我国政府购买社会工作服务的困境与对策管窥

◇ 文/王薇

纵观政府社会服务的历史，社会工作在我国经济的快速推动下，已经成为我国社会管理的重要工具，并且在全国范围内得到广泛的认可。社会工作突飞猛进的发展，离不开政府购买社会工作服务典型模式的尝试。所谓政府购买社会工作服务就是指，政府在社会公共服务预算中拿出经费，向各类提供公共服务的社会服务机构，直接拨款资助服务或公开招标购买社会服务。简而言之，就是政府出资，向社会组织购买服务的协作模式。

一、我国政府购买社会工作服务的现实困境

（一）政府购买社会服务中的目标偏离①

近几年来，我国政府向社会组织购买服务得到了较快发展。按照政府的政策设计，政府向社会力量购买服务的主要目标有三个：一是向社会提供更多、更优质、更便捷的公共服务(包括社会服务)；二是创新公共服务和社会服务的供给模式，动员社会力量，提高公共服务的水平和效率；三是深化社会领域改革，推动政府职能转变。除此之外，还有其他更加复杂多样的目标。客观地说，在一些地方，特别是政府向社会力量购买服务发展较早的地方，这项工作取得了不错的成绩。

但是，我们必须看到政府购买社会服务中的目标偏离。所谓目标偏离是指组织(或个人)实际上达到的状态对既定目标的偏离。这不但是因为社会政策的实施过程比较复杂，而且因为政策对象对政策目标及实施信息了解较少。当前我国政府购买社会组织服务中的目标偏离现象主要表现为：一些社会组织在申请购买项目时很积极，但服务经费到手后实施不力，工作拖沓，最后草草收兵；一些项目由于主观和客观原因，项目承担者专注于“赶工期”，应付发包政府部门的检查，而对服务的数量特别是质量未能按计划实现；有的项目因为招标过程不规范而使缺乏能力者中标，但他们又无力完成，最后不了了之，甚至出现造假现象。这些都造成服务对象没有得到应有的服务，政府也没有在此过程中积累起经验，更不用说社会服务领域的创新了。

（二）社会组织缺乏专业人才和活力

社会建设与管理研究院关信平教授发表的《当前我国增强社会组织活力的制度建构与社会政策分析》（《江苏社会科学》2014年第3期）一文认为，我国经济体制改革极大地激发了经济组织的活力，但没有很好地激发社会组织的活力。社会组织活力不足的问题严重影响着社会治理创新。社会组织的活力是指社会组织在复杂的社会环境中的生存、发展，对满足人的需要和维系社会功能做出贡献的能力，包含了提供服务的能力、运行效率与竞争能力、自主性和创新能力以及对全社会的价值引领和贡献等要素。目前我国社会组织数量少，规模小，经济实力、服务能力、自主性和创新能力都不足，对社会的贡献还很微小，难以满足创新社会治理的要求。

（三）对群众需求导向不清②，政府与社会组织无法扩大服务项目

国务院办公厅2013年出台的《关于政府向社会力量购买服务的指导意见》中，对购买服务的内容界定比较宏观。对此，财政部负责人解释说，由于当前仍处于经济体制改革不断深化和社会发展转型时期，政府提供服务的内容和社会力量承接服务的能力也在不断调整变化之中。同时，区域间发展不平衡，各地需求及社会力量承接服务的能力不尽相同，明确全国统一购买服务的项目范围不切实际。

但是，随着各个省市相关政策的出台，目前北京、上海、广东等地政府购买服务项目主要集中在养老助残、社会救助、法律援助、技术培训等领域。总的来看，能增加公共福利的领域应当是政府购买服务的重点。而政府在哪些领域购买服务并未做出具体细致的规定。

（四）政府职责不明确，购买过程不公开③

首先，随着人民群众对公共服务需求日益增长，养老、医疗、教育等领域公共服务明显供给不足。如果走大包大揽、包办一切的老路，政府既当公共服务的组织监管者，又当生产者，很容易因管办不分、缺乏竞争导致效率低下。其次，许多公共服务的购买订单不是在充分的市场竞争条件下订立的，更多是靠关系获得的，极易产生寻租行为。同时由于提供服务的社会组织数量不多，政府在购买服务时，供货方屈指可数，也容易形成公共服务垄断，并由此带来服务质量差、费用高、资金使用不透明度等一系列问题。

（五）评估主体缺乏独立性，评估客体和过程缺乏多元性

政府购买社会服务，绩效评估是一个关键环节。由于政府与服务方地位不对等，由政府机构来进行评估和验收，容易造成权力寻租，此外，政府考核容易导致数字化、政绩化取向，使得评估主体缺乏独立性。

绩效评估需要通过科学的方法、程序和标准，从成本效益、顾客满意度、投入产出的比率、服务质量、社会反响等方面对服务方完成的服务质量、效果做出客观的评价。近年来地方政府购买社会组织服务的实践较为普遍，但是购买效率并不高，购买服务并未达到高质量、低价格的效果，政府购买的财政资金使用效率一直为人诟病，违背了政府购买的初衷。这一现象出现的主要原因在于政府并未深刻意识到自身担负的重大责任，并未将政府列为绩效评估对象。同时，绩效评估环节不健全。首先，过多重视结果评估。评估内容的设定均基于政府购买服务的最终结果，而购买前的需求评估与服务提供过程中的过程评估均未得到重视。其次，在评估结果得出后，缺乏反馈和调整。

