决胜全面小康“十三五”改革攻坚

赵福帅

中国决胜全面建成小康社会的路线图正式上路。

3月16日，十二届全国人大四次会议审议通过了《中华人民共和国国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》（简称：“十三五”规划）。

“十三五”时期是中国全面建成小康社会、实现中共确定的“两个一百年”奋斗目标中，第一个百年奋斗目标“在中国共产党成立一百年时全面建成小康社会”的决胜阶段，也是进而实现第二个百年目标“在中华人民共和国成立一百年时建成社会主义现代化国家”的关键时期。

去年1月，中共中央政治局决定，十八届五中全会审议“十三五”规划建议，成立由习近平担任组长的文件起草组。而此前的“十一五”、“十二五”规划均由国务院总理担任文件起草组长，由此可见“十三五”规划的重要性。

据悉，文件起草组成立后，深入开展专题调研，征求各方意见，多次召开会议进行讨论修改。各方面提出的建议包括进一步突出民生指标，抓住新一轮科技革命的机遇，进一步提高绿色指标的权重和约束性，明确精准扶贫、精准脱贫的政策举措等。

参与规划编制的国家发改委规划司司长徐林在一次论坛表示，本次规划较难编写，因为要回答很多问题：一是如何全面完成小康社会的各项目标；二是如何做到市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用；三是如何引领“新常态”。

经过9个月的正式编写过程，中共十八届五中全会通过了《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》。今年3月，十二届全国人大四次会议最终审议通过这份6.5万余字的“十三五”规划。

国务院发展研究中心资源与环境政策研究所副所长李佐军告诉《凤凰周刊》，“十三五”规划较以往的五年规划有几个特点：弱化了经济总量规划，强化了经济质量和效益规划；弱化了经济或产业规划，强化了社会、生态等非经济规划；弱化了需求侧规划，强化了供给侧规划；弱化了政府主导内容规划，强化了市场主导内容规划；弱化了项目规划，强化了行动规划。

“十三五”规划的一大亮点是，因应“新常态”，提出了五大发展理念，即创新发展、协调发展、绿色发展、共享发展、开放发展。

徐林介绍，按照习近平总书记在中共十八届五中全会的说明，这五大发展理念实际是未来五年乃至更长时期中国发展的一个灵魂，是管“总”的。

“稳增长”聚焦“降成本”

“十三五”规划最核心的目标是到2020年实现全面建成小康社会，涉及从经济、社会、文化、生态到民主政治“五位一体”的发展目标体系。

具体到经济领域，“十三五”规划提出，到2020年实现国内生产总值和城乡居民人均收入比2010年翻一番。

从国内生产总值翻一番看，2016年至2020年中国经济年均增长底线是6.5%以上。按照居民收入增长和经济增长同步的要求，“十三五”时期经济年均增长至少也要达到6.5%。据海内外多家研究机构预测，未来五年中国年均经济潜在增长率为6%-7%。

另一方面，中国经济增长未来五年面临的不确定性也有所增多：全球经济贸易增长将持续乏力，国内投资和消费需求增长放缓。在经济结构、技术条件没有明显改善的条件下，资源环境约束强化，将压缩经济增长空间。一些风险如杠杆率高企等，都对经济增长形成制约。同时，随着经济总量不断增大，中国增长速度会相应放慢。

因此，“十三五”规划并未过多强调增长速度。“‘十三五时期我国发展既要看速度，也要看增量，更要看质量，要着力实现有质量、有效益、没水分、可持续的增长。”习近平说。

去年底召开的中央经济工作会议，提出去产能、去库存、去杠杆、降成本、补短板五大任务。其中“降成本”尤其受到企业界关注。在“十三五”规划中，亦有专门章节论述降低实体经济企业成本，包括降低企业的制度性交易成本、人工成本、税费负担、财务成本、能源成本、物流成本等。

“政府收入主要包括税收、费、政府性基金、社保收入，其中只有51%来自税收，减负的空间就在后三个。”国家行政学院经济学部教授冯俏彬表示，“费”的类别复杂，主要问题有管理混乱；与权力密切粘连；定价机制不科学；管理机制陈旧；收费单位和所收费支出有或明或暗的联系等。政府性基金更复杂，连年巨量结余却未能纳入财政盘子。企业和个人的社保总缴费超过工资的40%。

北京大学国家发展研究院周其仁教授呼吁：“我们的决策部门要认识到问题的重大性，采取能够见效的措施。你不降，企业就熬不过去。所谓要不发生大规模的下岗潮，主动地调整法定成本至关重要。”

周其仁回顾历史，认为中国能走到世界前列，一个真正的秘密就是通过改革开放，系统地大规模降低了体制成本。但是体制成本下降之后又急速上升。“系统降低体制成本是我们争取走出经济困境，争取更好未来的关键所在。如果没有能力把成本向下推，我们的国际竞争力就会受到损害。”

