我国征地补偿标准创新方案及其问题分析

曹生国（河海大学中国移民研究中心，江苏·南京 210098）



我国征地补偿标准创新方案及其问题分析

曹生国
（河海大学中国移民研究中心，江苏·南京 210098）

摘 要：通过文献法和归纳法，得出我国目前政策制定者和研究者比较关注的四种征地补偿标准创新。这些补偿标准创新旨在解决传统征地补偿标准存在的补偿标准低、同地不同价、行政干预和被征地农民合法权益难以保证等问题。但是实践和研究表明，四种补偿标准创新各自都存在着一定问题：区分公益性与经营性用地，实行有差别的补偿标准的问题在于难以解决的前提问题，即如何区分公益性与经营性用地；综合区片地价及统一年产值补偿标准的问题在于其测算基础还是产值倍数法，总的来说，它们只是征地补偿改革的一种过渡形式；分享项目效益的征地补偿标准的问题在于应用范围的局限性、初始资本金设置和决策参与问题；市场化的征地补偿标准受到各种农村土地市场环境的限制。

关键词：征地补偿；补偿标准；创新方案；问题分析

作为我国征地制度改革核心的征地补偿标准一直是政策制定者和学者关注重点[1～3]，自制定以来，分别于1958年、1982年、1986年、1998年和2004年进行了5次修改。但是随着被征地农民“维权”意识不断加强[4]，以经济矛盾为主的征地问题越来越突出[5]，诸如土地增值收益分配、同地不同价和行政干预等一系列问题对国家和政府的治理能力提出了巨大的挑战。面对这些挑战，政策制定者和学者提出了区分公益性与经营性用地、综合区片地价及统一年产值、分享项目效益和市场化等所谓的补偿标准创新方案，似乎都认为这些利益诱导式的方式能减少征地阻力。但是对这些补偿标准方案本身存在的问题很少进行深入讨论，比如“同地同价”政策中“同什么地，同什么价”是非常模糊的。同时，很少注意到这些政策之间是存在矛盾的。本文在对这些所谓的征地补偿标准创新的内涵介绍的基础上，重点关注其政策本身存在的问题，和它们之间存在的矛盾之处。

1　征地补偿标准创新方案

1.1 方案一：区分公益性与经营性用地，实行有差别的补偿标准

由于我国没有从法律上明确我国的征地补偿标准的原则，因此，学者往往从征地补偿实践角度出发，认为我国补偿标准低和补偿范围窄，其标准属于不完全补偿[6]。这种不完全补偿导致被征地农民合法权益受损，失地农民生产生活难以恢复。针对这个问题，比较流行的做法是，根据项目是否以盈利为目的划分为公益性和经营性建设用地[7]，然后通过实行有差别的补偿标准取得相应的土地使用权。部分学者试图在“区分公益性与经营性用地”的基础上，提出了不同的差别化补偿标准方案，如图1所示，有“差别化的补偿原则方案”[8]、“差别化的社会保障方案”[9]、“差别化的发展权价值归属方案”[6]和“差别化的补偿途径方案”[10,11]。

图1　四种不同的差别化征地补偿标准方案Fig.1 Four differential scheme of land acquisition compensation standard

1.2 方案二：综合区片地价及统一年产值补偿标准

国务院为解决同地不同价的问题，于2004年10月出台《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》提出“各地在城市规划区范围内划分征地综合区片，制定统一的区片综合地价，而在城市规划区范围之外，制定统一年产值标准”。白东芳认为征地区片价实质上是农用地本身价格基础上叠加社会保障价格的综合价格[12]。王冬青等认为征地统一年产值的内涵是在农用地农作物的收益基础上叠加其它相关收益的被征收农用地综合收益值[13]。综合区片地价及统一年产值补偿标准除了解决“同地不同价的问题”外，其制度创新的积极意义还在于提高了被征地农民的相对利益；促进地区间补偿的公平性；增加政策的透明度，抑制地方政府寻租行为。如图2所示，综合区片地价及统一年产值补偿是年产值倍数基础上叠加其他因素的结果。

