行政执法检察机制改革的几点设想

傅国云

行政执法检察机制改革的几点设想

傅国云**

行政执法检察监督是检察权对行政权的直接监督，也是对国家利益、社会公共利益的公力救济。行政执法检察监督必须符合检察权的宪法定位和司法规律，应当尊重行政的能动性和裁量权，将社会公共利益保护贯穿监督的全过程，根据监督的必要性原则科学界定监督的范围和程序。基于检察监督与行政执法目标的一致性，即促进依法行政和社会治理的现代化，监督并非“制肘”，检察与行政的互动成为必然趋势。因此，行政执法检察改革中应重视其他国家机关的监督职能作用，建立完善有关检察监督与行政监督互动协作机制，检察监督与行政复议、行政诉讼衔接机制，以及对检察监督权的制约监督。

行政执法检察监督 监督程序 机制改革 检察权规制

行政执法检察监督主要通过纠正行政机关的行政违法行为，维护国家利益、社会公共利益，督促行政机关依法行政，促进社会公共治理，实现对行政权的监督制约，完善国家法治监督体系，构建中国特色的行政检察制度，实现检察权作为专门法律监督权的宪法定位。行政执法检察监督也是当前检察制度改革的热点问题，许多问题还处于探索试点阶段，制度供给匮乏。鉴于此，本文根据检察权属性、宪法定位和司法规律，科学界定行政执法检察监督的范围，合理设计监督程序及相关机制。

一、监督程序

公权力监督与公共利益救济是行政执法检察监督的法理“基石”，检察机关通过法律监督纠正违法行政行为，实现对行政权的制约监督，维护国家利益、社会公共利益。根据监督的必要性原则，作为监督对象的行政违法行为已经严重损害了国家利益、社会公共利益，至于轻微的行政违法或行政瑕疵，一般由行政机关内部解决，检察机关不宜介入监督。这是专门法律监督与一般监督的区别所在，在现实行政管理中，原则上只有实际发生严重行政违法，损害国家利益、社会公共利益的，而行政机关内部监督纠错机制失灵时，检察机关才有必要对行政执法行为实施法律监督。

（一）监督范围

行政执法检察监督应当围绕社会公共利益这一核心，监督重点是国有资产转让、环境资源保护、食品药品监管、土地审批、基本建设项目等领域的不作为、乱作为，严重损害国家利益、社会公共利益的情形。

1.地方和部门利益保护引发环境资源公害。

地方和部门利益保护有时会造成大量的环境公害，给人民的生命财产带来重大的损失。在现实中，对造成的环境破坏，除了私法救济（公民、法人或其他组织对环境侵权行为提起的普通民事、行政诉讼）、对涉及犯罪的人员刑事追诉以外，检察机关应当加强对行政机关行政不作为、乱作为的专门监督，促进行政执法的源头治理。严重的环境污染和资源破坏源头上往往与政府监管缺失有关。行政机关为达到一定的行政目标，有时会不顾及环境和资源保护，以作为或不作为的方式给环境资源带来负面影响。如行政机关为出政绩，许可一些企业违规排污，严重破坏生态环境。因此，检察机关应当通过对涉及国家利益、公共利益的行政违法行为实施监督，纠正行政不作为、乱作为，实现对环境资源“公害”的综合治理。

2.因监管不力造成国有资产流失。一是私人与国有资产管理者暗中勾结，以资产低估等形式赚取暴利。如国有资产管理者无偿或以大大低于市场的价格转让国有资产给私营企业或个人；企业改制中，违反规定将国有资产低价折股、低价出售或无偿分给个人，造成国有资产流失等等。二是不履行监管职责或滥用职权，造成国有资产严重流失。如财政部门违规出借财政专项资金，又疏于监管，由此造成财政专项资金流失。还有滥用职权造成巨额国有资产流失。又如中石油“窝案”中，有的部门负责人仅一项违规决策，就造成国有资产流失上亿元。①高斌：《国企贪官太“任性” 任国资流失》，载《检察日报》2015年7月14日。三是利用国有资产管理漏洞，侵占私贪、隐瞒挤占、截留转移、挥霍浪费国有资产，使大量国有资产最终流入私囊。国有资产流失主要发生在“投入、管理、激活、释放红利、改制重组”过程中，有的在投入期间，投少报多，有的在管理期间监守自盗，有的是在激活过程中里应外合，有的是在释放红利过程中将盈利谎报成亏损，更多的是在改革改制重组过程中集团式打包侵吞。2014年至少有20名国企高管被查处，而且均涉及贪污和国有资产流失。②同注①。

