从上海二手车牌新政看公共政策的规划

摘 要 私有客车额度管理是一个典型的从社会问题逐步进入公共决策问题的案例。为抑制过快上涨的二手车牌价格，上海市于2014年9月底出台新政，明确规定“在用客车额度不得擅自转让，持有人确需转让的，应当纳入统一的拍卖平台进行拍卖”。这反映了一个有为有效政府对社会问题的回应性、代表性和责任性。其次，新政的规划符合“卡普兰规划七原则”中的五项，在公正无偏原则和持续进行原则上存在争议。最后，该案例对后续政策的规划具有借鉴意义。

关键词 私车额度管理 二手车牌新政 公共政策规划

随着上海车牌中标率的急剧下降，俗话所说的“沪牌”俨然已经变成了一种既要投入大量资金、又需要超高运气的奢侈品。为此，上海市人民政府办公厅于2014年9月底正式出台《上海市在用非运营性客车额度管理试行办法》，明确规定“在用客车额度不得擅自转让，持有人确需转让的，应当纳入统一的拍卖平台进行拍卖”，并自2014年11月1日起施行，有效期至2016年10月31日。这已成为社会关注度非常高的一项公共政策。

一、新政符合一个政府有为有效的标准

从新公共服务理论的视角来看，所谓“有为有效的政府”即是具有回应性、代表性、责任性及可靠性的政府。而能否实现上述四个特性，则取决于政府如何制定和实施相关的公共政策。伯纳德·曼宁等人认为：如果一个政府在制订公共政策时能参考公民的偏好，那么这样的政府就是具有回应性的；[1]同时，如果公民可以通过现行的公共政策来判定政府是否保障了他们的利益，并且具有合法有效的反馈手段来实现保留优秀的、撤职失败的，那么这就是具有责任心的政府。

从1994年开始，上海对中心城区（外环线以内区域）新增私车额度实行投标拍卖的方式，以此达到控制新增机动车总量、缓解交通拥堵的目的，这一政策开创了国内城市“限牌”先河。[2]依据原有的拍卖政策，上海私家车车主可以通过以下两条途径拥有上海车牌：一是走国拍行的拍卖程序。二是从二手车牌市场购买，而其转让费一般高于当月拍卖成交均价。

上海新牌拍卖价格近年来持续走高，从最初不到1万元已涨到2013年3月的91898元，成为历史最高价。[3]一张牌照抵得上2辆普通国产家用小轿车，确实可以称得上是“史上最贵铁皮”。居高不下的价格也推高了民怨之声，可以说“倒逼”上海政府出台了“警示价”制度——实为通过技术手段限制价格过快上涨，强行将车牌拍卖的增速拉下来，于是2013年下半年以来上海的车牌拍卖价在稳定在7.4万元左右进行小幅波动，仅10月份价格突破8万元。

然而，与价格走高形成鲜明对比的是中标率持续低下——2014年7月上海私人轿车额度拍卖投放量为7400张，参与竞拍的人数达到了136098人，[4]中标率仅5.44%，为上海开始实行私车额度拍卖制度以来的最低点。当通过拍卖程序获得车牌的可能性越来越少，大量车主们转而改走第二条路，即在二手车牌市场购买车牌，这个市场也因此迎来了爆发式增长，一张二手车牌最高可以卖到12万元。

对于上述问题，上海市政府一方面依然实行限价拍卖；另一方面积极研究新政。表明了市政府回应了民众的需求，代表了多数民众要求改变现行牌照政策的需求，承担了政府应承担的维护车牌市场稳定的义务，履行了职责。切实履行了一个有为有效政府的回应性、代表性和责任性。

私有客车额度管理是一个典型的从社会问题逐步进入公共决策问题的案例。当“私人客车额度”成为一种特别的稀缺资源，社会问题就变为公共问题，经过放大后成为全社会的公共议题，最后由政府相关的职能部门进行公共决策分析。公共决策是公共组织干预私人生活的行为，这是公共决策最核心的特征。[5]因此，在其他三、四线城市可以经管理部门备案后自由进行的私车购买和行驶行为，在上海从“行政备案”级别上升到了“行政许可”级别。

无论是1994年开创“限牌”先河、2013年划定拍卖“警示价”还是2014年的“二手牌纳入平台”新政，政府始终是通过公共决策来实现其导向、调控、分配和象征性四大功能。[6]按照市交通委负责人的说法，一、二手车牌“并轨”是车牌竞拍管理的储备政策之一，[7]主要是在二手车牌价格持续被炒高，同时沪牌竞拍的中标率又不断下跌的情况下，才抉择了该方案。

二、新政符合“卡普兰规划七原则”中的五项原则

公共决策的规划设计需要按照一定的原则进行，以保证决策沿着正确的方向前进。亚伯拉罕姆·卡普兰把公共决策的原则概括为七条。将二手车牌新政对照卡普兰的规划七原则，笔者认为其符合其中的五条。

第一，紧急处理原则。本次出台的二手车牌管理新政，是在紧锣密鼓出台车牌竞拍“警示价”、临时居住证人员不能参与车牌竞拍、参与竞拍需持有驾驶证等举措后的又一个新政，是针对上海私车牌照竞拍价格“过快上涨”的一个目标清晰的应对策略，具有很强的时效性。

第二，个人受益原则。新政的目的在于肃清二手车牌交易黑市，规范车牌管理，长远来看是惠及民众的好事。

第三，弱势族群利益最大化原则。如果仅从车牌拍卖的角度，将二手额度纳入统一平台后，可以增加拍新牌的中标率，对于久拍不中的“拍牌弱势群体”而言也算是一种政策倾斜。

第四，分配普遍原则。政府在行使公共政策规划的职能时，其自身不应该从公共政策中得益。新政的规划保证了拍牌者最大程度公平地获得车牌，虽然限制了原有车牌持有者3年不准交易，但对一个真正需要用车的人来说应该不算什么限制。