图2　综合区片地价和统一年产值标准Fig.2 Complex pieces and unified standard

1.3 方案三：分享项目效益的征地补偿标准

由于房地产、高速公路和工业园区等项目，在项目实施前后土地价值的巨大增值，而且这些项目的收益具有相对长期、稳定的特点，这与被征地农民获得的低征地补偿形成鲜明对比，引起被征地农民的强烈不满。随着我国投融资环境的变化和金融产品不断创新，征地政策制定者和研究将这些成果应用到解决征地补偿矛盾中，创新出“土地入股”等补偿方式。这些补偿方式的创新主要目的在于让被征地农民分享项目效益，提高其补偿标准，减缓征地补偿矛盾，促进项目的顺利实施。“土地入股”等分享项目效益的补偿方式除了提高被征地农民的补偿标准外，其制度创新的积极意义还在于对被征地农民采取逐年分红等方式，一次性补偿变为长期补偿，避免了被征地农民挥霍补偿款引起的社会稳定风险，同时，减轻了企业投资初期的投融资困难。如图3所示是分享项目收益的补偿标准的机理。

1.4 方案四：市场化的征地补偿标准

我国建设征地补偿标准带有浓厚的计划经济思维特征，这与我国不断完善的市场经济体制不相适应。因此，绝大多数学者在征地补偿标准改革方向上似乎达成了共识，认为应该引入市场机制，这不仅符合被征地农民的权利保障和利益诉求，而且实现了与发达国家的征地补偿方式衔接[14]。大多数学者认为“区片综合价和统一年产值”和“分享项目收益”等补偿标准仅仅是实现征地补偿标准市场化的过渡形式而已。因为它们并没有避免征地过程中的政府行政性干预和补偿的计划性。市场化的征地补偿标准应该是一种参与式定价模式[15]，是被征地农民与业主就补偿价格达成协议的过程，在这个过程中，政府的角色必须由“征地包干者”转变为征地监督者。如图4所示，试图通过市场化的征地补偿是村集体或被征地农民补偿比原标准增加P2P1E1E2。

图3　分享项目收益的补偿标准Fig.3 Compensation standard of annual output value standard sharing project benefits

图4　市场化的征地补偿标准Fig.4 Market-oriented land acquisition compensation standard

图4中，横轴L表示土地供给量，L1表示具体的征地面积；横轴P补偿标准，P1表示原征地补偿标准，P2表示市场化的征地补偿标准；E2表示供给曲线与需求曲线的交点。

2　四种征地补偿标准创新方案的问题分析

2.1 方案一的问题分析

区分公益性与经营性用地，实行有差别的补偿标准是政策制定者比较认同的一种补偿方式。十七届三中全会以来，针对这个问题，一直强调“严格界定公益性和经营性建设用地，逐步缩小征地范围”。但是，这种补偿方式并没有在我国的征地补偿实践得以实现和应用。究其原因是这种补偿方式存在着巨大缺陷。首先，难以解决的基础性问题——公益性与经营性用地界定的问题。尽管部分学者通过采取“列举法”[16]和“公共利益征地否定式目录”[17]试图界定公益性与经营性用地，从而实现有差别的补偿标准。这种界定方式将人们广泛接受的公共利益作为公共政策的伦理标准作为征地补偿的价值取向，但是所谓的公共利益的确切内容却很少达成共识[18]，这就为公共利益泛化提供空间。其次，存在“二律背反”问题。建国以来，国家通过土地征收等途径将城市土地收归国有，建立起城市一元土地所有制。如果通过区分公益性与经营性用地，采取不同的方式获得城市建设用地，可能产生城市二元土地所有制问题（城市二元土地所有制问题正困扰着深圳等城市的发展），这与《宪法》规定的城市土地归国有存在“二律背反”[19]。最后，存在不合理性。不患寡而患不均的传统思想根植于广大人民的心中，而这种具有差异性的补偿标准恰恰触到了被征地农民敏感的神经。这种补偿方式不合理性集中体现在“同地不同价”和各种补偿方案之间存在的补偿差距。