3.违法出让国有土地使用权。一些地方政府滥用土地审批权，包括违法审批和越权审批，违法出让土地，权力寻租，内部监管缺失，导致大量国有土地资源流失，大批耕地被不法侵占。有的地方行政官员甚至与私营企业老板勾结，垄断公共资源，侵占国有资产，损害公共利益，其危害的严重性触目惊心。如原杭州市副市长许迈永1995年5月至2009年4月，利用职务便利，为有关单位和个人在取得土地使用权、享受税收优惠政策、受让项目股权、承揽工程、结算工程款等事项上谋取利益，先后多次收受、索取浙江坤和建设集团股份有限公司董事长李宝库等14人款物共计折合1.45亿余元。他还利用职务便利，侵吞国有公司开发房地产项目的利润5359万余元。此外，许迈永还徇私舞弊滥用职权，违规向企业返还土地出让金7170万余元。③李云芳、李克诚：《52岁许迈永 63岁姜人杰被执行死刑 》，载《东方早报》2011年7月20日。

4.涉及食品、药品安全。当前一些政府机关对涉及食品、药品安全的违法行为放任不管，存在严重的不作为违法，导致国家利益、公共利益的严重损害。如原国家药监局局长郑筱萸为谋取私利，对按国家规定应以假药论处或撤销批准文号的药品，却擅自同意注册，共1069种违规审批药品获得了“通行证”，药品监督的法定审核职责流于形式。④田雨、李薇薇：《郑筱萸的权力“寻租”之路》，载新华网http：//news.xinhuanet.com/legal/2007-07/10/content_6355701.htm。又如《中华人民共和国动物检疫法》第38条规定：“经检疫合格的动物、动物产品，由动物防疫监督机构出具检疫证明，动物产品同时加盖或者加封动物防疫监督机构使用的验讫标志。经检疫不合格的动物、动物产品，由货主在动物检疫员监督下作防疫消毒和其他无害化处理；无法作无害化处理的，予以销毁。”因此，任何一个环节发现病死或者死因不明的生猪，都应在动物防疫监督机构监督下作无害化处理，无法作无害化处理的要一律销毁。事实却是，这些病死猪肉“逃”过了生产、加工、销售等数道关卡，在检疫、工商、质检、卫生、市场管理等大盖帽眼皮子底下经营。正是生猪检疫管理松懈，导致部分病死猪及具有传染病的猪得以顺利流入市场，流向市民的餐桌。⑤佚名：《生猪检疫关把不好 何谈食品安全？》，载中国食品商务网 http：//www.21food.cn/news/hezuo/cinic/shownews2513924.html。

防风要有乔木、灌木及草等地被植物的生态分层。也就是通过不同植物及其冠幅盖度，组成一道生态屏障，减弱风速，从而达到防风的作用。并且，乔灌草的落叶丰富，能改良土壤。固沙一般选择的是种植耐旱、根系发达的植物。这些植物根系伸展广，根蘖性强，能笼络地表沙粒，固定流沙。何况，它们有生长不定根的能力。不怕风吹裸根，耐沙埋，耐沙蚀。

5.其他行政执法中的不作为、乱作为造成国家利益、社会公共利益损害的情形。如在公共工程招标、发包过程中，由于政府部门监管不力，造成不具备资质的企业中标、承包公共工程，严重影响工程质量，给公共安全带来隐患。对此，有关行政监管（行政执法）部门监督、管理缺失，给国家和社会公共利益造成严重损害。道路交通管理部门对吸毒人员持有驾驶执照疏于监管，造成重大安全隐患。显然，行政执法检察监督通过纠正涉及公共利益的行政违法，有利于促进政府源头治理，维护公共秩序，维护国家利益、社会公共利益。

（二）具体程序

1.受理。人民检察院受理同级行政机关行政违法行为的监督案件；上级检察机关认为确有必要，也可以受理下级检察机关管辖的监督案件。涉及县级以上人民政府行政违法行为的案件以及社会影响较大、疑难复杂的监督案件，一般由上一级检察机关受理，以便于排除当地政府的行政干预。

2.审查。检察机关对涉及的行政行为进行全面审查。审查时有权调查核实，可以调阅、复制行政机关的有关材料，询问相关人员，涉及专门技术时，可以要求有关单位指派专家协助调查。行政机关有关人员和行政相对人有配合调查的义务。