接受《凤凰周刊》采访时，中国人民银行金融研究所所长姚余栋也建议，个税应以综合计征为主，分类计征为辅，而不应作为主要的税收来源。“要大幅度地降税率，不要一点一点降，否则就会错过改革的黄金期”。他建议将累进税制改为20%的统一税制，至少提高起征点至5000元，增加抵扣项目，照顾中低收入群体。

姚余栋指出，高税收会驱使纳税人逃避税，也对劳动供给形成负激励。另外，为吸引人才和资金，各国的税收竞争越来越强化，如果中国保持现状，就会降低对高端人才的吸引力。

据悉，中国今年将全面实施营改增，取消违规设立政府性的基金，停征和归并一批政府性基金，扩大水利建设基金等免征范围，将18项行政性收费免征范围从小微企业扩大到所有企业。

在2016年中国发展高层论坛，中国财政部长楼继伟介绍，财、税两部门正紧密配合，制发文件，确保5月1日全面推行营业税改增值税试点。在此基础上制定相关法案，交全国人大正式批准，按照税收法定原则，届时营业税将废止。

加快金融体制改革

近年来，中国金融业发展明显加快，特别是综合经营趋势明显；近期频繁显露的局部风险也说明，现行监管框架不适应中国金融业发展。“十三五”规划在“加快金融体制改革”章节对此做出了回应。

对于“扩大民间资本进入银行业，发展普惠金融和多业态中小微金融组织。规范发展互联网金融”，有疑虑在非法集资、金融诈骗不断出现的情况下，扩大金融机构数量和进一步放宽准入，会否出现更多混乱。

中国人民银行行长周小川提醒说：“中国的金融服务供给是十分充足，不需要再搞太多的机构；还是金融服务总体不足，反而使得一些非法的金融活动有很多市场？这需要经过讨论逐渐达成共识。”

在健全金融市场体系小节，规划提及“积极培育公开透明、健康发展的资本市场”，周小川介绍，中国资本市场发展仍有很大空间。除了融资、改善公司治理等需求外，“还有稍微特殊的一点考虑，中国经济的杠杆率偏高，特别是企业部门。规划也寄希望于通过资本市场的发展，能够有更多资金进行股权投资，减少企业对于借贷杠杆的依赖性。”

至于“加强金融宏观审慎管理制度建设，构建货币政策与审慎管理相协调的金融管理体制”，周小川解读认为，这表明中国非常重视全球金融危机中的经验教训，各国央行过去比较强调管价格水平，但即便通货膨胀不高的情况下，经济体系也可能出现其他重大的金融风险甚至危机，所以首先强调的是加强宏观审慎管理框架的建设。

周小川也坦承，“切实保护金融消费者合法权益”是目前体制的一个弱点。“‘十三五期间将大力改进，包括合法权益保护、隐私保护、金融系统基础设施和支付系统的安全性，以及加强对消费者的教育等。”

全力补齐短板

“‘十三五规划作为全面建成小康社会的收官规划，必须紧紧扭住全面建成小康社会存在的短板，在补齐短板上多用力。比如，农村贫困人口脱贫，就是一个突出短板。此外，在社会事业发展、生态环境保护、民生保障等方面也存在着一些明显的短板。谋划‘十三五时期经济社会发展，必须全力做好补齐短板这篇大文章，着力提高发展的协调性和平衡性。”习近平在中共十八届五中全会上说。

以现行标准，2014年末，中国还有7017万农村贫困人口。现行标准下农村贫困人口实现脱贫、贫困县全部摘帽、解决区域性整体贫困，可谓全面建成小康社会最艰巨的任务。

按照“十三五”规划，中国将通过发展特色产业、转移就业、易地扶贫搬迁等措施，实现约5000万建档立卡贫困人口脱贫；通过实行社保政策兜底，实现其余完全或部分丧失劳动能力的贫困人口脱贫。

“我们的基本方略是精准扶贫、精准脱贫，做到扶贫对象精准、项目安排精准、资金使用精准、措施到户精准、因村派人精准、脱贫成效精准等。过去叫‘大水漫灌，今后是‘精准滴灌。过去很多是‘输血，今后更加注重提高‘造血的能力，把提高贫困人口的自我发展能力放在第一位。”中央财经领导小组办公室副主任韩俊说。

户籍人口城镇化率直接反映城镇化的健康程度。目前，按照常住人口计算，中国城镇化率已经接近55%，城镇常住人口达到7.5亿。但是这7.5亿人口中包括2.5亿的以农民工为主体的外来常住人口，他们在城镇还不能平等享受教育、就业服务、社会保障、医疗、保障性住房等方面的公共服务，带来一系列复杂的经济、社会问题。

对此，“十三五”规划提出，未来五年将“优先解决农村学生升学和参军进入城镇的人口、在城镇就业居住5年以上、举家迁徙的农业转移人口、新生代农民工落户问题。”并建立健全财政转移支付、城镇建设用地增加规模、财政性建设资金对城市基础设施补贴数额等同农业转移人口市民化挂钩机制。