二、我国政府购买社会工作服务的对策

（一）提高政府购买服务的意识，聘请有资质的社会组织承担服务

政府购买社会服务中的目标偏离可能是我国社会福利体制和社会治理改革创新过程中不可避免的现象，但是我们不能掉以轻心。一方面是服务对象急切地希望得到服务；另一方面，中央政府迫切希望通过此举促进社会治理创新。所以，相关政府部门和社会组织必须对目标偏离现象予以高度注意，制定切实可行的政府购买社会服务规范，加强政府购买服务过程中的监督和评估，提高政府购买服务的责任和法律意识，聘请有资质的社会组织承担服务，加强社会组织能力建设，真正实现政府购买社会服务的政策目标。

（二）以法治和政策推动增强社会组织活力

首先，应该确立社会组织的宪法地位，并尽快制定社会组织的基本法律及社会组织运行、管理等环节上的具体规范。其次，应该构建社会组织公益性和非营利基础上的资源保障制度。包括确立政府向社会力量购买公共服务的长期性基础制度，将其纳入发展规划和常规财政预算，通过项目购买、项目补贴、项目奖励等方式，为社会组织的发展“输血”，使其加强基础能力建设和制度规范化建设，促进社会服务组织不断提高主动性，并防止形成对政府机构新的依附关系等。再有，应该加强社会组织规范化建设，包括组织内部制度建设、行业自律制度建设和社会监管制度建设等几个方面。

（三）社会服务需要了解群众需求，扩大服务项目

北京在政府购买公共服务具体操作中，先进行需求调查，根据民意筛选项目。专家、学者对项目初审后，通过公示接受群众监督，以保证最终确定的项目真正为群众所需。转型期的群众服务需求呈现多层次、多样性特点，且随着经济社会发展不断变化，政府购买服务的内容也应动态调整，适应群众所需。同时，政府机构改革和职能转变的深化，社会组织、企业、机构的公共服务供给能力的变化等，都会影响到政府购买服务的范围。“在群众需求导向下，可以按照先易后难、便于操作的原则，先选择条件较成熟的项目实施，然后逐步增加政府购买服务的内容。

（四）创新模式高效服务，扶持社会组织发展

首先，强化政府公共服务职能，需要创新公共服务供给模式，有效动员社会力量，构建多层次、多方式、多元化的公共服务供给体系。当前，一些领域的社会组织和企业已经具备承担部分公共服务事务的能力。政府大胆放手，对适合采取市场化方式提供、社会力量能够承担的公共服务，采取政府购买服务方式，交由社会力量承接，既有利于简化管理流程、降低行政成本，更能促进政府从传统公共服务生产者向组织监管者转变，形成竞争性公共服务产品提供机制，实现管办分离、强化监管效力。

其次，政府购买公共服务的核心是建立契约式服务提供模式，不是建立雇佣关系，它要求作为购买方的政府和承接方的社会组织之间保持独立性，社会组织独立决策、独立运作、承担责任。政府要从政策、资金等方面支持社会组织建立、发展、壮大，引导和支持民间组织参与公共事务管理，不过多干预社会组织的内部管理，让其回归民间性和非盈利性，促进形成更广泛的公共服务市场。

（五）公开政府购买信息，建立监督和退出机制

首先，政府购买社会服务的过程，应当进行信息公开，不仅可以让社会组织和企业及时了解信息并积极参与竞标，同时也可以为网民与媒体提供一个获得信息的平台和渠道，便于对购买过程和实施过程进行监督。

其次，为提高社会组织承担公共服务的能力，社会组织的登记、准入门槛逐渐降低后，建立退出机制，实施优胜劣汰，对于促进公共服务供给水平的发展十分必要。服务期满后，社会组织评估验收不合格，可以给予其一个整改机会，如果整改达不到要求，就要取消其竞标资格。

（六）健全评估机制，完善监督手段

在政府购买服务时，为了取得客观的评估结果，应设置独立的“第三方评估机制”，改变原来单一由政府机构来评估和验收的模式，这里强调的“独立”，一定程度上可以避免出现“外行领导内行”的现象，也符合政府购买社会服务的初衷。例如，2010 年广州在全市开展 20 个试点，由广州市社协承担对 20 个家庭综合服务中心的评估工作。广州市社协为此聘请了 20 名在校大学生做长期的服务跟踪，在社区里匿名体验服务，同时还由高校教师、香港督导等组成的评估团进行中期和末期的审核打分。

政府购买社会组织服务是个复杂的过程，同样政府够买社会组织服务的绩效评估也十分复杂，为了能够准确评估政府购买社会组织服务的绩效，绩效评估环节缺一不可。必须对政府购买的事前（政府购买前的安排）、事中（执行环节）、事后（服务完成之后）三个阶段进行评估，并健全需求评估机制，健全动态评估机制，健全事后追责机制。④

①王思斌. 警惕政府购买社会服务中的目标偏离[J].中国社会报,2014(5)

②汪国梁. 政府“买”服务走好哪几步[j].安徽日报，2014（2）

③王明刚. 政府购买公共服务的制度化机制研究[J].宏观经济，2013(2)

④胡穗. 政府购买社会组织服务绩效评估的实践困境与路径创新[J]. 湖南师范大学社会科学学报,2015(4)