慈善法只是第一步，税制才是关键

王寅

慈善研究专家郑功成认为，慈善法的制定，目的在于营造有利于慈善事业发展的社会氛围和舆论氛围，接下来还需要构建有利于慈善事业发展的税制环境。

历时十年，慈善立法终于“修成正果”。为更清晰地了解慈善事业氛围、慈善事业相关制度、政府公共服务与慈善事业等相关问题，本刊记者对慈善法草案起草与全国人大常委会审议、代表大会制定全过程的重要参与专家、全国人大常委会委员、中国社会保障学会会长、中国人民大学教授郑功成进行了专访。

中国报道：什么样的主体才有资格进行慈善募捐？

郑功成：根据慈善法的规定，想要公开募捐的主体首先必须是慈善组织。慈善组织成立之后，想要向社会进行公开募捐，还必须取得管理部门批准的募捐资格。到底哪些组织机构具有募捐资格，管理部门是会公布具体名单的。在名单之上的慈善组织，才能进行公开募捐。

这就好比教育部门公布的高校名单一样，不在名单之上的，那就是不正规学校。

但是，这并不是说其他组织机构就不能够进行慈善募捐行为，而是需要找到具有合法募捐资格的慈善组织进行合作募捐，募得的钱物须由慈善组织按照规定进行管理，以便确保善款能够全部用于慈善事业，并使捐赠人的意愿得到圆满实现。

之所以要对募捐行为做这种规制，主要是为规范慈善募捐有序进行，保护爱心人士之爱心不受伤害。慈善机构需要维护自身的信用，必须依法使用善款。此外，还有监管机构对慈善组织募捐、运营等环节的监督，也能进一步保证善款的合理合法使用。

中国报道：有媒体认为，慈善法不够资格提请全国人民代表大会审议通过，您如何看待这种言论？

郑功成：慈善法由全国人民代表大会审议通过，应当是国家立法机关对慈善事业的高度重视。一般情况下，由全国人民代表大会制定的法律都是特别重要的基本法律，如宪法、刑法、物权法等。慈善法可以由全国人大常委会制定。现在由全国人民代表大会制定，当然是这部法律有其特殊的价值，这就是慈善法的立法目的是引导人心向善、方便人人行善。它与社会的价值导向相关，与社会的风气相关，这是它的特殊之处。慈善不是少数富人行善的专利，也应当是所有人参与和回报社会的途径，任何有心向善的人都可以行善。

这次由全国人民代表大会制定慈善法，效果是非常好的，不仅所有代表参与了讨论，而且全体政协委员也参与审议，整个社会高度关注。事实证明，通过后的慈善法吸收了代表们提出的一些修改意见，法律更加完善了。慈善事业需要全社会的参与，慈善事业的壮大也需要全民的力量，慈善法的立法过程、制定与实施，已经打开了一个良好的局面。

中国报道：您认为，慈善法通过之后，将对慈善机构产生哪些推动作用？

郑功成：慈善法对慈善机构如何设置、公开募捐资格如何认定等都进行了规范。此外，对慈善组织的内部治理、慈善组织开展的募捐行为、慈善信托、慈善服务等内容，也进行了全面的基本规范。从此之后，中国慈善机构的运行有了基本的法律依据。

信息公开在慈善法中作为单独一章存在，这是慈善法的一个亮点。

信息公开包括三个层面：法令公开的内容、部分公开的内容、不应公开的内容。

所谓法令公开的内容，就是必须公开的内容。慈善机构如果不公开这些信息，就是违法。

但是，慈善机构并不是所有信息都会公开，慈善机构并不是“裸体机构”。比如，向利益相关人公开的内容就不会被披露给所有人。举个例子，甲向某慈善机构捐款100元，乙向该慈善机构捐款1亿元。如果甲要求慈善机构向其公开乙所捐1亿元善款的所有相关信息，这就是不合理的。因为利益相关方所要求获得的信息，必须是与其利益相关的。

此外，法律规定，涉及国家秘密、商业秘密、个人隐私的信息也不能公开，还有要尊重捐赠人意愿。比如，捐款人要求慈善机构不公开其个人信息及捐款信息，那么慈善机构也不应该将这些信息公之于众。又比如，慈善机构为保值增值需要进行某些投资活动，这些行为需要遵守商业规范和法则，涉及商业秘密的信息也不能公开。至于受助人的个人隐私，慈善组织有责任保密。

