新城镇化视角下的农村集体建设用地使用权流转探析

闭思梦

新城镇化视角下的农村集体建设用地使用权流转探析

闭思梦

随着我国经济的快速发展，我国的城镇化水平得到不断的提高。大量的农村集体土地被用于工商业的建设，民间自觉无序的土地流转促进了农村集体土地市场的繁荣，城镇化趋势加快。然而，大部分的农村集体土地流转存在着与我国现行法律存在相抵触的现象。由于我国法律对于农村集体土地实行严格的土地用途管控制度，因此农村集体建设用地使用权只有具备一定的条件才可以进行流转。这些规定在一定程度上能防止农村集体土地的滥用，保证我国土地市场秩序的稳定，但是从长远来看，对于农村集体建设用地使用权流转的一味地抑制并不利于我国社会经济的发展，特别是与快速发展的城镇化不相符。文章将从我国现阶段的对于农村集体土地具体法律制度分析，并结合我国具体的社会现实与各地方不同的实施经验来探析与我国城镇化进程相协调的农村集体建设用地使用权流转制度。

新城镇化 ；农村集体建设用地使用权；土地流转

引言

现代科学技术以及信息化的不断发展推进了社会的巨大进步，工业化进程的加快推动了农村，特别是城市郊区经济的发展，资本、土地等生产要素不断从农业利用向非农业利用转变。一方面使农村社会经济得到快速的发展，但从另一个角度上来说，农村土地被大量的用于进行城市化和工业化的建设，这种隐性而且无序的土地流转使许多耕地资源被破坏，而且还出现许多农村土地得不到高效利用的现象。因此，在我国努力推进农村走向城镇化的过程中，必然不能忽视农村集体建设用地流转制度的构建。农村集体建设用地的流转应该有秩序，有规划的进行改变，通过市场发挥在资源配置中的决定性作用，依据各地具有实践性的经验，逐渐建立起相对完善的农村集体建设用地流转制度，推动我国农村社会经济的进步。

一、立法现实之体现：严格的土地用途管控制度

我国《宪法》第10条明确规定了属于集体所有的土地类型和范围。农村土地依法由农民集体所有，农民对于自己所有的土地享有充分的、不受干涉的权利。而且在具体的法律中对于农村集体建设用地也有相应的规定：《土地管理法》第43条规定，“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地。”第63条规定，“农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设。”《城市房地产管理法》第8条规定,“城市规划区内的集体所有的土地，经依法征用转为国有土地后，该幅国有土地的使用权方可有偿出让。”由以上立法规定可以看出，我国对于农村集体土地实行的是严格的土地用途管控态度。农村集体土地使用权不得随意进行流转，必须通过国家征用之后方能进入市场进行流转。如此一来，国家就牢牢地把控着农村集体土地使用权的流转权利，直接垄断了建设用地市场，“一方面表现为国家对农民集体所有土地的强制征收和集体土地买方的垄断；一方面表现为国家对土地使用权出让市场卖方的垄断。”这些规定直接造成了土地市场的分级。从本质上来说，农村集体土地直接进入市场进行流转与通过国家征收征用之后进行土地交易从土地增值的角度来说并没有大的差别，但是通过这种土地两级市场的层层交易，却容易出现农村集体土地被低价征收之后国家以高价出售于土地使用人的情况，存在巨大的滥权风险。这种交易体制不仅容易对农村集体土地资源的破坏，而且会引起农村更加严峻的人地矛盾。我国的《宪法》、《土地管理法》、《物权法》都规定国家对于农村集体土地的征收征用必须符合法律的相关规定，而且只有在涉及社会利益的条件下才能进行。但根据我国多年来实行的情况，由于“社会利益”概念适用的模糊性，在很多时候成为了国家非法征收土地进行牟利的工具，并没有发挥出其应有的作用。总的来说，我国的农村集体建设用地并没有得到有效的运用和规范。

