我国老年人法律援助制度研究

张娟

【摘 要】随着社会老龄化的进程，老年人成为法律援助服务群体中的特殊人群，应该在现有的法律援助体系中给予特别的规定。本文首先分析了老年人法律援助案件的特点，接着指明我国当前老年人法律援助制度的存在的困境与不足，最后对我国老年人法律援助制度进行了反思并提出完善意见。

【关键词】老年人法律援助；现状；完善

目前，中国已经成为世界上老年人口最多的国家。2010年，我国有60岁以上的老年人口超过1.7亿，占总人口的13.32%，老年抚养比19.02%。根据国际通行标准，我国已正式进入老龄化社会，人口老龄化进程将进一步加快。[1]

因此，及早重视老年人问题，关注并研究老年人群体的法律问题，已成当务之急。德国法学家约瑟夫·科勒指出：“永恒的法律是不存在的，因为适合于一个时期的法律并不适合于另一个时期。法律必须与不断变化的文明状况相适应，而社会的义务就是不断地制定出与新的情势相适应的法律”。[2]现代法治国家一项重要的宪法原则的是“法律面前人人平等”，它被普遍地写入世界上各个国家的宪法之中。由此，人类社会共同认可的一项基本权利即为“平等权”。但在实践中，将这种法律文本中的形式平等转化为社会生活中的实质平等还需要一些特殊的制度，如法律援助制度。法律援助制度赋予因经济或其他原因处于弱势地位的公民减免费用而获得律师帮助的权利，使他们同那些有经济能力的公民一样得到法律服务，因此，从实质意义上实现了法律面前的人人平等。

社会对不同性别和人群的资源分配和制度供给是不均衡的。例如，老年政治经济学认为，人生经历模式，机遇和结局除了受阶级、种族、性格影响之外，还往往受政治经济、社会结构、公共政策的影响。尤其老年人，随着老年人年龄的增加及技术和收入的变化，其社会权利、社会交换行为、社会接触和人际关系都因之缩减，而且常被政治经济学和卫生相关政策的忽视和限制。[3]笔者认为，这样的忽视和限制在老年人法律援助领域也同样存在。老年人可能由于生理、心理的原因导致经济、文化、自由等方面的贫弱，其合法权益容易被侵害并在诉讼中往往无法获得法律服务。

1 我国老年人法律援助案件的特殊性

1.1 案件数量与日俱增

一方面，随着我国社会转型，生产力的不断发展和资本逻辑的观念深入人心，传统孝道文化逐渐衰弱。另一方面，我国推行了数十年的独生子女政策，弱化了城乡家庭以及家族等传统支持系统，社会保障制度也没有完善与健全。随之出现的是日渐增多的不顾社会伦理以及法律约束，侵害老年人人身权和财产权的案件。特别在农村，城镇化的推进使得许多农村青壮年人口进城务工，村庄出现了大量的“留守老人”。人们尤其缺乏对这些老年人的物质赡养和精神赡养，导致农村社会出现我国前所未有的孝道危机，农村老年人合法权益的保护相当薄弱，侵害老年人合法权益的案件日益增多。有关文献表明，2006年至2011年度司法行政机关对全国老年人的法律援助进行数据统计，老年人法律援助案件从2006年的60198人到2011年的102206人。

1.2 案件性质较为特殊

老年人活动的社会空间小，纠纷一般发生在家庭内部。但由于这类纠纷常常与亲情牵连，一旦没有妥善处理，对老年人的身心危害极大，因此，这类家事案件成为老年人法律援助的主要案件类型。家事案件的特殊性在于，首先，它的伦理性较强，婚姻家庭中各成员的权利义务关系主要是种人身关系而非财产关系，即使是财产关系也有别于财产法领域中单纯的合同法律关系与物权法律关系。其次，要考量这类案件纠纷解决的社会效果。因为案件当事人特殊的身份关系，他们的心理状态都比较复杂，一方面，希望纠纷得到妥善解决，又不原因撕破亲情的面纱。家事案件的审理结果和质量高低，关系到当事人及其家庭成员终生利益乃至数代人恩怨。[4]因此，老年人法律援助案件性质的特殊性决定了提供相应法律援助服务的困难性。