3.决定。检察机关应在规定的期限内作出处理决定：认为符合监督条件的，应当通过检察建议书、纠正违法意见书等向相关行政机关提出监督意见；认为行政行为合法或不属于监督范围的，应当终止审查。发现有关主管人员或直接责任人员有违纪违规行为的，应当移交有关部门处理；涉嫌职务犯罪的，检察机关应当立案侦查，依法追究相关人员的刑事责任；构成其他犯罪的，移交公安机关处理。

4.效力保障。检察机关行政执法检察监督是一种程序性监督，它不是实体上的处分，所作决定不具有终局性，只是对行政违法提出的异议，因此，法律应当对监督的效力作出明确规定，建立完整的效力保障制度。一是反馈制度。行政机关应当按照检察机关的监督意见，对涉及的行政行为有关事项进行审查，并在3个月内反馈检察机关：认为监督意见成立的，应当及时纠正，并将纠正结果告知检察机关；认为监督意见不成立的，应当书面回复，并说明理由。二是跟进监督制度。行政机关拒绝按照检察机关监督意见纠正或对监督意见不按期回复的，检察机关可以请求国家权力机关进行监督、提请上级检察机关向该行政机关的上级机关提出监督，或者在必要的情况下提起行政公益诉讼。有关行政人员涉嫌渎职犯罪的，检察机关应当依法立案侦查，追究有关人员的刑事责任。

二、检察监督与行政监督的互动

基于我国检察机关对行政执法实施专门法律监督是一种协作性监督，它与西方分权制衡有根本区别，我国检察机关与行政机关对于维护国家利益、社会公共利益，推进法治政府建设的目标始终高度一致，这就决定了检察机关应当将法律监督寓于支持依法行政之中。多年来行政执法检察监督的实践证明：行政执法检察监督的顺利开展应当充分考虑与政府及相关部门的配合协作，建立相关协作机制。⑥2014年山东省人民检察院、山东省监察厅、山东省政府法制办联合制定《关于在行政执法检察监督中加强协作配合的意见》；2015年浙江省人民检察院与浙江省政府法制办印发《关于在部分地区开展行政执法检察监督与政府法制监督协作机制建设试点工作的通知》，规定了行政执法检察监督与政府法制监督协作机制是指人民检察院和政府法制办公室通过建立联席会议、监督信息互通和工作协助、建议落实反馈等制度，充分发挥各自的监督职能，对行政机关违法行政、滥用职权、久拖不决、失职渎职等乱作为、慢作为和不作为进行协同监督的机制。至今浙江省已有30多个市（地）、县（区）人民检察院与行政机关联合会签文件，就行政执法检察监督的范围、方式、程序等作出具体规定，有力地保障行政执法检察监督工作的顺利开展。参见关仕新、马丽霞：《专家谈行政执法检察监督机制》，新闻来源：正义网-检察日报，http：//www.jcrb.com/procuratorate/theories/practice/201507/t20150730_1531164.html。行政执法检察监督与行政体制内部监督的协作机制主要有：

1.行政执法检察监督与政府内部监督协作联席会议制度。人民检察院与政府及其有关监督部门⑦政府有关监督部门主要指政府法制办公室、行政监察机关、审计监督机关等部门。要定期或不定期召开联席会议，互相通报工作情况，分析行政执法监督工作遇到的重大、疑难、复杂及其他专业问题或者协作中的具体问题，研究进一步加强协同监督的措施。

2.监督信息互通与工作协作制度。人民检察院发现行政机关违法行使职权或者不行使职权，造成国家利益、社会公共利益损害或者有侵害危险的，应当通过督促起诉、检察建议等方式，督促其纠正，并将相关文书抄送政府有关监督部门。政府有关监督部门发现行政机关违法或者不当实施行政执法的，应当通过制发《行政执法监督通知书》等方式，督促有关行政机关纠正，或者报请本级人民政府予以变更、撤销，并将相关文书抄送人民检察院，认为需由人民检察院监督的，可以商请人民检察院向行政机关提出检察建议。人民检察院和政府有关监督部门按规定职责开展监督时，可以根据情况，商请对方提供工作协助，相关人民检察院和政府监督部门应当给予积极配合和支持。人民检察院和政府有关监督部门可以根据需要，联合开展对关系群众切身利益的重点执法领域或者事项的专项监督。

