中日水资源管理对比研究

陈晓晨

水资源是自然资源的一种，是人类赖以生存的重要资源，随着经济的快速发展，重点海域、流域的水污染问题日益加重，水资源短缺加剧、水生态损害严重，特别是水资源短缺已经成为制约经济社会发展的重要瓶颈，威胁着人类的生存和发展。如何有效的管理和利用水资源是帮助缓解水污染的一种重要手段。

一、 中国水资源管理现状

（一）中国水资源的基本情况

大气降水，附存形式主要为地表水和地下水是中国水资源的主要来源。总体来说我国水资源分布的特点可以归纳为以下三点：第一，水资源总量多，人均占有量少。我国水资源总量居世界第四位约为2.88万亿立方米，但人均占有量仅为世界平均值的1/4约2220立方米。第二，水资源的补给变化大。我国大部分地区都会受到季风气候影响，降水量在一年内的分配极不均匀，大部分地区的降水都集中在夏季的四个月占全年水量的70%左右，其中2/3是洪水径流量而非正常的流域水流量。降水和径流的年际变化主要表现在大部分流域出现连续丰水年或连续枯水年的情况，使得水旱灾害频繁、水资源开发利用难度大和水资源供需矛盾尖锐等问题在区域范围内更加明显。第三，区域水资源分布不均衡。长江流域及其以南地区水量较大，包括长江、珠江、松花江等主要流域在内的水资源量占据全国的80%；长江流域以北广大地区水量较小，包括黄河、淮河、海河、辽河四流域在内仅占全国总量的14.7%，；内陆河地区的水资源量还不到全国水资源量的5%，西北内陆干旱区的水资源量几乎为零。

（二）中国水资源立法情况

我国目前已经基本形成了包括专门法律、行政法规、地方性法规、部门规章等不同层级的比较系统的水资源法律保护体系。《水污染防治法》、《水法》、《环境保护法》、《水土保持法》和《防洪法》等都是以水资源为独立调整对象的法律。涉及水资源的法规和规章主要有《水污染防治法实施细则》、《水污染排放许可证管理暂行办法》、《关于防治水污染技术政策的规定》、《河道管理条例》、《污水处理设施环境保护监督管理办法》、《饮用水源保护区污染防治管理规定》、《取水许可制度实施办法》等。各级省市根据当地具体情况，也出台了许多相关的地方法规。除此之外，宪法以及其他与环境生态资源保护相关的法律、行政法规和规章等，在对水资源保护、管理节约利用等方面也作了许多的规定。

（三）中国水资源管理情况

在我国，国务院的水资源行政主管部门负责全国水资源的统一管理工作，同时国务院其他有关部门按照国务院规定的职责分工，协同国务院水资源行政主管部门进行相关的水资源管理工作，即我们通常说的统一管理与分级、分部门管理相结合的管理制度。除了国家层面上的管理，县级以上的地方人民政府的水资源行政主管部门和其他有关部门，按照同级人民政府规定的职责分工对管辖范围内的相关水资源进行管理。

（四）中国水资源开发利用情况

新中国成立以来，全国建成中小型水库8万多座，累计修剪和加固堤防近25万公里，初步控制了大江大河的常规性洪水，年供电5800多亿立方米，有效灌溉面积达到8.2亿亩，同时也为城市和工业用水提供了水源。目前我国总的水资源使用量中，80.3%为地表水源，19.3%为地下水源，其他水源只占0.4%左右。中国水资源开发利用率从1980年的16.1%到2014年海河、黄河、辽河流域水资源开发利用率已经达到106%、82%和76%，西北内陆河流开发利用已接近甚至超出该地区的水资源承载能力。过量的开发利用引发了河道断流、地下水严重超采以及河口生态恶化等问题。

二、 日本水资源管理现状

（一）日本水资源的基本情况

日本是一个四面环海的岛国在地理位置上属于亚洲季风地带，每年的平均降水量在1700毫米到1800毫米之间，几乎是世界年平均降水量的两倍。日本的狭长岛国地形特征决定了其河流长度较短，河水从源头到汇入大海所需时间也比较短。另一方面，日本降水量虽大但是也存在季节分布不均衡情况，河流在汛期的最大流量与在旱寄的最小流量之间存在巨大的差距。综上情况可以看出，日本发生洪涝灾害的情况较为频繁，降水量虽然很大，但是由于区域和季节分布的不均衡，干旱缺水也会偶有发生。