1.3 案件分布地区差异

我国农村人口占全国人口的56%，其中老年人口占全国总人口的25%。农村人口众多，但是法律资源相对匮乏，给老年人合法权益的保护造成巨大的压力。当下，中国社会处于转型阶段，正由传统社会向现代社会转型。以往农村家庭的传统模式发生显著改变。从前的农村家庭人口众多，属于大家庭模式。人们之间的日常交往较多形成比较亲密的情感关系。大家庭（家族）中的老人在一定程度上，由于掌握丰富农业生产经验而具有较高的威望。在这种家庭模式中，较少发生对老年人权益损害的案件。现代农村家庭人口明显减少，人口流动加快，而且家庭成员之间互动和交流的频率降低，彼此之间缺乏交流理解，情感淡漠易发纠纷。[5]

2 老年人法律援助制度的困境与不足

我国现有关于老年人法律援助的法律规定主要集中在两个方面：首先，法律援助制度的一般法规定，主要有我国的《刑事诉讼法》和《律师法》确立了我国刑事法律援助制度的基本原则和框架，而《最高人民法院、司法部关于刑事法律援助工作的联合通知》、《最高人民法院、司法部关于民事法律援助工作若干问题的联合通知》等进一步促进了法律援助工作的规范化。其次，关于老年人法律援助的特别法规定，主要有：1996年全国人大通过了《老年人权益保障法》，这部法律规定了我国老年人权益保护的基本原则与基本内容，成为我国老年人权益保护的基本法。在这部法律中，首次规定了老年人在经济困难的时候，可以申请法律援助获得司法救济。2012年全国人大对《老年人权益保障法》进行修订，增加了一个倡导性条款，即鼓励律师事务所、基层法律服务站、公证处等以及其他社会法律服务机构，为那些因为经济原因而无法获得法律服务的老年人提供法律援助。除此之外，还有一些关于老年人法律援助的政策性文件，它们细化了老年人法律援助工作的具体事项。如1996年民政、部司法部联合下发的《关于保障老年人合法权益做好老年人法律援助工作的通知》，2002年全国老龄办与司法部等部门下发的《关于联合倡议尊老、敬老、帮助老人——加强老年法律援助的决定》等，以上政策性文件从改进老年人法律援助形式、完善老年人法律援助网络建设、拓展老年人维权的各种法律援助渠道、扩宽老年人法律援助城乡覆盖面等作出了规定。但是，即使我国现有法律体系中对老年人法律援助制度有作规定，但是仍然存在着一些不足之处。

2.1 立法内容较为笼统

在现有法律体系中，老年人可以获得的法律援助具体权利并没有得到明确的列举，并且这些权利究竟如何实现，这还需要其他配套的法律制度加以规定。现行规定中纲领性和倡导性条文虽然具有相当的涵盖性和适用上的灵活性，但仅止步于此，还将导致法律责任的不明确，这就意味着老年人救济权利的缺失。如关于法律援助经济困难标准及其证明、法律援助受案范围、法律援助形式等规定都过于原则，操作性不强。还有法律援助申请的合法性审查事项、申请人对于法律援助形式如何提出异议、法律援助案件处理的质量标准如何评价、法律援助应当与其他社会组织如何协作等方面也没有得到明确的规定。

2.2 立法衔接不够顺畅

老年人法律援助制度的实施，需要地方立法机关根据中央（国家）立法的基本原则和内容，从本地区的实际特点与条件出发，制定适用于本地区的具体实施细则。同时由于国家层面的立法在老年人法律援助制度的权责设定方面缺乏大致规定，造成对地方行为缺少一定的鼓励和制约的局面，因此，地方政府常常难与中央规划保持相应的步伐，制定出具体的立法文件。