3.建议落实反馈和案件线索移交制度。人民检察院发现行政规范性文件与国家法律、法规或者规章相抵触的，可以将有关情况通报政府法制办公室，并提出处理建议；政府法制办公室应当依法进行研究，并及时反馈人民检察院。政府法制办公室发现有关行政机关工作人员涉嫌职务犯罪案件线索的，应当及时移交人民检察院处理；有关行政机关提出意见的，政府法制办公室应当将有关意见通报人民检察院，并可根据情况提出处理建议。人民检察院应当依法对案件线索和有关意见进行处理，并及时反馈政府法制办公室。

三、检察监督与行政复议、行政审判的衔接

目前，全国各地政府与法院建立行政复议与行政审判衔接机制，行政机关与法院配合协作，共同化解行政争议，促进社会和谐稳定。各级政府自觉将法院行政审判及其对行政行为的监督纳入法治政府建设体系，然而行政执法检察监督却处于边缘化，尽管检察机关在监督行政审判活动及行政执法方面积极作为，但在法治政府层面始终不见检察监督的影子。如国务院2010年10月10日发布的《关于加强法治政府建设的意见》第20条规定，各级人民政府和政府部门要自觉接受人民法院依法实施的监督；第25条规定，完善行政应诉制度，积极配合人民法院的行政审判活动，支持人民法院依法独立行使审判权。对人民法院受理的行政案件，行政机关要依法积极应诉，按规定向人民法院提交作出具体行政行为的依据、证据和其他相关材料。对重大行政诉讼案件，行政机关负责人要主动出庭应诉。尊重并自觉履行人民法院的生效判决、裁定，认真对待人民法院的司法建议。但并未规定接受有关检察机关的法律监督的内容。浙江省政府提出了浙江省法治政府建设的实施意见及实施标准，其中明确规定，尊重人民法院依法行使审判权，自觉执行人民法院生效判决或裁定，特别是加强行政与司法的互动。但该实施标准也未将检察机关法律监督列入。⑧2011年10月8日，浙江省人民政府《关于加强法治政府建设的实施意见》第19条规定：“强化行政与司法的良性互动。建立健全各级政府与法院预防化解行政争议联席会议、行政复议与行政审判联席会议制度，加强复议机关与审判机关之间的沟通协调，及时研究行政复议、行政审判中反映的共性问题、疑难问题。各级行政机关要认真做好行政应诉工作，完善和落实行政机关负责人出庭应诉制度，尊重并自觉履行生效判决和裁定。对司法建议应当在规定期限内作出处理并反馈。”浙江省人民政府2013年10月11日发布的《浙江省法治政府建设实施标准》第4条第4项规定：“尊重和支持人民法院依法独立行使审判权，自觉执行人民法院生效判决或裁定。”然而，从法治政府体系看，检察机关的法律监督不能缺席，不管是行政机关工作人员职务犯罪惩治与预防，还是行政诉讼检察监督以及行政争议的解决，都应当将检察机关法律监督纳入法治政府建设体系，否则，所谓“行政与司法的互动”是有残缺的。因为我国的司法不仅仅指法院，检察机关也是其非常重要的组成部分。

根据行政诉讼法的有关规定，检察机关通过对行政诉讼活动的监督（提出抗诉、检察建议），直接监督行政审判，间接监督行政权的依法行使。即检察机关针对已生效的错误行政裁判，通过抗诉监督，启动再审，纠正错判。如果原具体行政行为违法不当而又被法院维持，则应通过抗诉监督，撤销原错误裁判，加强对行政权的制约和监督。通过行政抗诉监督，一是直接纠正原审中的错误判决、裁定，保障行政相对人的权利救济。二是间接纠正行政裁量权的违法或不当，确保行政裁量权的正当行使。三是在抗诉案件审查中发现其他严重行政违法，则可以向有关行政机关发检察建议。但检察机关的法律监督与行政复议、行政审判机制存在脱节，显然不利于行政争议的解决，也不利于实现维护和监督行政机关依法履行职责的目标。因此，通过建立行政复议与行政审判、检察监督相衔接的机制，有助于促进依法行政和公正司法，缓解当前人民群众反映强烈的“立案难、审理难、执行难”问题。

