“十三五”轮作休耕背后的战略考量

邵海鹏

“十二五”收官之年的2015年粮食生产高位护盘，实现“十二连增”。但也就是在当年召开的中央农村工作会议上，决策层强调，要着力加强农业供给侧结构性改革，要高度重视去库存、降成本、补短板。

调整优化农业生产结构和区域布局，被业内视为农业供给侧结构性改革的“牛鼻子”。

“十三五”规划建议稿也首次提出，探索实行耕地轮作休耕制度试点。2016年的中央一号文件提到，通过轮作、休耕、退耕、替代种植等多种方式，对地下水漏斗区、重金属污染区、生态严重退化地区开展综合治理。

这是粮食高产量、高价格、高库存“三高”并存下的抉择，也是为了让耕地“休养生息”和农业可持续发展。全国两会前夕，根据农业部公布的《2016年种植业工作要点》，休耕试点限定在上述区域。鼓励轮作、谨慎休耕，但是禁止弃耕、严禁废耕。

亮起“红灯”的农业生态环境

“十二连增”的成绩值得肯定，但是受耕地、淡水等资源环境约束，连续增产的难度越来越大，粮食产量进一步增长的空间受限。而且，长期以来，为了追求连续增产，在粗放的农业生产模式下，农业资源过度开发利用，生态存在严重透支的问题。

中央财办副主任、中央农办副主任韩俊去年1月曾表示，“有些地方地没法种，水也不能浇，资源环境旧的欠债没有还，新的欠债还在继续发生。”农业部部长韩长赋在《求是》杂志上撰文称，连续增产所付出的代价是，农业资源环境已经亮起“红灯”。农业面源污染、耕地质量下降、地下水超采等问题越来越突出。

以化肥为例，中国的总产量和消费量均占世界1/3以上。但是，消耗了全球35%的化肥，生产了全球21%的粮食，这是我国粮食多年连增背后的尴尬现实。农业部数据显示，中国农作物亩均化肥用量是美国的2.6倍，欧盟的2.5倍。

中国农业大学环资学院教授张福锁称，当前我国耕地退化的三大主要表现是土壤侵蚀、酸化和盐碱化。其中，土壤酸化的主要推手之一就是化肥的过量使用。他解释说，自然界土壤PH值下降一个单位需要上万年，但我国耕地PH值下降0.5个单位却只用了30年，土壤酸化速度之快令人咋舌。而土壤酸化将导致农产品品质下滑，造成病虫害易发，甚至重金属超标，造成食品安全问题。

除了化肥以外，农业生产中水利灌溉、地膜、农药等传统农业要素投入的增速也比粮食产量的增速快得多。这导致农业超过工业成为最大的污染源。

价格倒挂导致过度进口

尤为重要的是，中国粮食目前面临供给侧的结构性矛盾。

在2月底召开的“2016中国三农发展大会”上，农业部贸易促进中心主任倪洪兴说，近年来发生的大宗农产品库存积压和“卖粮难”，与以往不同，是在国内产需存在缺口、国内生产总量没有超过需求总量的背景下发生的。他认为，造成这一问题最重要的原因是进口过度，即超过正常产需缺口之上的“非必需进口”大量增加。

倪洪兴提到，2015年过度进口问题继续加剧。考虑可释放库存，2015年我国粮食供需基本不存在缺口，但全年进口1.24亿吨，占全年粮食总产量的19.3%，并且呈现非常明显的大豆主导型进口格局。

据统计，2000～2015年，玉米总产量提高111.9%，对全国粮食增产的贡献率达74.5%。这是由于受最低收购价政策扭曲，玉米比较效益更为明显，因此挤占了大豆等其他作物的种植面积。但结果却是，玉米及玉米替代品均大量进口。

这是一个非常奇怪的现象：被替代的大豆种植面积减少，产量随之不断降低，成为中国需求增长最快、供求缺口最大的一个品种，对国际市场的进口依赖度已超过80%。而政策一直鼓励种植、720万吨进口关税配额从未用完的玉米，在进口不断增加的同时，国内托市收购的库存也屡屡创历史新高。