2.2 方案二的问题分析

综合区片地价及统一年产值是当前在各地征地补偿实践应用最广泛的征地补偿标准。它对“解决”同地不同价问题，提高征地补偿标准发挥重要作用。它为很多地区，特别是经济较发达地区，事实上征地补偿标准已经超过法律规定标准找到了一条“合理的借口”。但是，随着进一步的实践，其暴露的问题越来越引起人们的关注。首先，“解决”同地不同价却产生不同地同价。不同的农地由于地块规整性、土地质量、土地管养和投入产出存在差异导致其价值存在差异[20]，采取综合区片地价及统一年产值补偿标准无法体现不同土地价值差异性，导致“好地”和“坏地”一个价。其次，本质上没有摆脱传统补偿标准的行政计划思维[21,22]，其测算基础仍然是传统的产值倍数法。这种在农地产值基础上叠加其他因素的方法最直接的作用体现在补偿倍数突破“30倍”，但是由于各地区社会经济发展的巨大差异，各地究竟能突破补偿标准倍数限制的多少存在巨大差距。同时，由于对叠加的“其他因素”没有明确规定，刚性的补偿标准补偿变为较为弹性的补偿标准，导致政府对补偿标准具有绝对的控制权和解释权。再次，城市规划区内外采取不同补偿标准带来的衔接和平衡问题，特别是城市规划区和非城市规划区边界上的补偿标准平衡问题。最后，综合区片地价及统一年产值的边界尺度大小往往决定着这种补偿方式能够解决“同地不同价”的尺度大小问题，从这个角度说，这种补偿方式只能解决特定空间尺度范围内的“同地不同价”问题，而这个特定空间仍然与其他空间存在“同地不同价”问题。

2.3 方案三的问题分析

分享项目效益的征地补偿是一种在我国探索了很久却还十分“小众”的补偿方式。世界著名移民专家塞尼指出众多旨在减少贫困的发展项目，却往往以增加贫困而告终。他提出为了改善移民后果，首先可以考虑让受影响人口分享项目收益[23]。自上世纪90年代，广东南海、顺德、深圳龙岗和安徽芜湖等地就开始探索“土地入股”等分享项目收益的征地补偿标准。但是尽管通过将近30多年的探索实践，这种补偿方式仍然表现出巨大的局限性。首先，这种方式仅限于具有长期、稳定的收益的项目征地补偿。纵观我国各种工程项目，具备长期、稳定收益的项目除了部分高速公路和能源项目，其他的项目在市场竞争日趋激烈的今天很难保障长期、稳定的收益，更别说，大量的项目征地并不是以盈利为目的的。其次，被征地农民参与分享项目收益的资本基础仍然是传统产值倍数法计算的结果，它并没有实现补偿标准由基于土地农用的效用价值转变为基于土地对具体项目的效用价值的。这导致被征地农民分享工程收益的资本金较少，能够获得的分红也相对较少。有学者认为，这种补偿方式只是一种将一次性补偿变为分期补偿，减缓业主一次性融资的困难的权宜之计。最后，被征地农民没有真正能够行使相应角色的权利，没有参与到项目收益分配决策。被征地农民所分享项目收益的多少仍是行政行为的结果，而不是市场行为的结果。

2.4 方案四的问题分析

市场化征地补偿是一种当前绝大多数学者认为能够解决我国征地矛盾的补偿方式。特别是十八届三中全会指出，要使市场在资源配置中起决定性的作用。征地过程作为一种土地资源配置优化过程，其补偿标准理应由市场来决定，这样才能有效地保护被征地农民的切身利益。但是似乎实现市场化的征地补偿标准要走的路还很远。首先，市场化征地补偿的基础——产权不明确。明确的产权是市场交易的基础，自然也是市场化征地补偿的基础。但是恰恰我们这个基础没有打牢固，这也是人们呼吁尽快对农村土地“还权赋能”的原因之一。被称为开启新一轮农村改革“闸门”的土地承包经营权确权登记工作在未来5年才能基本完成，而这仅仅是完成“还权赋能”的第一步而已。其次，没有培育出市场化征地补偿的市场环境。由于我国农村土地市场起步晚并且发展缓慢，存在管理混乱、行政渗透严重和运行困难等问题，导致土地市场价格严重扭曲。在这样的市场环境下进行市场化的征地补偿，其标准存在扭曲的可能。最后，缺乏平等、自愿交易的基础。邬亮等认为市场机制是一种主要依赖于交易的治理机制，其基础是双方平等、自愿达成交易[24]。科斯提出了达到资源配置帕累托有效的三个条件：交易成本为零、产权界定明确和交易自愿。但是由于被征地农民相比强权的政府和强势的业主显得相对弱势，交易的平等性和自愿性往往无法得到保障，补偿标准的市场化也无法得到保障。

