土地发展权下农地权能与收益研究评述

范远江　袁淑清

摘 要：通过对土地发展权下农地权能与收益文献的研究，发现土地发展权制度是农地权能完整与内外部收益公平实现的核心问题。认为农地权能结构与收益的实现是随着农地利用的变化而变化，且承包权、经营权、使用权、发展权权能与交易更为重要。

关键词：土地发展权；农地权能；收益

一、国内外土地发展权下农地权能与收益研究动态

（一）关于土地发展权理论的研究动态

1.关于土地发展权。土地发展权（Land Development Right）的提出源于20世纪40年代英国制定的《城乡规划法》，土地发展权在之后逐渐成为国际性的主要土地调控政策。Richard L. Barrows 等（1975）指出土地发展权是从土地产权权力束中分离来的，可以在市场上转让的权利。中国于1992年编制的《各国土地制度研究》中引入了土地发展权概念。周其仁（2014）认为保护产权，就是保护产权主体选择不同的资源利用方式，包括放弃自用、取一个合适的价格转给他人利用的权利。张远索等（2015）认为农地发展权实质上是农地产权人牺牲实际发展所获得的机会成本补偿的收益。

2.关于土地发展权制度。1947年英国颁布《城乡规划法》标志着土地发展权制度诞生，英国对于土地增值收益形成了涨价归公模式。张友安（2006）认为将土地发展权分为国家土地发展权、集体土地发展权和个人土地发展权，有利于统筹土地用途的微观经济利益、社会整体经济利益、生态利益。陈锡文（2014）认为一个完善的土地制度，必须在保障土地权利人权利和严格实行土地用途管制这两者之间保持平衡。

3.关于土地发展权转移制度。Gerald （1961）第一次提出土地发展权转移思想。1968年美国建立第一个土地发展权转移制度的法律文件。Joshua M. Duke等（2003）指出为保护耕地、让土地所有者能够获得正常的耕地发展权权益，美国在分区制度基础上，创立了可转让的、可购买的和可市场化的发展权制度，其增益方面采取涨价归私模式。Gary Wolfram （1981）认为允许开放空间土地发展权进行交易，可实现林达尔均衡，同时能更有效地保护开放空间。臧俊梅等（2007）认为建立可转移农地发展权制度有利于实现农业规模化、有效保护耕地和生态环境以及增加农民收入。张世全等（2013）指出城乡建设用地增减挂钩制度挂钩指标的价值在于级差地租存在的前提下，通过耕地保护外部性转移，获得土地发展权利而带来巨额土地经济收益。

（二）关于土地权能的研究动态。

1.关于权能。阿尔夫·罗斯（1967）提出了一个明确的权能（Kompetenz）定义并认为权能在本性上具有可能性、规范性、处分性、表示性。斯普兰克林（2007）认为财产权利中最重要的权能有排他权、转让权、占有使用权。黄少安（2004）指出对财产的任何权利都由两部分基本内容——权能和利益构成，其中权能是基础，利益是因权能而获得经济代价。付夏婕（2011）认为伴随着权利形态的不断变化，实现其内容的权能也处于变化当中。

2.关于土地权能。马克思指出资本主义生产方式最重要的结果之一就是，它一方面使土地所有权从统治和从属的关系下完全解放出来，另一方面又使作为劳动条件的土地同土地所有权和土地所有者完全分离。诺斯（1937）指出只有创造或模仿或接近私有的土地所有权和自由的劳动力市场这样一种重要的制度发展，持久的经济增长才可能出现。诺思（1981）指出，国家只是在有效的产权与国家管理者的福利最大化目标一致的限度内，才会鼓励和规定有效的产权。汤普森（1990）指出没有复杂的使用权、获得权和占有权概念，土地制度就一天也不能存在。黄少安（2004）认为土地产权应包括最基本的四项权能即归属权、占有权、支配权和使用权。

3.关于土地权能结构。毕宝德（2010）认为土地产权权能包括土地所有权、土地发展权等十余项权能。邹秀清等（2011）认为土地权能结构包括占有、使用、收益和处分四项基本权能，基本权能是由若干权能支组成的权能束。韩俊（2014）认为实行土地所有权、承包权、经营权“三权分离”，应赋予农民对承包地占有、使用、收益、流转及承包经营权抵押、担保权能。