（二）日本水行政立法情况

日本目前的水资源法律体系以《水资源开发促进法》为龙头，主要包括《河川法》、《水资源地域对策特别措施法》、《水资源开发公团法》、《工业用水法》、《水质保全法》等法律。这是日本政府在明治维新时期后模仿和借鉴欧、美等先进国家的法律制度，根据本国自身的水资源情况和国家的管理模式等国情建立起来的，其中“河川法”是其最具代表性的法律。

（三）日本水资源管理情况

在日本，总理大臣直接管理水资源开发利用保护等重大事项，同时在内阁中设置了直属的二级单位国土厅，国土厅内又再设置了水资源部作为水资源日常管理的最高协调部门。按照法律赋予的权限，中央直属机构如环境省、国土交通省、经济产业省、厚生劳动省和农林水产省等对日常的水资源依法进行行政管理。这就是我们通常所说的日本的中央政府集中协调与分部门行政的水资源管理体制。

（四）日本水资源开发利用情况

在日本由不同的部门对生活用水、工业用水、农业用水、溶雪用水、水力发电用水、养鱼用水、公益事业用水及环境用水等进行建设和日常管理，并且针对每一种用水分别制定了不同的质量标准。日本政府现在对水资源开发利用的重点是保护水质和改善水资源环境，通过科技、政治、经济等手段构筑可持续的用水体系，保护和治理水环境，以适应循环型社会发展的需要。

三、中国在水资源管理方面需要借鉴和完善的地方

从日本水资源管理经验的总结来看，搞好水资源管理要有两个基础和三个机制。两个基础分别是法律基础和技术基础；三个机制分别是投入机制、补偿与恢复机制以及公众参与和监督机制。中国目前在这五个方面分别都取得了一些成果，但是还有很多迫切需要改变的地方。相对于日本的水资源管理问题，我国有一些相似之处，但更多的是复杂和深刻历史或现实问题。主要有一下情况：

第一，在开发利用方面，从前文分析可以看到日本雨量十分丰富，依靠修水库就可以达到扩大供水的需求；而我国进一步扩大供水仅依靠开发水利资源的余地很小，水资源开发利用程度比日本高出很多。因此，我国今后寻求水资源供需平衡，一方面需要在供给端依靠技术手段实现再生利用，另一方面则是在需求端实现节约利用。

第二，在水利工程规划方面，由于日本的国土面积相对较小，水利工程属于对国家影响巨大的事件，所以日本政府在规划阶段需要精心部署，为此日本专门制订了《河川法》、《水资源开发促进法》、《水资源开发工团法》等针对水利规划的法律。中国的幅员辽阔，水资源情况相对复杂，对水资源的开发利用更需要进行规划，而目前中国的水资源规划尚缺乏相关的法律，协调渠道还有待拓展。

第三，在河道管理方面，水利水电、航运、农业、环境等各个部门都属于河道管理涉及的范围。中国目前还没有河道管理方面的国家法律，管理方式主要为各业务部门分割管理，例如水利部门对七大流域实行由水利部下属的水利委员会或流域管理局行使管理权的模式，但水利部长并不作为直接的“河川管理者”，在管理方法上与日本对于一级流域的管理相似，但在管理的范围及职权方面却有所差别。从几十年来的河道管理运行情况来看，当前河道管理各部门各司其职难以与其他政府部门及地方进行统一协调，加上国家尚无法律、法规加以支撑，使得执法方面也是困难重重。另外，日本在河道管理经费方面地方政府必须负担部分费用，而我国在管理经费及江河的大型工程建设费用方面几乎全部由国家财政拨款。由此可见制定一部适合中国国情的具有中国特色的河川管理法律是我国实现法治管理的迫切需求。

21 世纪的人与水的关系，主要强调的是水资源的保护及合理开发利用。水资源管理需要逐渐从开发、利用、治理，向配置、节约、保护和现代化管理方向转变。我们需要根据国情，同时借鉴其他国家的经验，建立权威、高效、 协调的流域管理体制，真正实现水资源的可持续发展观念，实现人与自然的和谐相处。（作者单位：四川大学法学院）

参考文献：

[1] 周珂，王利明主编.环境与资源保护法[M].中国人民大学出版社，2010

[2] 才惠莲.比较环境法[M].湖北人民出版社，2009

[3] [日]阿部泰隆，淡路刚久.环境法[M].日本：有斐阁株式会社，1999

[4] 万劲波，周艳芳.中日水资源管理的法律比较研究[J].长江流域资源与环境，2002