国外供给侧改革路径及对中国的启示

王文乐

供给侧改革是在影响需求侧的货币政策边际效用递减的背景下才被各国广泛地使用，其中上世纪80年代的美国和德国的供给侧改革最具影响力。美德改革的实践是中国新一轮供给侧改革可供借鉴的样本，为中国改革原则的确定、路径的选择与完善提供了宝贵的经验。

随着供给侧改革措施的逐步实施，供给侧改革政策的认知与执行可能出现偏差，且在供给侧改革推进中，存在政府与市场之间的有效策应不足的风险。因此，梳理总结历史成败得失经验，对于当下宏观层面争论犹疑不休的中国供给侧结构性改革而言，其借鉴意义是不言而喻的。国外历史上供给侧改革以美国、德国较为著名，同时也对中国有较大的参考价值。

一、美国供给侧改革的内容及借鉴

上世纪70、80年代，美国外部军事上面临苏联挑战，经济上面临日本挑战，布雷顿森林体系崩溃，内部面临滞涨、劳动年龄人口增速下降等一系列重大挑战。经过里根时期供给侧改革、沃尔克控制通胀等努力，美国在90年代以后“新经济”崛起，苏联解体，日本落入失去的二十年，美国重新领导世界。美国在80年代前后面临的挑战与应对具有重大启示和借鉴意义。

（一）时代背景

美国自20世纪60年代起，凯恩斯经济政策的弊端逐渐凸显，尤其是联邦政府对自身的财政收支状况开始失去控制，政府的财政预算也逐渐转变为为了达到充分就业水平的财政收支，长期的非自偿性的财政赤字已经不能靠增加税收和周期内的预算平衡来补偿，于是政府开始增加货币供给量，扩张信用支出来弥补赤字，在70年代初，美国就承受了比例极高的通货膨胀和失业，也就是所谓的“滞涨”。这严重侵蚀了企业利润，加重了纳税人的负担。

（二）里根经济学的理论基础及措施

里根经济学以拉佛曲线和弗里德曼货币理论作为理论基础。拉佛曲线：当税率在一定的限度以下时，提高税率能增加政府税收收入，但超过这一限度时，再提高税率反而导致政府税收收入下降。弗里德曼货币理论： 经济体系本质上是稳定的，只要让市场机制充分发挥其调节经济的作用，经济将能在一个可以接受的失业水平条件下稳定发展。面对棘手的经济形势，里根进行了大刀阔斧的改革。因此，减税、放松管制和紧缩货币是里根经济学的精髓。

1.两次修订税收法案，大规模减税

1981年8月通过《1981经济复苏税法》（坎普-罗斯减税法案） 。针对不同的企业和个人税率进行大幅减免。1986年，又颁布了《1986年税制改革法案》。该法案的颁布旨在降低税率、扩大税基、堵塞税收漏洞、实现税收公平。该法案全面降低个人所得税率，简化和改革公司所得税。

2.放松市场管制

里根政府专门成立了撤销和放宽规章条例特别小组，放松反托拉斯法的实施，鼓励企业合理的竞争。放松石油、汽车行业的价格管制，降低了这些行业的平均成本。同时，又放松了劳动力价格控制，减少了对劳动力市场价格的政府干预。加大对中小企业支持，通过立法为中小企业发展消除制度障碍，为中小企业发展提供税收、资金等全方位扶植。里根政府极力鼓励企业创新，成功促进了产业结构转型，通过立法不断鼓励企业创新同时保障企业创新成果，允许竞争企业进行合作研究开发，并从法律上明确合作研发豁免于反托拉斯法的惩罚，使得产业政策与反垄断法高度统一起来。

3.推进利率市场化改革

20世纪80年代初期，美国开始全面利率市场化改革。1980年3月，美国国会通过了《存款机构放松管制和货币控制法》，1982年颁布的《加恩-圣杰曼存款机构法》，详细地制定了废除和修正“Q条例”的步骤。1983年10月，美国存款机构放松管制委员会取消了31天以上的定期存款以及最小余额为2500美元以上的极短期存款利率上限，至此，“Q条例”完全终结，利率市场化得以全面实现。金融自由化摒弃了近半个世纪以来金融监管体制对银行业发展过度限制的某些方面，使金融产品可以自由定价、金融创新大量涌现、各类金融机构业务交叉及金融市场国际化趋势加强。