2.3 援助标准过于单一

现有的法律援助标准主要以经济条件为主要标准。《法律援助条例》并未对这一标准做出详细的规定，而由省级人民政府根据本行政区域的经济发展状况和法律援助事业的实际需要进行规定。当前，参照最低生活保障的标准对特定人群提供法律援助是通行的做法。但是仅仅将经济困难作为标准是不够的。实践中，许多需要法律援助的老人常常有一定的经济基础，并且往往是因为这些财产的分配而产生纠纷，如果因为他们不符合经济困难的标准而将他们拒之法律援助的大门之外，这种做法是不合理也不正义的。

2.4 国家机关协作不利

在刑事案件中，当老年人为犯罪嫌疑人或者被告的时候，根据我国《法律援助条例》的规定，其获得法律援助的途径有两种。人民法院的指定辩护是一种途径。在这种情况下，法律援助机构为刑事被告人提供法律援助，被告人由此获得法律援助。第二种情况是，当犯罪嫌疑人被侦查机关第一次讯问或者采取强制措施之日起，可以提出法律援助的申请。对于老年犯罪嫌疑人而言，向法律援助机构申请法律援助的程序要根据我国《法律援助条例》的规定，由看守所于24小时内转交到法律援助机构，看守所应当负责通知申请人的法定代理人或近亲属提供所需要的申请材料。据此规定，老年人在刑事案件中作为犯罪嫌疑人需要获得法律援助的时候，法律援助机构并不能直接受理相应的申请。实践中由于部门利益为限，看守所常常不去转交该申请，造成实践中大多数经济困难的老年犯罪嫌疑人和被告人的法律援助权益无法实现。另外，根据2005年《最高人民法院关于对经济确有困难的当事人提供司法救助的规定》，当事人可以同时接受法律援助和申请司法救助。但实际出现的情况是，一般法院只是允许缓交、减交诉讼、仲裁、鉴定费用很少有免交这些费用的情况，尤其是鉴定费用。对于这些费用，许多老人就算缓交、减交也无力支付该笔费用。法律援助与司法救助的不当衔接将影响办理此案案件的社会失效及当事人评价。

3 我国老年人法律援助的法律制度完善

3.1 立法层面的完善

考虑中国作为发展中国家的具体国情，我国为了使有关法律援助的法律法规政策体系进一步完善，使法律规定更具有针对性和可操作性，我们应该借鉴法治成熟国家的立法经验。以现行法律规定为依托，国家应该制定其他相配套的法律法规，如《刑事法律援助条例》、《民事法律援助条例》、《法律援助基金管理办法》等。其次，可以向其他地域推广上海、广东等地区法律援助的有利措施，各地可出台地方性法规，专门对就老年人的法律援助进行规定。只有在完善的立法保障下，才能建立健全完备的法律援助制度，加大老年人法律援助的可执行性和强制性。

同时，为老年人群体法律援助事业的顺利开展，还要对现有的法律援助维权机构网络进一步健全，在组织上确保老年人法律援助工作的进行。例如，在办公条件上，可以由老龄委等相关部门来提供，并且可以由它配备相关的工作人员并且聘请常年的法律顾问。他们可以在提供法律援助的同时对老年人其他相关的法律问题进行研究。当然，还要大力动员社会力量参加这项工作，可以通过律师协会、公证协会的力量以及高等院校法律专业师生的专业优势和离退休司法干部的专长，在老龄办专门设置老年人法律援助中心或老年人法律服务所，来支持老年人法律援助事业的发展。当然由于区域法律资源分布的不平衡，我们更应当着重建设社区、乡镇一级的法律援助机构。在本社区或乡镇内积极开展老年人的法律援助工作，如提供法律咨询、调解、代书等工作。