4.关于土地权能收益。Ed Nasals （2001）认为政府征用土地，补偿标准的合理制定可依据保障失地农民合理利益的成本来确定，或者根据被征土地所承载农民安置的实际社会成本来确定。蔡玉梅（2010）认为应从环境保护、生态建设、农林牧渔业开发、建设用地开发等多方面探索未利用地利用与管理模式。黄祖辉（2014）指出没有土地承包权的有效交易，不仅影响农民土地权益的实现，而且不利于进城农民的市民化。简新华等（2008）提出应建立土地承包经营权与宅基地使用权良性退出的利益补偿机制。罗必良（2013）认为农村土地制度变革应从保障农民的土地福利功能转向强化农民土地财产功能，促进农民财产性增收。刘世锦等（2014）指出在工业化和城镇化推进过程中，要在农户和政府之间合理分配土地增值收益。周跃辉（2014）提出按权能分配农村集体土地的增值收益总额。

二、国内外土地发展权下农地权能与收益研究的文献评述

国外学者对土地发展权以及土地发展权转移制度的大量研究与成功实践，为我们展示了这一工具的契合性及多变性，同时强调产权权能的本性对中国特色的农地产权权能理论的创新与实现形式具有重要启示。而国内大多数学者强调由于城镇化对新增建设用地指标以及专业大户等新型经营主体对承包地的渴求、农地增值收益分配机制缺失、用益物权不完善等原因导致农民收益受损，却忽视了农地权能残缺与收益公平实现的农地发展权制度缺失及农地发展权界定不清等产权制度原因；很少有从农地发展权视角系统地对农地的权能完备与收益实现进行基础研究以创新我国农地权能制度，且尚未形成逻辑自洽、切实可行的政策方案设计。

运用土地发展权理论与产权权能分解理论创新性地研究中国特色农地权能与收益实现研究的较少，这种理论准备不足以及市场主体行为控制缺失，导致农地权能及收益脱离监督或难以监督，且尚存法律漏洞。尤其是运用土地发展权转移制度理论对中国农地产权权能体系的系统研究更是当前需要做出详细研究的重大问题。

三、土地发展权下农地权能与收益研究价值及展望

（一）土地发展权下农地权能与收益研究价值

第一，系统而完整地研究农地在严控与激励下的权能与收益，实现能够全面反映农地发展权转移的农地权能与内外部收益在市场各主体间的均衡，创建合理的农地收益共享机制，盘活存量用好增量以优化农地资源配置。第二，提出农地所有权具有村集体与农户混合所有性质，强化农地经营权、使用权等权能，建立有效的权能结构、权能体系与机制，实现从“定纷止争”到“物尽其用”，创新与市场经济本质相适应的农地产权制度以形成适应中国经济新常态的完备权能。第三，通过从土地发展权新视角对中国农地权能特征、本质、定价机制、交易模式、市场体系、制度构建的研究，加快中国农地发展权制度的建立与完善。通过农地资源的所有权、管理权与监督权分离，推进农地权能体系尤其是经营权、使用权等权能的占有、使用、收益、退出、抵押、担保、继承等的法制建设。第四，运用土地发展权理论与土地权能分解理论新视角研究农地权能与收益，充分实现农地权能交易在不同主体、区域、时序、结构的发展权。运用统计学的方法，创建中国农地权能与内外部收益实现的价值评估标准、机制与体系，从数理上给出土地收益在一定的贴现率前提下，得出市场主体间应当遵循的实现比例。

土地发展权制度是农地权能完整与内外部收益公平实现的核心问题，农地权能结构与收益的实现是随着农地利用的变化而变化，且承包权、经营权、使用权、发展权权能与交易更为重要。

（二）土地发展权下农地权能与收益研究展望

基于土地发展权新视角研究中国农地权能与收益，系统研究农地权能与收益的理论前提与基础——土地发展权，可以充分实现农地权能与收益，均衡实现农地在不同主体、区域、时序、结构的发展权。创建中国农地权能与收益在农业现代化与城镇化同步发展过程中新的理论框架，探寻农地权能与收益新变化发展规律，完善农地权能体系，探索农地权能与收益实现路径，对于盘活存量用好增量以优化农地资源配置具有重大现实意义。

农地权能问题为国家所高度关注，保护和拓展农地发展权是适应中国经济新常态的应有之义。通过农地权能与收益的拓展和重构系统研究为领导科学决策与农村土地法律法规修订提供科学依据。

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