总之，法治政府建设是一项系统工程，作为法律监督机关的检察院应当有所作为，有用武之地，应当将行政执法检察监督纳入法治政府建设范畴，真正实现检察机关法律监督与政府内部的监督的良性互动。建议将来完善国务院《关于加强法治政府建设的意见》时，增加一项规定：“依法接受人民检察院的法律监督，尊重人民检察院对行政机关提出的检察建议，认为检察建议正确的，应当及时采纳并落实整改。”

四、对“检察监督”的监督

检察监督权也必须受到监督制约，否则也会被滥用。行政执法检察监督外部有人大监督、政党监督、法院监督、舆论监督、公民监督等，本文以公权力监督为视角，在国家机关体系框架内阐释行政执法检察监督的监督制约，既包括检察监督体系内部监督，也包括权力机关监督和法院审判监督。

1.权力机关监督。通过全国人大授权，规范检察改革创新活动。基于行政执法检察监督制度缺位，检察实践中做法很不统一，有的地方检察机关对一般行政违法进行监督。如监督行政机关乱罚款、乱收费，检方将违法款项予以收缴上交国库。有的检察机关督促国有银行追索到期贷款，甚至督促村委会、农村信用社、国有加油站等追讨到期债务。有些检察院督促乡镇政府、公办学校及时收回对外租赁房屋、店面的租金等等。显然，这样的监督已经越出检察权的边界，落入一般监督的巢穴。⑨因为针对此类问题有正常的救济途径，如对乱罚款、乱收费问题，行政相对人可以通过行政复议和行政诉讼来解决，无需检察权介入。同样，国有单位正常的债权可以自行通过法律途径解决，属于正常的经营自主权，也是契约自由、意思自治的体现，无需检察机关动用公权力。一些地方检察机关行政执法检察监督探索工作缺乏法治思维，有的检察院甚至不顾最高检察院的顶层设计，为标新立异，追求轰动效应，擅自提起民事公益诉讼或行政公益诉讼，给工作造成被动。如浙江省宁波市北仑区，当地的地铁建设因一家拆迁户的拒绝搬迁而停工，或将导致通车延期。北仑区检察院认为此拆迁户的行为已构成对国有资产的损失和对公众利益的妨碍，于2015年5月8日对该拆迁户向法院提起公益诉讼。北仑区法院给了一份“不予受理”的告知书。⑩孔令泉、张建勇：《国内首例地铁拆迁公益诉讼案流产记》，载《民主与法制时报》2015年5月31日。显然，这种一般监督不符合检察权的宪法定位，与司法规律相悖，会造成对行政裁量权的不当干预。因此有必要按照检察权属性、定位，科学地界定现行检察权对行政权的监督模式、具体范围，合理设计监督程序。改革必须在法治的框架下进行，检察机关作为法律监督机关更应当遵循职权法定原则，不得擅自突破立法，或者在缺乏法律依据的情况下开展所谓的“探索创新”。为加强对国家利益和社会公共利益的保护，2015年7月1日第十二届全国人民代表大会常务委员会第十五次会议决定：授权最高人民检察院在生态环境和资源保护、国有资产保护、国有土地使用权出让、食品药品安全等领域开展提起公益诉讼试点。试点地区确定为北京、内蒙古、吉林、江苏、安徽、福建、山东、湖北、广东、贵州、云南、陕西、甘肃这13个省、自治区、直辖市。人民法院应当依法审理人民检察院提起的公益诉讼案件。为确保探索工作在法治框架下进行，未经授权不得提起公益诉讼。

有关检察机关应当及时报告试点工作情况，国家权力机关应当加强对授权范围的试点工作进行监督，通过个案评议、专项监督等方式，掌握试点工作情况，发现存在的问题，提出改进意见，进一步完善有关工作机制。

权力机关根据《监督法》的有关规定，通过听取专项报告、执法检查、询问等方式监督检察机关行政执法检察工作，必要时可以启动特定问题调查、质询等监督手段。同时，权力机关应当在防止行政干预、协调矛盾、促进沟通等方面支持检察监督，树立监督权威，为检察机关的法律监督营造良好的外部环境。

