当前我国牧区城镇化的路径探究

包俊杰

摘 要：牧区的城镇化是我国整体城镇化中的重要组成部分，然而运用于农村城镇化的模式、路径并不一定适合推广至牧区，因此亟需探索出一条适合牧区城镇化的道路。多中心治理理论传入我国以来深受学者们的喜欢，他们尝试将其运用于多种领域并取得了一定成果。借鉴于此，本文拟从多中心治理理论的视角来分析和探究适合我国牧区城镇化的道路。

关键词：牧区城镇化；多中心治理；路径

一、当前我国牧区城镇化的现状

“十八大”后，“城镇化”似乎成了一股潮流，正在全国如火如荼的进行。“城镇化”无非就是使农村和牧区的人口逐渐向城镇转移，随之将第二、三产业逐步向城镇聚集，从而使城镇数量增多，规模逐渐扩大的过程①。在这样的新形势下，西部的一些地区也尝试进行着牧区城镇化，然而相比农村城镇化的进展顺利，牧区城镇化在进行中却遇到了很多困难。这些困难大致有以下几点：

（一）传统思想根深蒂固和牧民对城镇的恐惧心理

牧区的牧民大都是祖祖辈辈依赖着脚下的草原生活着，他们认为草原是无比神圣的，是对他们最大最好的馈赠。已经习惯了放牛牧马、闲散自由的生活方式的他们根本没有想过在车水马龙、楼林宇群的城镇怎样生活。由此，便衍生出浓厚的恋土情结。这种根基深厚的传统思想影响着广大牧民们，很大程度上阻碍了牧区城镇化的进行。

（二）新迁入城镇的牧民的就业存在困难

目前，不论是原有的城镇亦或是待扩建、新建的牧区小城镇，都不能做到及时的解决好这些新迁入牧民的就业，而只要这些人的就业问题得不到很快解决，他们就不会常住在城镇中，随时都有可能返回牧区草场、回到之前的放牧生活。政府为了鼓励牧民进程，在城郊结合部建立了移民区。然而不到一两年，大多数牧民不是返回了草原就是卖掉或者出租了房子，不得不另谋生路。

（三）牧区地广人稀，建设新城镇存在困难

我国牧区主要分布在内蒙古、青海、新疆、西藏、宁夏，以及甘肃和四川西部地区。这些地区大都地广人稀，城镇数量本来就比较少，例如内蒙古科尔沁草原地区方圆几十里就有寥寥几户人家。而且除了市（盟）这些地区以外，一些城镇的规模都不是很大。

（四）新城的建设中，土地指标的缺少增加了困难

在扩建或者新建城镇的过程中，自然需要大量土地，而这在一些农村地区往往是通过农民迁居新村，腾出宅基地，把它们复耕为农田，然后在适合于扩建、新建城镇的地区，使同等面积的耕地转为工业建设用地，或城市建设用地，以满足建设的需求。这一过程被称为“置换”②。这种“置换”的方式在牧区却是不适用的，因为牧场已承包给牧民，草场的使用权在规定的时间内归牧民。

二、牧区城镇化的现实意义

牧区城镇化现如今遇到了以上种种困难，而且有些困难并非短时间就能够得到解决，那么牧区是否要继续进行城镇化？有些人难免对牧区城镇化存在着质疑：认为牧区城镇化会严重影响我国现存的畜牧业发展；认为牧区城镇化不仅会破坏牧民的生活方式和民族文化，而且将造成生态恶化和环境污染；认为牧区城镇化会带来人口快速聚集和膨胀使城镇在基础设施建设和服务等方面面临着巨大的压力。