3.2 扩大老年人法律援助案件的适用范围

目前，随着法律援助宣传和实施不断深入，老年人的法制意识也逐渐增强，他们在合法权益受到侵害的时候，也有主动申请法律援助的愿望。但是，目前法律法规对老年人接受法律援助的案件范围仍然有限。表现在，老年人法律援助的案件一般限于刑事案件和民事案件，还有其他的一些法律事项，如办理赡养公证、遗嘱公证等事务却无法得到相应的法律援助。同时，老人年可以申请法律援助的条件过于苛刻，如年龄要求60岁以上，经济条件也要求是“特困”。如果没有同时达到这两个方面的要求，就很难得到相应的法律援助。事实上，这种简单地采用年龄限制或经济限制的办法，对老年人获得法律援助有相当的局限性。不同于日本作为全球老龄化较为严重的国家，它对老年人法律援助案件的申请条件比较严格，它要求诉讼代理的老年人应同时具备无资历、案件并非无显著胜诉希望以及符合法律扶助宗旨等三个要件。而对于我国而言，我国老年人人口的绝对数量和老年人的文化素质以及维权意识均与日本区别较大，因此，为切实地保障我国老年人的合法权益，我国老年人申请法律援助的条件应该放松。同时考虑到老年人身体状况，对老年人申请法律援助的审批时间也应该比通常法律援助的审批时间短。

3.3 重视采取调解的方式处理老年人法律援助案件

《老年人权益保护法》第45条规定：“老年人与家庭成员因赡养、扶养或者住房、财产发生纠纷，可以要求家庭成员所在组织或者居民委员会、村民委员会调解，也可以直接向人民法院提起诉讼。”因此，在处理老年人法律援助案件是应该首先考虑以调解这一方式来处理纠纷。较好的解决机制应该是工作人员通过建议、劝告、协商等非诉讼纠纷来处理老年人的援助案件。在处理案件过程中，工作人员首先要了解老年人的心理状态，适当疏导老年人的心理障碍，并学会安慰老年人焦虑的情绪，通过真诚和善良的引导努力消除当事人之间在事实认定上的误解。争取以调解的方式化解彼此之间的纠纷。只有这样才有助于恢复老年人晚年平静安详的生活。相对于裁判容易事难了，调解具有判决不可比拟的弹性和灵活度。

3.4 重视对农村老年人提供法律援助

由于法律援助工作的开展受到地区财政水平、人员条件，甚至是领导者重视程度等因素的影响，老年人法律援助的实际状况也有很大的差异。经济水平较高的发达地区，法律援助机构的专门机构和从事该项工作的专职人员都有保障。但对乡村的一些老人而言，他们对法律援助的需求与实际的供给之间存在着显著的不平衡。这导致了一些老人在出现纠纷以后得不到合理的解决，有的甚至采取自杀这一极端的方式来处理问题。因此，农村干部法律素养的提高，以及村民对关法律法规的了解程度，对农村老年人合法权益的保护起到了至关重要的作用。在广大农村地区，老年人的养老仍然主要采用家庭养老的方式，在这一模式下发生的家庭纠纷，以及老年人用益物权等纠纷，农村基层组织的调解员都应当首先要做通家庭成员各方的思想工作，尽量以情以理以法服人化解纠纷维护老年人合法权益。当然，最重要的还是应当加强广大农村地区的老年人法律援助站的设置和专职工作人员的配备。

【参考文献】

[1]程为敏，高媛.老年人法律援助初探[J].西部学刊，2013.9.

[2][美]E.博登海默.邓正来，译.法理学：法律哲学与法律方法[M].中国政法大学出版社，1999：141-142.

[3]邱鸿钟.医学与人类文化[M].广东高等教育出版社，2004：112.

[4]蒋月.家事审判制：家事诉讼程序与家事法庭[J].甘肃政法学院学报，2008.1：4.

[5]童玉英.从农村家庭变迁看农村老人自杀现象[J].社会工作，2008（2）：47.

[责任编辑：王楠]