二、农村土地流转问题之体现：缺乏明确的法律规范和制度保障

农村集体建设用地使用权的流转制度对于促进农村经济发展，提高新城镇化水平，以及缓解城市的人地矛盾都有极强的协调作用。在党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中，提出了“建立城乡统一的建设用地市场”，其中已经明确提出了将集体建设用地“市场化”，即在符合规划和用途管制的前提下,允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股，实行与国有土地同等入市、同权同价。这是在遵循市场在资源配置中发挥决定性作用的基础上所进行的集体建设用地制度改革，最大效率的发挥着农村集体建设用地流转制度的优势，提高农村集体用地市场的活力。但是从我国现阶段的农村集体土地流转情况来看，距离农村集体土地“市场化”还任重道远。

(一)我国现行立法体制不完善以及流转交易缺乏明确的制度支持。我国对于农村集体建设用地流转的规定基本散见于在《土地管理法》和《城市房地产管理法》，以及《物权法》等法律中，而这些法律对于农村集体土地的管控较为严格和不完善，基本由国家征收之后作为国有土地才能进行流转，而农村集体组织要具备了一定的条件才能进行土地流转。这种一刀切的方法已难以适应我国农村集体土地市场的发展。因此，造成了现阶段我国的农村集体土地市场交易的混乱和无序，很多农村集体建设用地流转处于地下状态，虽然我国已在多年前已经开启了农村集体建设用地使用权在全国部分地区的试点，但是这种试点却明显存在着与《土地管理法》和《城市房地产管理法》相冲突的现象，缺乏明确的制度支持，试点工作的推进和效果都大打折扣。

(二)土地征用行为缺乏必要和有效的约束。根据我国现行法律的相关规定，只要是出于社会利益的需要，国家就可以对农村集体建设用地进行征用，但是“社会利益”的概念无论是从法律还是社会现实中都难以进行衡量，缺乏可操作性，极易成为国家攫取农村集体建设用地利益的工具。国家在一二级土地市场中处于绝对垄断地位，当存量的国有土地难以满足现实社会的发展需要时，这种缺乏约束的“真空”状态就会容易造成对农村集体土地的侵害，农民的合法利益也会受到损失。

三、实施经验之体现：特殊到普遍逐步推行，完善相关立法

我国的相关立法对于农村集体建设用地并没有允许进行自由流转，但是在长期的实践中，发现对农村集体建设用地流转进行封堵并没有从根本上遏制农村集体土地流转的乱象。应该来说，这种严控的行为可能会违背市场规律。因此，在相关法律施行后不久，我国政府在许多地区实行农村集体建设用地使用权流转的试点，并探究出具有实践意义的农村集体土地流转制度的新模式，对于我国农村土地交易市场的完善和农村新城镇化具有积极的借鉴意义。

(一)广东地区：“新土地革命”

广东的“珠三角地区”城市化和工业化等水平较高，工商业经济发展迅速，原本的土地已经无法满足快速扩张的城镇化的需要。因此，广东地区作为国家支持的试点区域之一，较早地开始探索农村集体土地流转制度的方法，并且于2005年实施了《广东省集体建设用地使用权流转管理办法》，允许省内集体建设用地直接进入市场交易,打破了集体土地非经政府征收不得进入市场的传统旧体制,成为国内第一个对农村集体建设用地使用权流转入市具有实际操作性的规范性文件,被称为“新土地革命”。随后珠三角的其他地区纷纷制定来了相应的农村集体土地流转办法，提高该地区的农村集体土地的利用效率和价值。但是由于其属于地方性政府规章，法律效力不高，而且其具体操作与现行法律上的相关规定出现冲突，难以向全国其他地区进行有效推广。但不可否认的是，珠三角的农村土地利用价值相较于其他地区得到了很大的提高，经济繁荣，新城镇化步伐快速。