第五，人民自主原则。个人认为车牌管理问题交由民间是无法顺利解决的，新政的制定也不算越俎代庖，并不违反这条原则。

但是新政的设计与规划很有可能与公正无偏原则和持续进行原则相冲突，仅就实施现状来看，上海政府似乎已陷入了无限责任与有限能力的冲突中。

首先，二手车额度纳入统一管理平台的政策在一定程度上损害了原有车牌持有者的利益。二手车牌市场价格大幅高出竞拍价格的这部分利益，并非是相关车主的“非法所得”，而是上海私车牌照管理政策与供求关系极度不平衡的溢价，而且可以说具有一定正当性的资产收益。这就好比近些年上涨迅速的商品房价格，溢价部分仍是属于房屋所有者的产权，政府可以通过限购、征收房产税等手段来限制商品房价格过快上涨；但如果采用统一收回房屋进行拍卖的行政手段来抑制房价，就颇为荒谬了。

中国传媒大学法学院张鸿霞副院长认为：立足于公共利益的话，可以通过一些行政手段对市场进行适度干涉，但已经发放出去的二手车牌应该说是在用车辆的一种合法识别信息，不属于市场的调控范围，所以政府没有理由干涉它。

其次，新政意味着拍牌是车主获得私车使用额度的唯一途径，而二手车市场将只剩下纯车辆交易。作为稀缺资源的上海车牌，现行政策不仅限制了它的交易价格，同时还严格限制了交易对象。由指定平台统一回收和拍卖二手车牌的新政，在一定程度上违反了市场自由和公平交易的原则，也忽视了市场交易中双方均为自愿这一基础。在客观上，新政还抑制了二手车卖家更换新车的欲望，直接影响到了二手车市场的销售，从而对新车市场产生了间接的负面影响。

最后，本次新政的实施期限是2014年11月1日至2016年10月31日，同时废止《上海市人民政府办公厅转发市商务委等三部门关于进一步规范本市二手车交易行为若干意见的通知》。后者于2013年3月22日颁布，明确注明“本意见自印发之日起施行，有效期至2017年12月31日”。预计施行近四年的政令，仅仅在生效一年半之后即遭废止，让人不免担心起二手车牌新政，预计生效两年会不会也同样遭遇政策执行的虎头蛇尾，甚至有头无尾。

三、具有借鉴意义的二手车牌新政

考虑到二手沪牌新政的规划与公正无偏原则和持续进行原则似乎存在冲突，因此该案例也从以下两个方面为后续政策的规划制定提供了借鉴意义。

第一，引入听证制度。听证会提供了一个相对开放和公正的平台，让社会各界均可以自由发声，最大限度地去平衡各个利益群体的权益，为政策制定的科学性、民主性提供有力的保障。同时，经过公开听证环节的政策，在执行时可以减少遭受的阻力，并及时发现政策在实施过程中的主要不足。[8]因此，上海政府应加强私车额度管理领域的听证制度建设，在出台重大且牵涉面广的政策前举行听证，并要把事前听证与事后听证结合起来。在“强收二手车牌”这一新政实施将满三个月之际，建议尽快召开政策实施事后听证，作为政策可持续施行与后续优化的有力支撑。

第二，完善公共政策终结制度。长期以来在我国公共政策领域存在过于关注政策制定或执行而忽视政策终结的倾向，导致政策终结失范、政府资源浪费和政策效率低下。[9]上海这次出台二手车牌管理新政，同一时间即废止了刚出台实施了仅满一年的管理规范和操作办法，并未向社会公布任何政策废止可行性调研报告。而作为终止无效政策的行为过程，必须以科学而全面的政策评估为基础。沪牌管理新政作为一个实践中失范的切入点，对我国公共政策的终结提出了迫切的完善需求。

不可否认，新政的实行初衷是好的，但一定要在执行的过程中及时、客观地评价新政取得的社会效益、缓解车牌难求问题的效率和充分程度，以便对新政做出最快速、最准确的优化和调整。防止把一项基于公共利益考虑的民心政策变成了失民心的政策。

（作者单位为上海交通大学国际与公共事务学院）

[作者简介：侯瑱（1986—），女，就读于上海交通大学国际与公共事务学院2014级MPA研究生3班。]

参考文献

[1] 伯纳德·曼宁.论合法性与政治协商[M].陈家刚，摘译.天津人民出版社，2010.

[2] 彭朋，宁华.沪车牌拍卖2004年狂收22亿，多方获益未来仍将继续[N].经济观察报，2004.

[3] 金恒.上海私家车为啥挂“苏浙”牌照——探秘挂外地牌照上海车的“前世”“今生”和“来世”[N].新民晚报，2006.

[4] 历年全国汽车保有量增长趋势[N].上海汽车报，2014.

[5] 米切尔·黑尧.现代国家的政策过程[M].赵成根，译.中国青年出版社，2004.

[6] 曾峻.公共管理新论——体系、价值与工具[M].人民出版社，2006.

[7] 刘宝兴，方海平.沪牌新政被指刻舟求剑，拍卖制度20周年再惹争议[J/OL] . http：//money.163.com/special/view550/.

[8] 何亮亮.论我国公共政策终结及其实施机制的完善——以个性化车牌选择权的回归为视角[J].法制与社会，2008（34）.

[9] 黄剑青，李纬纬.论我国公共政策领域的听证制度——以个性化车牌紧急叫停为例[J].云南行政学院学报，2005 （2）.