后新办企业的所得税全部划归国税征管，老企业又会逐步改制成立新公司，地税部门企业所得税管户有可能大幅减少，支撑地税收入的又一主体税种，会面临增长乏力、持续萎缩的现实态势。三是个人所得税管控难度加大，存在漏征漏管风险。营改增后，地税实行核定征收的纳税户与“以票控税”的个体工商户个人所得税管理难度加大，受纳税人纳税遵从度影响，存在潜在的税源流失风险。四是随营业税附征的城建税及附加费也存在漏征风险。由于营改增前城建税及相关附加费都在营业税征管机制下进行附征，营改增后，虽然国地联合办税服务厅设立了代征窗口，但对于增值税自开票纳税人，依然存在附征难以落实到位的税收风险，所以亟需完善相关管理措施。

（二）职能作用大幅下降。从图3我们不难看出，随着营改增政策的逐年逐步落实，地税营业税对河津市县级一般公共预算收入贡献率也在逐年下降，总体平均水平在24.24%左右。而营改增以后，这块地方税收贡献将不复存在，虽然国家已初步提高了增值税地方分配级次，着力加强了地方转移支付力度，但摆在地税人面前的难题是：地税部门支撑地方财力的主体地位大幅下降，职能作用明显弱化，面临着重新定位的尴尬境遇。

（三）征管难度随之加大。一是“营改增”后，营业税发票改为增值税发票，地税“以票控税”的手段失去功效，管户的控管能力受到影响。企业所得税、个人所得税、城市维护建设税、教育费附加和地方教育附加费等相关税费因为发票管理权限丧失，征收难度加大。特别是住宿、餐饮等个体工商户，取得增值税发票后，能否主动申报其它地方税费，取决于纳税人的诚信纳税意识和地税部门的相关风险防控机制。二是随着地税部门纳税申报主体的改变、纳税服务与咨询对象也有所变动，地税征管信息系统需要重组，稽查选案指向需要重新调整，征管查制度的实施与考核也需重构，税源普查与收入计划任务的下达更需科学合理设计，这些都会随之加大地税部门的管理成本，影响工作效率的发挥。

（四）征纳思想有所触动。一是部分基层管理员难以适应。过去以票控税多，征管相对容易。如今主体税种没有了，仅征收部分附加税，并且征收管理一无发票，二无第一手数据，依据都得靠纳税人主动如实申报或国税部门数据支持。这极容易招致部分管理人员产生负面情绪，对纳税人听之任之，所以极有可能增大基层管理人员的执法风险。二是少数纳税人心存侥幸。“营改增”后大部分纳税人不用再到地税机关领票办税了，在国税报多少税，地税部门并不能第一时间知晓。这无形中助长了纳税人的纳税随意性，致使部分纳税人存在侥幸心理，在地税机关少申报或零申报，利用管理“空档”达到偷逃税款的目的。

二、“营改增”对地税征管的现实挑战

（一）组织收入面临减收与尽收的双重考验。组织收入是地税机关永远不变的中心任务。营改增后，压在地税人肩上的重任是：既要尽快化解营业税消失带来的收入压力，又要确保应收尽收、绝不虚收探收。具体地说，就是在增量减、存量弱的情况下，如何切实提高各项收入质量。

（二）职能作用面临弱化与回归的双重考验。培植税源是地税发展的根本前提。营改增后，地方税源极度萎缩，在国家相关政策出台前，地税人面临的考验是：如何通过夯实税基、激活资源、创优环境、深化服务，为地方发展培植涵养税源，切实完成职能弱化与职能回归的华丽转身。

（三）征收管理面临夯基与合作的双重考验。征收管理是地税人永扛肩头的职责与担当。营改增后，“以票控税”失去意义，如何在完善基础管理上夯实根基、在加强国地两税合作上防范风险，无疑成为地税人加强日常管理的两大难点，需要全力以赴，认真应对。

（四）征纳关系面临理解与互信的双重考验。征纳和谐是地税人深化服务的根本要义。营改增后，随着纳税主体的变化、管理手段的调整以及管理措施的加强，如何取得纳税人的理解与支持，切实提高他们的诚信意识和遵从意识，将成为征纳和谐的“方向标”，需要地税人抓早抓好，着力加强。

三、营改增后加强地税征收管理的措施及建议

（一）夯实基础管理，扎稳根子。一是进一步夯实征管基础工作。把现有税种认真地管起来，对企业所得税、个人所得税、土地使用税、土地增值税和房产税、资源税、城市建设维护税等剩余税种，要结合地域税源结构特点和政策改革趋势，强化税源培植，注重挖潜堵漏，进一步加大征收管理力度，做实做细日常税源管理，通过严征细管，力保地税收入在这一关键时期整体平稳过渡。二是做好“一清”、“二估”、“三整”、“四尽收”等工作。即：彻底澄清管户底册，做到管户数据电子化；认真开展纳税评估，做到风险预估前置化；着力强化营改增专项整治和资源税税源普查，做到稽查选案聚焦化；全力以赴应收尽收，做到估、整、查、收同步化。