2.5 四种征地补偿标准方案之间存在的矛盾分析

区分公益性与经营性用地，实行有差别的补偿标准与综合区片地价及统一年产值补偿标准，前者“制造”同地不同价，后者“消灭”同地不同价，存在矛盾。综合区片地价及统一年产值补偿标准被称为市场化补偿的一种过渡补偿形式，但是这种过渡有什么意义或者两者有什么不同之处，这些问题的产生其实是来源于对市场化补偿的众说纷纭，对市场化补偿没有一个清晰的内涵表述，正如荷兰学者何·皮特所说，中国政府往往采取一种有意识的政策模糊来获得额外的“制度红利”，以减少社会冲突。如果征地补偿标准政策是模糊的，政府永远可以说某种补偿标准是按照市场标准制定的，比如政府可以说土地入股等分享项目收益补偿方式就是按照市场标准进行制定，以所谓的市场利益来诱导被征地农民，减少征地阻力。

3　总结

通过对4种征地补偿标准存在的主要问题分析认为，区分公益性与经营性用地，实行有差别的补偿标准，是十七届三中全会以来一直在强调的征地补偿改革方向，但是由于难以解决的基础性问题——如何区分公益性与经营性用地并没有达成共识，同时，实行有差别的补偿标准带来的公平性问题限制了其从“会议精神”转变为补偿实践；综合区片地价及统一年产值是2004年后各地普遍实行的征地补偿标准，但是由于其测算基础仍然是传统的产值倍数法，政府的行政性思维严重，它只能是我国征地补偿改革的一种过渡形式，而不是最终形式；分享项目效益的征地补偿是一种应用范围受限于具有长期、稳定的项目，同时如果不解决被征地农民分享项目收益的初始资本金问题和后期权益保护问题，这种补偿方式仍然会非常局限；市场化征地补偿是一种被认为在未来能够解决我国征地矛盾，与国际补偿接轨的补偿方式，但是在这之前，我们需要明晰土地产权，培育出所需的市场环境和信息公开机制。针对它们之间存在的矛盾，应该明确政策内涵，说明差异，进行协调。

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Developing new expropriation compensation standards

CAO Sheng-Guo
(National Research Center for Resettlement,Hohai Uniνersity,Jiangsu Nanjing 210098,China)

Abstract:Through a review of the literature,four new expropriation compensation standards have been developed for policy makers and researchers to consider.These innovations were designed to address the low levels of compensation,the practice of offering different amounts for the same land,administrative intervention,and the protection of rights and interests.However,practice and research show that all compensation standards have inherent problems,limiting both access to land requisition compensation practices in specific applications and the desired compensation effect.Through the division of public welfare and commercial land,the different compensation standards were implemented.There is a basic problem:How do we distinguish between public welfare and commercial land? The land price of comprehensive area piece and unified annual output value,in general,are only a transitional form of compensation for land reform.Compensation standard problems of share project benefits are the limitations of the scope of application,the initial capital setting,and decisionmaking participation.Market-based compensation standards are limited by the rural land market.

Key words:land expropriation compensation;compensation standard;innovative schemes;problem analysis

基金项目:国家社科基金重大项目“移民工程的跨学科研究”(13&ZD172)

作者简介:曹生国(1988-),男,硕士,主要从事土地经济与移民管理研究.

修订日期:2015-07-25

收稿日期:2015-05-22

doi:10.3969/j.issn.2095-1329.2016.01.009

中图分类号：F301.1

文献标志码：A

文章编号：2095-1329(2016)01-0039-05

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