（一）牧区城镇化是实现牧区现代化的推进器

现如今多数牧区的牧民依然没有摆脱逐水草而居的季节性游牧生活，仍然处于较为落后的低水平定居和半定居状态。再加上气候恶劣、草场沙化严重以及自然灾害频发等缘故，牧民的生活水平多数都比较低，这样便与城镇存在着一定的距离。牧区现代化实质上是牧区以城镇化为纽带，利用现代的工、农业科技技术提高牧区生产力水平，发展牧区的经济结构，逐步缩小与城镇的差别，最终实现融合的过程。

（二）牧区城镇化是实现牧区可持续发展的关键因素

有学者提到，牧区的可持续发展必须维系三种可持续：一是草地生态的可持续；二是草地经济产出能力的可持续；三是整个牧区社会经济发展的可持续③。城镇化的过程中必将会产生多种产业相互交汇融合，从而使牧区整体的社会经济水平提高、使牧民的收入变得多元化。从而提高草原草地的经济产出能力，进而推动了草地生态的可持续发展。

（三）牧区城镇化是加强民族关系、推进民族文化发展的重要因素

我国的牧区大都是少数民族人口聚集的地方，中央政府非常重视加强少数民族地区的民族关系。牧区城镇化使这些民族地区的牧民与城镇紧密联系，逐渐融合，逐渐提高了牧民的生活水平，对加强民族关系、加强民族团结起到非常重大的作用。此外，牧民与城镇的紧密接合，方便了不同文化间的交流，进一步推进民族文化的发展。

三、多中心治理理论的内涵

1995年全球治理委员会对治理作出了界定：治理是或公或私的个人和机构经营管理相同事务的诸多方式的总和。它包括有权迫使人们服从的正式机构和规章制度，以及种种非正式安排。而凡此种种均由人民和机构或者同意、或者认为符合他们的利益而授予其权力。

治理理论兴起的背景下，以奥斯特罗姆夫妇为代表的制度分析学派提出了多中心治理理论。所谓多中心治理，就是把有限的决策权分配给多个中心，每个权力中心都是独立的，在一定的制度框架下相互合作、相互制约，为集体目标的实现而共同协作。但是没有任何人和组织能将权威凌驾于法律之上。

所谓“善治”，是指民间和政府组织、公共部门和私人部门之间的既是管理关系又是伙伴关系，各部门之间相互合作以促进社会公共利益的最大化状态。其本质特征就是政府与公民对公共生活的合作管理，它是政治国家与公民社会的一种新颖关系，是两者的最佳状态⑥。“善治”是一种国家与公民之间的良好合作的形态；是一种权力自上而下回归的状态；是一种还政于民的过程。不仅是和谐社会的一种体现，更是多中心治理所想达到的目的。

自1995年奥斯特罗姆夫妇的多中心治理理论传进中国以来，经过近20年学者们的探索和研究，多中心治理理论得到长足的发展，已大致形成了主体框架：

（一）多中心治理的主体是“多元化”的

主体包括中央政府单位、地方政府单位、政府派生实体、非政府组织、企业、私人机构以及公民个人。他们在一定的规则约束下，以多种形式共同行使主体性权力。

（二）多中心、治理的结构是“多维度”的

要求在公共事务领域内国家和社会、政府和市场、政府和公民共同参与，结成一种相互合作、共同协商的伙伴关系，从而形成上下主体间的互动、同级主体间协商的多维度网络结构。

（三）多中心治理的方式是“多样化”的

相较于传统的单中心治理的权力高度集中、治理方式单一，多中心治理更强调各个“自治”的主体间协商合作并共同竞争，为同一个目标的实现实行多个且不同的措施。

（四）多中心治理的目标是实现公共利益最大化

在国家公共事务、社会公共事务甚至政府部门内部事务的管理上，多元的主体间的协商合作不可否认的是以从各自的权力和利益得到保障为前提，经过不断的协调磋商最终寻求一种管理方式可以实现公共利益的最大化。