2.法院的监督。第一，通过立案审查，过滤不符合法定条件的公益诉讼案件。首先，为防止检察机关违反职权法定原则，滥用诉权，人民法院应当对检察机关提起公益诉讼进行形式审查，发现检察机关提起的行政公益诉讼不符合法定条件的，应当作出不予受理的裁定，将一些不符合法律规定的公益诉讼阻却在诉讼之外，以免浪费有限的司法资源以及造成对行政执法的不当干预，也是对检察机关行政公益诉讼权的一种司法监督制约，防止检察机关监督权的滥用。正如我国台湾法律学者林钰雄所说，检察官不是上帝或天使在人间的化身，而是和法官、警官一样的血肉之躯，同样会有滥权的问题。显然，以“滥”易“滥”，以检察官之“恣意”易警官（行政执法者）之“恣意”绝非检察官制度设立之初衷。①林钰雄：《检察官论》，法律出版社2008年版，第134页。其次，对受理之后的行政公益诉讼案件，除涉及国家秘密的案件以外，依法进行公开审理。被告行政机关享有充分的抗辩权，对抗检察机关的诉请及理由，这对检察机关行政公益诉讼权也是一种制约。第二，判决驳回检察机关的公益诉讼请求。人民法院通过审理公益诉讼人与被告行政机关两造之诉，如果发现检察机关提出公益诉讼请求缺乏事实依据和法律依据的，应当作出驳回起诉的裁定，或作出不予支持诉讼请求的判决。通过实体裁判对检察机关的公益诉讼权予以制约。行政公益诉讼形式上是一种“官告官”的诉讼，舆论、媒体会倍加关注，往往成为社会的热点。检察机关提起公益诉讼是把双刃剑，一旦败诉，检察机关会陷入被动，甚至会涉及社会的负面评价。法院判决驳回检察机关不当诉讼请求，其本身是对检察机关监督权的制约，某种程度上形成一种“倒逼机制”，促使检察机关持审慎的态度，严格把好行政公益诉讼质量关。第三，对滥用公益诉讼权可以提出司法建议。基于行政公益诉讼一旦启动，往往会投入大量的诉讼成本，包括检察机关为调查取证、出庭支持公益诉讼（宣读起诉书和公诉词、法庭辩论、举证质证等）付出的大量人力、物力、财力，还有被告行政机关为应诉的讼累，及法院承担的司法成本。与其他诉讼不同的是行政管理（行政执法）本身涉及公共利益之保护，如果公益诉讼不当的话，极易影响正常的行政管理，以致造成对行政执法的不当干预。人民法院发现检察机关滥用监督权，干预行政执法的，可以向检察机关发出司法建议，建议检察机关予以整改。⑫检察机关收到司法建议后，认为司法建议理由成立的，应当及时整改，并通知人民法院。如果认为司法建议理由不成立的，应当书面答复人民法院。人民法院对于人民检察院的回复意见有异议的，可以通过上级人民法院向上级人民检察院提出。上一级人民检察院认为人民法院建议正确的，应当要求下级人民检察院及时纠正。总之，通过法院对行政公益诉讼的制约，防止检察机关行政公益诉讼权的滥用。

3.自身规制。检察机关作为法律监督机关，应当成为宪法、法律的守护神。检察机关必须严格规范自身的法律监督工作，任何时候，监督权的行使均不得任性和恣意，检察机关的任何探索实践和改革都必须在法治的框架下进行。

（1）坚持“职权法定”原则。遵循“无法律即无监督”理念，行政执法检察监督机制的建立及运行均应当符合法律基本原则，获得法律的授权。个别地方为了“博眼球”、“夺头条”，标新立异，在未得到上级检察机关同意的情况下，擅自提起民事、行政公益诉讼，引发媒体的关注，给工作带来被动，一定程度影响了监督的严肃性，浪费了有限的检察监督资源。所以，行政执法检察监督应当本着积极、稳妥的原则，依法推进，确保检察监督的实践理性。行政执法检察监督必须符合检察权的宪法、法律定位，防止不当监督对正常审判和行政执法造成干预。上级检察院要加强对下业务指导和检查督促，及时纠正下级院特别是基层检察院在改革探索实践中存在偏差，严格规范监督的范围、方式和程序。

