浅析中国古代监察制度

陈光

摘 要 监察制度是我国古代官制法律文化中独具特色的部分。本文以中国古代的监察制度为考察对象，力图通过对中国古代监察制度的起源、形成、发展、成熟完备等时期的分析，尤其是对各朝谏官制度的研究， 来比较各个历史阶段监察制度的特点，以便从中得到某些有益的启示，完善我国现行监察制度。

关键词 监察 制度 谏官 演变

中图分类号：D691.49 文献标识码：A

1中国古代监察制度的起源

原始社会时期就存在着监督：氏族全体对部落首领的监督。这种监督制度的最大特点是监督者与被监督者地位平等，没有凌驾于氏族社会之上的强制力，完全靠对首领的崇拜力量和共同形成的习惯力量以及道德的力量来实现。相传于舜帝时，已有“纳言”一职。《尚书·孔氏传》说：“纳言，喉舌之官，听下言纳于上，受上言宣于下。”这种纳言之官，是谏官的初始。纳言可直接向皇帝反映下情。

自夏商周始进入奴隶社会，君王根据亲疏、贵贱、尊卑等等级观念分封诸侯，管理国家，因此国家利益与官吏个别利益、君王和群臣、中央和地方等方面必然存在着矛盾。于是，监察制度作为维护奴隶制君主统治的工具和调节上述各种关系的平衡器就必然产生。其主要特点是：以舆论监督为辅、设置监察官吏和实施地方监察制度。但是，没有独立的机构和体系，某些具有监察职能的官职均由行政官员兼任，不设专职监察官员。西周时期出现的“纠察令”，就规定了对官吏进行监察的具体内容和方式。而且当时的小宰之职，即相当于风宪之官（ 即后来的检察官员） 。到了春秋战国时期，各诸侯国相继制定了详细而严厉的惩官条文，监察代表国家和法制威严的特性更加鲜明。

周文王时，周王室内设有“保氏”一职。“保氏”，可算是中国历史上最早的谏官。《周礼·地官》：“保氏下大夫一人，中士二人”，“保氏掌谏王恶”。据《周礼注疏》卷十四“地官保氏”：“保者是保安之义，故使王谨慎其身而归于道”，“谏者以礼义正之文王”，“王有恶则谏之，故云掌谏王恶”。也就是说，“保氏”的职责是司掌规谏王的过错。

2监察制度的形成和发展

我国古代监察制度初创于秦朝。当时作为丞相副贰的御史大夫，即具有监察职能，其职权既掌天下文书，又掌管监察大权。御史大夫之下设有御史中丞、侍御史、监察御史等官。秦统治者为巩固统一的专制主义中央集权制所实行的御史制度，乃开我国封建社会监察制度之先例。秦政府为加强中央集权，从中央到地方，建立了一整套御史系统，各级监察官员在监察行政、典正法度、察举非法方面发挥了重要作用。御史府的建立和地方监察官员的设置，更是标志着监察制度的建立。

秦也是我国历史上第一个统一的中央集权制的封建王朝，各项制度有较大的变革，但谏官不能不设。秦初置谏议大夫，其谏官制度对后世影响至深，谏议之职直沿至宋元时期。

到了汉代，监察制度除了沿袭秦制，又有较大发展。汉朝的监察机构采取多元制，主要有三个系统：御史台是中央正规监察机构，由御史中丞任御史台长官，“在殿中察举非法”，下设侍御史，由御史中丞带领。其职责是辅佐御史中丞监察百官，“掌选明法律者为之，凡天下诸献疑事，掌以法律当其是非。”司隶校尉原为持节武臣，后来撤去军队，并将其官职固定下来，成为常设监察官员。丞相司直由丞相直接率领，其职责是掌佐丞相，察举不法，代表丞相对行政官员进行监督。

东汉时的监察制度基本上和西汉一样，御史台虽是专门监察机构，组织上仍受少府节制。到了三国两晋南北朝时期，由于朝代更替频繁，战乱频仍，这几个朝代的监察机构不完善，名称、职能各有所变，而且变化较大。从魏开始御史台从少府中分裂出来，成为独立的中央监察机关。此外中下的谏官组织开始出现。及至两晋时期，谏官组织更加规范化了。中国历史进入魏晋南北朝后，由于士族门阀握有重权，监察制度也迸现出强烈的门阀政治色彩。