(二)安徽地区：土地流转应当与地区发展水平和流转培育程度相关

安徽省也是试点地区之一，其颁布的《安徽省集体建设用地有偿使用和使用权流转试行办法》规定农村集体土地使用权以转让、出租、抵押等方式流转的仍然需要向有关经行政主管部门报请批准之后，才能办理登记。从这个角度上来说，安徽省在农村集体土地流转上所采取的态度相对于广东地区来说是较为严格的，这个主要是跟当地的经济发展水平以及农村集体土地流转的发育程度有很大关系。这种做法的主要目的是为了防止农村集体土地流转的无序性以及对于农地资源的浪费和破坏，立法部门进行农村集体建设用地使用权流转制度的改革时必须考量到地区差异以及土地流转的成熟度。

四、新城镇化视角下之改变：农村集体建设用地使用权流转的立法完善势在必行

经济的快速发展引起了社会结构的变化，在工业化和城市化的趋势下，现阶段的农村集体土地流转制度已经不符合社会发展的需要，在借鉴相关地区的试点经验的前提下，我国法律应当进行相应的改变，以实现我国农村集体土地流转制度的完善以及新型城镇化。

(一)完善农村集体土地流转制度的相关立法

我国的《土地管理法》和《城市房地产管理法》对于农村集体土地流转采取的严控态度已不符合我国社会快速发展的需要，并且可能会阻碍农村社会经济的发展。应当加强农村集体土地流转制度的相关立法，逐渐放开农村集体土地流转的限制，同时在法律中明确规定农村集体土地的流转必须符合国家的建设规划和农村发展效益，逐步消除土地一二级市场的分级壁垒。如此，不仅能规范我国现阶段农村集体土地流转市场的混乱，而且能更大程度的保护我国农村土地资源，提高土地利用效率，促进农村集体建设用地使用权流转市场的规范化。

(二)明确农村集体土地流转的形式和约束机制

我国目前对于农村集体土地流转的形式并没有具体的规定，应当进行修改相关的立法，对于符合法律规定的农村集体土地，农村集体组织可以通过出租，转让，抵押等方式流转，提高农村集体土地流转的多样性和利用价值。同时，国家应遵循市场在资源配置中所发挥的决定性作用，逐步放宽对于农村集体土地流转过于严苛的限制，做到事前控制和事后控制。事前控制为国家对于流转的土地的性质和规划进行审核，符合法律规定则可以进入土地市场进行流转，事后控制为国家对于违反社会利益的土地流转行为进行约束，规范土地流转市场的有序性。

(三)保持农村集体土地使用权流转在立法上与实践的一致性

由于我国现行法律上与实践存在着矛盾的现象，这对于我国农村集体建设用地使用权的流转产生巨大的消极影响。不仅会损害法律的权威性，而且会束缚农村集体建设用地使用权流转的动力。为避免土地流转市场的混乱，我国应该提供农村土地流转制度以合法性的制度支持，将农村集体土地使用权流转的产权关系在法律上进行明晰，保持立法与实践上的一致性。使集体建设用地使用权由无序走向有序，从隐形市场走向有形市场，提高农村土地的价值力和流转的合理性。

结语

在新城镇化的发展潮流下，农村集体建设用地使用权流转作为提高农村土地利用效率，活跃农村市场的重要动力，应当从立法上加以确定。虽然我国在不同的地区进行土地流转的试点，但是出现了立法与实践做法相矛盾，阻碍农村经济发展的缺陷。所以，完善相关立法，明确集体土地流转的形式和约束机制，保持立法与实践的一致性势在必行。惟其如此，我国的农村集体建设用地使用权流转才能实现其积极意义，真正让农民以土地权利实现新城镇化。(作者单位：四川大学)

[1] 韩松.集体建设用地市场配置的法律问题研究[J].中国法学,2008,(3).

[2] 陈小君.构筑土地制度改革中集体建设用地的新规则体系[J].法学家,2014,(2).

闭思梦(1990-)，男，汉族，广西南宁人，硕士研究生，四川大学法学院经济法专业，研究方向：公司法。