慈善法单独设置“信息公开”这一章内容，就是为了提高慈善组织的透明度，并且规范慈善组织信息公开的标准。

中国报道：您认为，发达国家慈善事业的最重要推手是什么？

郑功成：慈善事业的发达程度，与社会的文明程度是正相关的关系。但更重要的是，慈善事业的发达程度，反映的是制度文明的发展程度。

比如，当今美国的慈善事业之所以如此发达，与其税制有密切关系。美国主要有三种税制：一是对参与慈善者给予减免税收的优惠，这是在正面牵引；二是遗产税，这是最重要的规制，根据这一税法，超级富翁的巨额财产在他们去世后将被征收巨额的遗产税，但若将巨额遗产捐出来做慈善公益，就无须缴纳或减少缴纳遗产税了，这既是政府在帮助人行善，也必然使每一个人思考如何才能更好地利用自己的财富。不仅如此，美国还开征赠与税，规定个人财产要转赠与他人也必须缴税。这些规制促使美国人必须具备现代财富观，这就是在有生之年做好公益慈善。就以制度促进慈善文明这一点来看，美国的确值得学习。

中国报道：中国在制度推动慈善事业方面——比如税制建设工作上的现状如何？慈善法在这方面作出了哪些贡献？

郑功成：我们现在既没有遗产税，也没有赠与税。我们在慈善捐赠方面的税收减免力度也还不够。所以，慈善法的制定，对于推进中国慈善事业的发展仅仅是第一步。其目的在于营造有利于慈善事业发展的社会氛围和舆论氛围，让大家知道参与慈善事业是非常光荣的事情。接下来，还需要构建有利于慈善事业发展的税制环境。

日前通过的慈善法在推动相关税制修改方面主要有三个贡献：

一是推动慈善事业的减免税待遇向更公平的方向发展。当前对于慈善组织与慈善活动的减免税措施采取的是“一事一议”、“一案一批”的方式，每个组织均需要申请并报批，这种个案审批的方式给了审批机关自由裁量权，有可能导致有的组织能够更快获得减免税，有的组织会被拖延审批时间。这样便会造成不公平现象。慈善法通过之后，这种程序不公平将不复存在——只要是被认证的慈善组织，其从事的慈善活动自动享受减免税政策。

二是慈善法规定：“企业慈善捐赠支出超过法律规定的准予在计算企业所得税应纳税所得额时扣除的部分，允许结转以后三年内在计算应纳税所得额时扣除。”这能让企业在慈善捐赠方面获得更大的自主权，可以在一定程度上鼓励企业进行单次大额捐赠。慈善法并不对具体的税种与税率进行规定——这应该由税法决定，但慈善法允许企业在三年内将税法规定额度结转使用是对慈善事业的促进。

三是对于扶贫济困的慈善活动实行特殊优惠政策。这里强调的主要是特殊的税收优惠政策。虽然慈善法没有作出具体的规定，但可以肯定的是，它能够推动现行税收政策在扶贫济困方面的改进，同时也有利于构建更利于慈善事业发展的税收环境。

中国报道：政府公共事业与慈善事业之间是什么样的关系？

郑功成：在慈善领域，政府与慈善组织是一种伙伴关系，政府公共事业与慈善事业应为相互融合的关系。

慈善组织应当接受政府部门的监管，但不是政府的下属或附属机构，通常情况下，慈善组织也不应当从政府财政中直接获得资金投入，但政府可以购买服务的方式来支持慈善事业，因为慈善事业与政府公共事业的目的是相同的：提升公共利益。所以我认为，政府与慈善组织是伙伴关系。

许多国家和地区的政府会购买慈善组织所提供的慈善服务。对慈善组织而言，能够获得相对固定的资金来源，募捐的压力也会减小；对政府而言，则不需要专门设置相应的服务机构、雇佣公职人员来从事相应的公共服务。

比如，在中国香港特别行政区，香港政府基本没有官办福利机构，香港每年的福利预算都是分解成多个部分，并提供给相应的慈善机构，引导其为香港居民提供相关服务。比如，香港有100个孤寡老人需要入住养老院，那么政府就从福利预算中专门拨款，用于向民办养老机构购买床位，即负责支取这100个孤寡老人的养老院入住费，是从民办福利机构购买床位——而不是自己建立公办养老院，这种方式应当是既公平又有效率的合作方式。

中国报道：您认为互联网给慈善事业带来的变化有哪些？

郑功成：互联网是当今慈善事业发展的重要途径，我国慈善事业的发展也离不开互联网。但网络空间也存在信息不对称问题，是柄“双刃剑”。因此，慈善法律及相关规章制度必须要做到在利用互联网发展慈善事业的同时，对互联网鱼龙混杂的现象进行规范整治。因为哪怕只有1%的网络募捐是假的，也会对爱心人士造成巨大的冲击。

因此，互联网募捐的出现与发展是好的，但是必须由依法成立的慈善组织来发起，其他组织与个人则不得在互联上发起公开募捐，但可以采取与合法的慈善组织合作募捐的方式进行。同时，慈善法对可以开展公开募捐的网络也进行了规制，不是任何人、任何网络平台都可以开展公开募捐的，而是只有合法的慈善组织与经指定的网络平台才能进行公开募捐。面对互联网，慈善事业是开放的，但也是有规矩的。