大豆大量进口的原因，在于价格优势。受加入世贸组织后市场开放影响，我国大豆生产徘徊下滑，由最高1800万吨减少到目前的1200万吨。而2015年，中国进口的大豆为8169万吨，占全世界大豆出口量的七成。按照我国目前8亩地可生产1吨大豆计算，如果2015年进口量全部国产的话，将需要6.5亿亩耕地。

而国土资源部公布的第二次全国土地调查数据显示，截至2009年年底，中国耕地总量为20.31亿亩。据国家统计局数据，2015年全国玉米播种面积只有5.72亿亩。中国农业大学校长柯炳生称，即使把玉米都改种大豆，也种不出来这一天量，进口大豆是必不可少的选择。

玉米的大量进口也同样由于国内外玉米价格的倒挂——国内农产品价格明显高于国外农产品进口到岸完税以后的价格。

中央农村工作领导小组副组长、办公室主任陈锡文在年初接受专访时就此问题表示，增产的未必是需要的，减产的恰恰是需求必须满足的。这是当前粮食供求当中的突出矛盾。倪洪兴也认为，综合考虑品种调剂需要和具体产品存在的硬缺口以及粮食产品间的替代性，估计进口中有一半以上为非必需进口。

此外，在高库存水平下，2015年食糖进口485万吨，增长39.0%，占国内生产量的46%；棉花棉纱合计进口411万吨，占国内生产量的70%多。

“非必需进口”的不断增加，倪洪兴解释称，直接原因是内外价差扩大，根本原因是农业基础竞争力先天不足。此外，原因还包括保护、调控手段后天缺乏，国际市场价格波动下行。

他说，我国大宗农产品进入了成本快速上涨时期，生产成本必然与瑞士、日、韩的水平日趋接近，与美加澳等主要出口国的差距不断拉大。

同样值得特别关注的是，当前前所未有的粮食高库存，使安全储粮形势异常严峻、压力巨大。由此带来财政“压力山大”，以至于财政部部长楼继伟在去年清华大学的演讲中直指玉米产业链问题，表示要将粮食价格改革提到新高度。

耕地轮作休耕试点

在今年的全国粮食流通工作会议上，国家粮食局局长任正晓作报告称，从供求总量看，近年来国内外粮食生产连获丰收，消费疲软不振，供求整体宽松。据联合国粮农组织预测，2016年全球谷物产量、库存量将继续保持较高水平；而国内出现“十二连增”，粮食综合生产能力稳定在较高水平。

报告认为，综合分析，“十三五”前期国内外粮食供求形势仍将延续总体宽松的格局。从品种结构看，我国小麦供求基本平衡，玉米和稻谷阶段性过剩特征明显，特别是一些低端品种销路不畅，大豆产需缺口继续扩大。

“十三五”期间，利用现阶段国内外市场粮食供给宽裕的时机，中国推进农业供给侧结构性改革，调整优化农业生产结构和区域布局，在部分地区实行耕地轮作休耕，既有利于耕地休养生息和农业可持续发展，又有利于平衡粮食供求矛盾、稳定农民收入、减轻财政压力。

基于玉米出现阶段性供大于求的事实，国家重点在“镰刀弯”地区玉米结构调整、耕地轮作休耕制度试点、积极推进马铃薯产业开发等工作上力争突破，力争今年调减1000万亩以上的玉米面积。

国务院发展研究中心农村部部长叶兴庆曾表示，多年来的连增是以透支农业生产能力为代价的，采取调减、轮作、休耕、退耕还林还草还湿、替代种植等多种方式，虽然会在一定程度上影响到粮食的一些产量，但采取这些举措是为了逐渐让农业边际产能退出，做到藏粮于地、藏粮于技，最终也是为了推动农业的可持续发展。