四、按照多中心治理理论发展牧区城镇化

牧区作为地理区域的重要组成部分，有着特殊的经济、社会和生态意义，其发展有着特殊性。将多中心治理理论运用于牧区城镇化需做到以下几点：

（一）决策主体的多元化

多中心治理强调主体的多元化，打破了单中心制度中最高权威只有一个的权力格局。形成了一个由多中心权力中心共同组成的治理网络。过去在推行牧区城镇化的过程中，地方政府作为唯一的权力主体，导致出现了行政效率低、牧民不满以及成本过高等一系列问题。而多中心治理强调在政府主导的前提下，使市场、社会以及牧民个人都成为决策的主体和独立的责任体。

（二）公共物品和服务的多方供给

多中心体制是多中心治理理论的重要概念，多中心体制构建了形式上相互独立的单位，不同单位部门之间存在着职能上的重叠和交叉，这些单位和部门需要同时向某一社会群体提供公共物品和服务。多中心体制并不意味着政府在公共物品供给领域的退出和责任的让渡，相反，政府作为社会公众和公共利益的代表，有责任促进公共物品品质的改善和公平分配。在牧区城镇化过程中，需要扩建旧城或者建立新城。然而在不小的财力投入面前，地方政府往往“心有余力不足”。这就需要中央政府部门的财力支持以及政策援助。

（三）完善的治理机制

多中心制度安排把有限的但独立的规则制定权、执行权分配给了多个管辖单位。多中心体制中多个治理主体之间也会产生冲突与摩擦，推进牧区城镇化过程中不可避免地在政府与牧民之间、政府与市场之间会产生种种分歧，然而与单中心体制所强调的不同的是，其冲突和摩擦的解决不是依赖于行政命令，而是依赖于健全的法律和治理机制。保证整个牧区城镇化进行中各个主体在不越“线”而为的前提下，达到公共利益的最大化的目的，并渐渐形成一种隐性的良性的治理机制。

（四）切实解决牧民的就业和居住问题

正如前面提到的，牧区城镇化过程中，牧民希望到城里能够有个稳定的工作和居所，逐渐适应城镇的生活。对此，需要走“多中心带动、多节点支撑”的路子。具体来说：首先，地方政府提供相关的配套政策。其次，社会、社区服务部门和就业指导中心可以成立专门针对牧民学习技术和工作就业能力的培训机构。让牧民在脱离牧区后，也能学到一门技术与专长致力于城镇的建设与发展中。

另外，在政府政策的引导下，在相关部门的协助下，鼓励牧民们自主成立股份有限公司。牧民最熟悉的莫过于畜牧业，相比传统、单一的畜牧业生产，成立这种公司性质的合作组织无疑将更好地推动现代畜牧业的发展。以绿色、生态、优质、高效、安全为方向，以提高畜产品综合生产能力为核心，加快推进传统畜牧业转型升级，尽快把畜牧业培育成重要支柱产业⑦。使牧民更加熟悉畜牧业的整条产业链，与市场紧密联系并从中获得比之前更为可观的收入。

五、结语

在提出国家治理体系现代化和治理能力现代化的形势下，推进城镇化的科学、快速、有效运行具有非常重要的现实意义。牧区作为我国的特殊的区域组成部分，有其区别于农村的特性。因此牧区城镇化有必要引起政府与社会的进一步重视，不能将运用于农村的一套模式、对策强硬地移植于牧区的城镇化。只要在多中心治理这个理论模式下科学规划、因地制宜的推行牧区城镇化，必将使牧区城镇化稳步快速的前进、有效健康的发展，进而推进我国整体城镇化的进程。同时，多中心治理理论在牧区城镇化中的成功运用必将为我们及时更新治理理念、深入改革治理体制、丰富完善治理体系、提高治理能力，推进我国治理体系和治理能力的现代化提供不竭的动力。（作者单位：武汉理工大学政治与行政学院）

参考文献：

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[5] （美）埃莉诺·奥斯特罗姆，公共事物的治理之道[M].（余逊达、陈旭东译），上海三联书店2000版.

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