住房和城乡建设部副部长倪虹认为，当前城市发展理念须从注重红利转向保障福利。“如果这些人就业时在城市，失业时回去了；健康时来城市，生病时回去了；年轻时在城市，年老后回去了，这就等于把红利留给城市，把成本摊在农村。我们需要正确认识红利和福利的关系，福利看起来是成本，实际是潜在的红利，只有解决好农民工在城镇的福利，才能真正享受城镇化带来的红利，否则城镇化不可持续，‘三农问题也不可能根本解决。”

据悉，在住房领域，中国将建立完善购租并举的住房制度，并逐步把公租房扩大到非户籍人口。根据计划，到2020年中国将有1亿左右农民工和其他常住人口在城镇定居落户的目标。从供给看，在劳动年龄人口总量减少的情况下，此举可稳定劳动力供给和工资成本、培育现代产业工人。从需求看，可扩大消费需求、稳定房地产市场、扩大城镇基础设施和公共服务设施投资。

与以往比较，“十三五”规划对生态环境问题的重视可谓前所未有，不仅以绿色发展理念统领，而且措辞“严厉”。

徐林介绍，新的提法与过去显著不同，提出要“加快改善生态环境”。在以往的五年规划，也提出过许多目标特别是排污目标，通常都能保量地完成。“但是，老百姓切身感受到的空气质量、水的质量、土壤污染、食品安全等却没有明显改善，这就对生态环境保护提出了新的要求和目标。”

“十三五”规划提出了一系列生态约束指标，比如，能源消费总量控制在50亿吨标准煤以内，用水总量控制在6700亿立方米以内，单位国内生产总值建设用地使用面积下降20%等。

为切实落实地方政府环境责任，规划提出将实行省以下环保机构监测监察执法垂直管理制度，探索建立跨地区环保机构，推行全流域、跨区域联防联控和城乡协同治理模式。

“生态环境特别是大气、水、土壤污染严重，已成为全面建成小康社会的突出短板。”习近平强调，这项改革要在试点基础上全面推开，力争“十三五”时期完成改革任务。

推进供给侧结构性改革

自去年11月中共中央破题，供给侧结构性改革成为海内外对中国经济的关注重点，并正在上升为全球应对金融危机、实现可持续复苏的新共识。

“十三五”规划提出，未来五年中国发展主线为，“必须在适度扩大总需求的同时，着力推进供给侧结构性改革，使供给能力满足广大人民日益增长、不断升级和个性化的物质文化和生态环境需要。”

国务院发展研究中心副主任王一鸣对此解释，中国经济转型是世界经济史上规模最大的经济转型，面临的挑战和阵痛前所未有，特别是在全球经济低迷、金融市场动荡、新兴市场脆弱性上升背景下，经济转型中的结构性矛盾和财政金融风险进一步凸显。

“解决这些问题，难以单纯依靠需求扩张和刺激政策，必须推进供给侧结构性改革，用改革的办法矫正价格和市场扭曲，提高资源配置效率，推动中国经济在更高水平上重构新平衡。”王一鸣表示。

中国社科院副院长蔡昉曾作测算，“十三五”时期，在各条件不变情况下，中国潜在增长率会进一步下降到6.2%，若要实现6.5%的平均增速，就必须推进改革。

国家发改委主任徐绍史透露，未来五年的工作重点是抓好“去产能、去库存、去杠杆、降成本、补短板”五大任务。以“去产能”为例，“十三五”期间中国钢铁产能要去掉1亿-1.5亿吨，煤炭产能要去掉5亿吨、减量重组5亿吨。

“我们将努力打破思维惯性和路径依赖，用改革的办法推进结构调整，加大重点领域关键环节市场化改革力度，调整各类扭曲的政策和制度安排，完善公平竞争、优胜劣汰的市场环境和机制，最大限度激发微观活力。打破地域分割和行业垄断，促进商品和要素自由有序流动、公平交易，加快形成统一开放、竞争有序的现代市场体系。”徐绍史说。

这显然呼应了供给侧结构性改革的核心：使市场在资源配置中起决定性作用和更好地发挥政府作用。中国社会科学院国家金融与发展实验室理事长李扬认为，推进供给侧结构性改革，关键是减少政府对市场的干预，减少政府直接参与资源配置，在以下方面更好地发挥政府作用：深化改革，促进市场逐渐完善，创造让企业和市场发挥作用的制度环境；稳定宏观经济；加强和优化公共服务；加强市场监管，保障公共竞争和维护市场秩序；促进共同富裕；弥补市场失灵。

谈及“十三五”规划的落实，李佐军建议，完善基本经济制度、建立现代产权制度、完善现代市场体系尤其要素市场体系、改革政府管理体制、改革财税金融体制等都是难啃的硬骨头。“这些都是过去多年来一直没有完成的改革。要让改革落地必须解决两个问题：一是消除改革的障碍；二是调动各方面改革的积极性。相信未来五年会取得决定性成果。”李佐军说。