4.减少社会福利

减少社会福利，提高个人工作积极性。1981年12月，美国社会保险改革委员会成立，并于1983年提出了改革方案，主要内容包括：提高社会保障税；对领取较高保险年金收入的人征收所得税；延迟退休年龄等。

5.签订广场协议，贬值美元，降低贸易赤字

1985年9月，为解决美国贸易赤字问题，美日德法英签订广场协议，之后美元大幅贬值。20世纪80年代初期，美国财政赤字剧增，对外贸易逆差大幅增长。美国希望通过美元贬值来增加产品的出口竞争力，以改善美国国际收支不平衡状况。1985年9月22日，美日德法英在纽约广场饭店达成协议。

（三）改革效果

里根的政策抑制了通货膨胀，通过紧缩的货币政策对消除通货膨胀预期心理起到了初步效果，反通货膨胀的政策成功有助于创造良好的投资环境。其次，增加国防开支、放松企业管制等政策导致经济逐渐回暖，减税提高了个人可支配收入，消费者的市场需求扩大逐渐带动各个部门生产复苏。同时对于投资的优惠和加速折旧的限制给传统资本密集的重工业等行业带来沉重打击，不过像电子计算机，零售广告业等行业却受到刺激而发展迅猛，有助于美国的经济结构调整。另外，改革也促进了科学技术的发展。里根政府大量的国防开支不仅使其军事力量大幅度提升，并且带动了相关产业的发展，其中最为重要的可以说是科技相关产业，使得美国高新技术领域创新日趋活跃。

二、德国供给侧改革的内容及评价

供给侧改革更多的是要理顺和完善市场机制，使市场在资源配置的过程中起主导作用，才能从根本上解决供给侧存在的结构性问题，并在中长期的经济发展过程中动态维持供需平衡。事实上，由于经济的循环发展，产能过剩问题常常定期发生在世界许多地区，甚至是像歐美这样的成熟市场经济体。在上世纪80年代初，德国政府为了应对体制性和结构性问题，也曾将经济政策转向供给侧。在德国的供给侧改革进程中，如何对资源型城市的转型进行引导呢？

以德国西部鲁尔地区为例。鲁尔地区是德国工业革命的发源地，在第二次世界大战之后，鲁尔地区对德国的经济恢复和起飞发挥过重要的作用；一度，鲁尔的工业产值占全国工业产值的40%。但是，随着德国南部巴伐利亚等新兴工业中心依靠汽车、微电子、电讯等行业兴起后，鲁尔地区以煤钢为基础的传统产业不断衰落，面临着大批工人失业、大量污染源需要治理的尴尬境地。

科尔政府上台后提出了“多市场、少国家”的偏向供给侧的经济政策，整顿财政、帮助企业控制劳动力、能耗等成本的增长、推进产业结构升级、货币政策与财政政策协调配合以保证币值稳定。落实到鲁尔地区，则把“经济、生态和社会协调发展”作为经济结构的指导思想，把过去污染环境、浪费资源的传统产业和生产方式转变到以生态为优先、有利于生态和生产协调发展的新兴产业和新型生产方式上来，促使结构调整、生态保护与居民就业同步发展。鲁尔地区积极推行新的产业政策，及时关闭已陷入困境的煤、钢等企业，大力发展环保、园林、建筑、贸易、金融、服務等新型产业。

（一）促进资金来源多元化。鲁尔地区经济结构调整需要巨额投资，其资金来源比较广泛，有联邦政府、州政府和市政府的专项资金，也有欧盟的资金，还有许多私人投资。为了更好地促进结构转换，北威州在经济结构转换初期就建立了“地产基金”，即州政府（象征性地）买下已被废弃的厂房、矿山和污染地，经过翻新改造后，再出租或出售给私人公司，以建立科技创新中心或发展商贸服务等第三产业，或建立科研中心，所得收入再投入到新的项目中去，滚动发展，这一办法既可获得资金，又有利于发展新兴产业和增加新的就业岗位。

（二）重视产研结合。鲁尔地区从多特蒙特到杜依斯堡逐步有计划地形成一条“科技之路”，将鲁尔地区的经济中心与科研中心结合起来，加快科研成果的实际运用，并在大型企业中保证科研经费的投入，保证企业的创新活力。