（二）优化纳税服务，搭好台子。一是全面强化营改增政策后续宣传辅导。根据营改增后的税收变化趋势，对现有办税资源重新进行优化配置，探索增设综合服务窗口，组织政策精熟、业务精通的骨干力量，进行线上线下咨询辅导，及时解答纳税群众关心关注的热点问题，切实化解其思想疑虑。二是认真推进“互联网+纳税服务”行动落地。一方面，积极宣传和引导纳税人通过网上办税平台及自助办税终端进行多渠道自主办税，切实提高办税效率，降低纳税人办税成本。另一方面，充分利用纳税服务QQ、短信、微信群等平台，为纳税人进行提醒服务、预约服务、绿色通道服务，进一步提高服务水平和服务效率。

（三）推进征管改革，调好步子。一是全面落实市局征管改革“变道并轨”工程。调整设立新的基础管理所和纳税评估所，逐步推进基层税收管理员由“管户制”向“管事制”转变，切实还权还责与纳税人，进一步降低基层管理员的执法风险。二是按照“重点税源精细化、一般税源规范化、个体税源定额化”的专业化管理要求，在抓好一般税源和个体税源的基础上，将征管力量向支柱产业和重点税源倾斜，进一步提高征管的时效和作用。三是建立重点税源全月高度监控机制，实行月末分析预测、月初调度落实、征期监控入库的重点税源收入调度办法，全面提高重点税源申报入库质量，最大限度减少税款流失。

（四）强化部门合作，拉紧网子。一是认真研究分析“营改增”政策变化后的收入结构，准确普查统计，科学合理制定计划任务，在确保经济与税收相协调的基础上，找准工作的立足点和突破口；二是坚持以政府为主导，加大社会综合治税力度，持续探索多部门合作治税模式，推进“银税互动”，探索“共赢”、“多赢”的服务模式，强化欠税清缴，加大税务稽查，积极主动将纳税信用融入社会诚信体系建设中，以现有的欠税公告、纳税信用等级评定、税收违法违章处罚公示等制度为基础，让纳税人在付出税收违法成本的同时，也付出经营方面的其他代价，激发纳税人依法诚信纳税的内生动力，为地税征管提供基础支持；三是做实税收征管大数据质量管理，动态掌握财政、工商、发改委、工信局等政府职能部门的涉税数据，深入挖掘隐藏其中的税源信息并加以有效利用，进一步提高第三方税收数据的实际应用水平；四是进一步促进国地税征管融合。一方面，对营改增后随增值税征收的城建税、教育费附加、地方教育附加费、二手房交易税、建筑企业项目经理个人所得税征收管理等，可借用国地联合办税服务厅这一平台，与国税部门探索实现先税后票、以票控税模式，严防税收流失；另一方面，加强国地税信息共享机制建设，建立定期召开国地税合作办税联席会议制度，总结国地税合作经验，解决合作中可能出现的各种问题。

（五）转变征管理念，拓开路子。进一步强化税费并重意识，切实把基金（费）征收管理纳入税收管理同等重要的位置，充分利用现有的税收征管体系和平台，抓好基金（费）征收管理工作，实现与税收管理目标同征、同管、同查、同考核，力求把基金（费）做实、做大、做强，为下一步国家可能实施的水资源及环保费税改革工作打好坚实的管理基础。

（六）加强风险防控，定准调子。一是借用风险防控中心这一平台，重点解决金三系统操作流程不规范、对风险点应对不全面、对税收政策执行不到位等问题；二是牢固树立“数据就是税源”的理念，加强税收风险数据日常监控分析，对纳税人进行分级分类管理，为税务干部量身定制风险应对岗位，在保证收入质量的同时，进一步降低基层税务干部执法风险和纳税人的潜在税收风险；三是注重日常风险监督，对没有应对到位的风险点要进行日常监督核查，切实做到防患于未然，堵漏于日常。

（七）深化队伍建设，转换脑子。一是培养人才打造新机制。大力实施“人才强税”战略，以市局干部队伍“优生态”建设为立足点，探索建立一整套能及时发现人才、着力培养人才、全面锻炼人才的的制度体系，使基层税务干部发展自我见基台、展示梦想有舞台、干事创业登平台、成就事业上梯台，努力锻造出一支充满幸福感、极具奋斗感的基层干部队伍，彻底消除“营改增”对基层税务人员的思想影响。二是规范执法塑造新形象。按照“制度+科技”的思路完善内控机制，探索建设“执法痕迹工程”，进一步规范基层管理员进户执法行为，使税务干部始终在法制化轨道下，忠实履行自己的工作职责，着力塑造“为民务实清廉”的形象标签。三是提高素质营建新团队。面对营改增后的新税源管理形势，组织业务骨干对不同行业纳税人的运营模式、涉税问题、财务会计和税收政策等进行分类研究，总结归纳各种务实管用的征管办法。同时，着力发现和培养分行业的专业化征管能手和稽查能手，重点营建业务娴熟的征管业务团队和“稽查铁军”，切实确保税收管理日趋专业化、税收执法日趋规范化、团队素质日趋精湛化、税收服务日趋优质化。（作者单位：河津市地方税务局）