3监察制度的完备

隋唐时期和宋代中央集权不断加强，官僚系统进一步完善，监察制度也随之日益完善。

隋文帝改革了原有的监察体制：恢复御史大夫制度；扩大监察机构的规模；废除御史直属官制度；恢复地方巡察制度等。

唐则进一步健全、完善了监察机构。总体上说，唐代的监察机构分为谏官组织和御史台两部分。谏官负责规劝皇帝； 御史台负责监督百官。御史台实行分署办公，成立台院、殿院、察院，三院在御史大夫（ 御史台长官） 率领之下各司其职，构成一个严密的中央监察系统。

唐朝不仅在中央建立了庞大而系统的监督机构，而且在地方上也建立了严密的监察制度。唐朝对地方实行巡按制度亦即“道察”制度，将全国分为十道（ 后增至十五道） 监察区。每道设“巡察使”，以五品以下官员担任，须为“识治道通明无屈挠者”，两年一替换，主要职责是“察官人善恶”等“巡察六条”。它同监察院遣地方临时工作的监察使共同构成地方的监督网络。

宋代为了加强对监察机构的控制，实行了台谏合一制度。宋代的三院御史多出外任，兼领它职，规模比唐代大大缩小。宋代统治者异常重视对各级官吏的监察，除了（下转第183页）（上接第181页）最高监察机关御史台外，还有皇帝派遣的“通判”负责对各州官吏的监察。另设立专职审计机构，改革了前代将审计与一般监督混同的做法。

元代中央设御史台，御史大夫秩高从一品，“非国姓（蒙古贵族）不以授”（《元史·太平传》）。还在江南和陕西特设行御史台，其组织与中央御史台相同，作为中央御史台的派出机关。这是元代监察制度的重大发展。全国分为22道监察区，各设肃政廉访使（即监察御史）常驻地方，监察各道所属地方官吏。同时元代废门下省，谏议、司谏、正言也随之俱废，因而未设专职谏官。但御史却承宋制，得兼谏职。

4监察制度的成熟和加强

明清时期，封建统治者为挽救其衰亡，一方面要发挥监察机构的作用，另一方面又要采取各种措施操纵和防范监察官员。

明代监察制度随着君主专制中央集权的强化而得到充分发展和完备。中央将御史台改为都察院，“主纠察内外百官之司”。都察院设左右都御史、副都御史和佥都御史。下设13道监察御史，共110人，负责具体监察工作。监察御史虽为都御史下属，但直接受命于皇帝，有独立进行纠举弹劾之权。明代还建立御史出使巡按地方的制度。出巡之官受皇帝之命，可兼管地方其他事务。担任总督和巡抚的官员，其权力比一般巡按御史要大，有“便宜从事”之权。都察院除执行监察权外，还握有对重大案件的司法审判权。战时，御史监军，随同出征。

清代监察机构沿袭明代，又有所发展。在中央，仍设都察院。早在入关之前，皇太极即下诏：“凡有政事背谬及贝勒、大臣骄肆慢上、贪酷不清、无礼妄行者，许都察院直言无隐”。“倘知情蒙弊，以误国论”（《大清会典·事例》卷九百九十八）。各级官吏均置于都察院监督之下。清代都察院以都御史为主事官，他与六部尚书、通政使、大理寺卿等重要官员共同参与朝廷大议。都察院下设15道监察御史（清末增至22道），专司纠察之事。雍正年间，专察六部的六科给事中并入都察院。六科给事中和各道监察御史共同负责对京内外官吏的监察和弹劾。唐代的台、谏并列，明代的科、道分设，清代的科、道则在组织上完全统一。监察权的集中，是清代监察制度的一大特点。

清代言谏之官的建置大体如明代，有都察院御史和六科给事中两班人马。康熙初年，撤销巡按御史，雍正开始又将给事中划隶都察院。凡都御史、左副都御史给事中、监察御史，都许风闻言事。凡政事得失，民生疾苦，制度利弊，风俗善恶，皆能以耳目官的资格，尽量陈奏。故顺治十年（公元1653年）上谕：“凡事关政治得失，民生休戚，大利大害，应兴应革，切实可行者，言官宜悉心条陈奏，直言无隐。”形式如此，事实上清代谏官等于虚设。

参考文献

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