（2）建立检察机关内部层级监督制约程序。检察机关“上命下从”的一体化机制有利于上级检察院对下级检察院的监督制约，包括发现下级检察院监督权的滥用以及落实一系列纠错机制等。第一，对行政执法检察监督实行备案审查制度。有关行政执法检察监督可借鉴修改后民事诉讼法有关检察建议的严格限制，以免监督过多过滥。③《民事诉讼法》第208条规定，地方各级人民检察院对同级人民法院已经发生法律效力的判决、裁定，发现有本法第200条规定情形之一的，或者发现调解书损害国家利益、社会公共利益的，可以向同级人民法院提出检察建议，并报上级人民检察院备案。显然，备案制度有利于上级人民检察院对检察建议的制约监督。2013年最高人民检察院出台的《人民检察院民事诉讼监督规则（试行）》第88条规定：人民检察院提出再审检察建议，应当经本院检察委员会决定，并将《再审检察建议书》报上一级人民检察院备案。显然，备案制度是最高人民检察院针对一些地方检察机关检察建议质量不高的问题采取的一种制约措施，因为有的检察人员认为检察建议是一种柔性监督，不像抗诉那样必然会引起再审，从而在案件质量上可以宽松一些，无须像抗诉案件那么“顶真”。地方各级人民检察院发现本级人民政府所属部门的行政行为违法的，对该行政部门提出检察建议或监督意见的，应当报上一级人民检察院备案；上一级人民检察院通过备案审查，发现下一级人民检察院提出的检察建议或监督意见存在不当的，应当责令其纠正，甚至要求其撤回检察建议或监督意见。对于下一级人民检察院滥用监督权，不当干预行政执法，造成不良社会影响的，应当追究主管人员和直接责任人员的法律责任。第二，对地方人民政府行政违法行为，应当由上一级地方人民检察院提出检察建议或监督意见。借鉴修改后的《行政诉讼法》有关管辖规定，将检察机关监督县级政府的案件交由地级市检察机关管辖。④修改后《行政诉讼法》第15条规定，对县级以上地方人民政府所作的行政行为提起诉讼的案件，应当由中级人民法院管辖。该项规定吸收最高人民法院有关司法解释的内容，以及多年来的行政审判实践经验，对于排除地方行政干预具有积极意义。同时，也有利于防止基层法院行使审判权的随意性，甚至成为行政的“附庸”。因此，下一级人民检察院发现本级地方人民政府严重行政违法，可以提请上一级人民检察院通过其同级人民政府予以监督，上一级人民检察院认为下一级人民政府行政违法成立的，有权向其同级人民政府提出检察意见或监督意见，由上一级人民政府督促下一级人民政府纠正违法行为。因地方政府的行政级别高于同级地方检察院，故由上一级检察机关监督下一级政府，一方面可以提高行政执法检察监督效力保障；另一方面有助于严格对地方政府的检察监督标准，尽可能避免行政执法检察监督给当地政府带来不良影响（检察机关监督一级政府的行政违法行为常常会对当地社会产生深刻的影响）。第三，慎用行政公益诉讼权。基于检察机关提起行政公益诉讼不仅会动用大量的司法资源，而且会引起社会的关注，往往会成为新闻媒体、社会舆论关注的焦点，给政府带来很大的压力。因此，启动行政公益诉讼是检察机关不得已之举，必须慎之又慎，始终保持理性和审慎的态度。在立法出台相关公益诉讼制度之前，最高人民检察院应当对目前全国人大授权的试点地区的探索工作加以严格规制，以防实践偏离顶层设计的原委。如统一规定，凡是检察机关提起公益诉讼的案件，必须由拟提起的检察机关经过检察委员会讨论决定后层报最高检察院批准。

（3）赋予被监督行政机关复核请求权。少数地方检察机关为了追求考核业绩或者其他功利，随意启动行政执法检察监督程序，对行政执法中的一般瑕疵提出检察建议，甚至越权监督，不仅浪费监督资源，也干预正常的行政管理秩序。然而上一级人民检察院往往难以及时掌握有关情况，因此，赋予行政机关提请上一级人民检察院复核权，有利于加强检察机关内部监督，防止监督权滥用，真正做到监督在法治轨道上运行。行政机关认为同级人民检察院存在滥用监督权，造成对行政执法不当干预的，可以将检察监督案件提请上一级人民检察院复核，请求监督纠正。上一级人民检察院认为行政执法检察监督存在不当的，应当及时予以纠正，责令下一级人民检察院整改，或者直接撤销下一级人民检察院的监督决定，并及时通知提出复核的行政机关；如果认为行政执法检察监督决定并无不当，则应当及时答复提出复核请求的行政机关，并说明理由。

* 本文系作者所承担的中国法学会“深入研究党的十八届四中全会精神”重点专项课题（课题编号：CLS（2015）ZDZX16）的阶段性成果之一。

**作者简介：傅国云，浙江省人民检察院检察委员会专职委员，全国检察业务专家，法学博士。