（三）强化职业培训和再就业。鲁尔地区实行“双轨制”的职业培训，即企业中的实践培训和职业学校的理论培训相结合，提升人员素质，以保证管理水平和产品质量。鲁尔地区为了将结构政策与劳动力市场政策结合，扩大就业，充分调动地区和社会各界研究、解决问题的积极性，由政府、企业和社会各界组成“圆桌会议”进行协调合作，用产业结构调整改善劳动力市场，以劳动力市场政策促进结构转型。

德国的供给侧改革期间，德国的国家支出比例、财政赤字、新债务减少，经济实现稳定增长，通货膨胀温和，贸易顺差逐年增加，出口和净出口跃居世界第一位，马克成为欧洲货币体系的“定锚货币”和第二大国际储备货币。

三、国外改革经验对中国供给侧改革的启示

结合中国经济所面临的现实挑战，以及国际案例所提供的经验教训，中国在进行供给侧改革的过程中有诸多原则和措施可以借鉴。

（一）中国版供给侧改革的原则

1.必须明确供给侧改革的目标是发展，而不是通过简单的去产能实现低水平的供需平衡。同时，供给侧改革也并不意味着放弃需求侧管理，而是要和需求侧改革协同进行。

2.政策必须有延续性和稳定性，区分长期改革与短期调控，让市场有合理的预期。同时，要容忍改革阵痛，因为政策红利的释放需要时间，市场的应对也需要时间，不能因为短期的挫败而朝令夕改。

3.充分相信市场的力量。从过去的实践可以看出，过度的政府干预、补贴有可能带来结构性问题，加剧产能过剩、资源挤出和经济波动。因此，更好的做法是利用税收、人力资本投资等“间接”手段弥补市场的不足，而不是直接参与到市场中。

4.改革是系统工程，需要全局性规划和不同政策的配合，不能简单地“头痛医头，脚痛医脚”。德国政府注重长期人力资本投资，同时通过税收优惠扶持中小企业创新，以及企业和学校的合作，由此为其制造业创新带来了源源不断的动力。

（二）中国版供给侧改革的路径

欧美案例研究在改革的具体手段和政策上也带给我们很多启示，包括供给侧改革的五大手段：减少政府干预、减税减负、人力资本投资、稳定货币供给、解放金融约束。

1.减少政府干预。其目标是建立市场主导、公平竞争的外部环境，释放企业的活力。具体的手段主要有三大类，一是通过市场化发展促进行业竞争、提振行业效率；二是减少政府直接的价格干预、补贴等行政手段；三是下放审批权限，还经营权、决定权给企业。

从中国的改革实践来看，“简政放权”是近年来中央政府努力的推进的重点工作之一，并在推行两年多以来取得了一些进展，多个行业出台了具体的改革方案，旨在降低制度性交易成本。未来，政府还应进一步减少直接干预，以监督和指导为主要工作责任。

2.减税减负。其目标是降低企业综合成本，为再投资和创新创造条件。具体的手段有三大类，一是降低企业的税赋，二是降低个人的税收，三是相应地削减不必要的财政开支以实现减税后的财政预算平衡。需要注意的是，在企业税收领域，降低赋税压力的同时要积极引导企业为转型、再投资和研发创新提供支持，例如将税收工具与企业去产能成果、科研结果挂钩。

3.扩大人力资本投资。政府在采取措施延缓劳动力数量减少的前提下，还需要更加灵活的户籍制度、土地流转制度、社保制度以支持劳动力要素的跨区流动。从素质培养角度来看，政府需要加大扶贫力度，加强基础教育、高等教育和职业教育投入等，建立人才培养长效机制。此外，可以采用税收工具鼓励企业和高校联合培养技术人才，促进产学研机制在中国的落地实施。

4.控制货币供给。其目标是稳定物价，控制通货膨胀。具体的手段包括保持适度的货币供应量和稳定的利率，同时防止投机资本的进一步流入和外资的集中撤出而引发汇率恐慌等。另外，如何维持适度的流动性哺育实体经济的同时避免过度通胀将是中国供给侧改革面临的中长期挑战。

5.打破金融约束。其目标在于提升融资的可得性，同时提升金融服务实体经济的效率。

具体的手段包括金融机构主体的市场化，价格和竞争机制的市场化等。中短期来看，要坚持金融市场化改革大方向，严格准入和规范市场的同时鼓励多种资本、各类型金融机构主体的发展，适时继续推进多层次资本市场的建立，破除扭曲的市场价格，小步快跑的退出过多行政干预，以市场化的发展方式打破金融资源和需求之间的双重错配。（作者单位为江西省社会科学院）