健全人大主导立法体制机制研究

丁祖年



健全人大主导立法体制机制研究

丁祖年*

摘 要：人大主导立法，也就是人大作为立法主体，对立法选项、立法过程、立法结果具有完全的实际的决定权。这本来是一个不言而喻的规则。但在长期立法实践中，人大主导的地位和作用没有得到充分重视和落实。完善人大主导的立法体制机制，必须加强党对立法工作的领导，必须完善立项机制、起草机制、调研机制、审议机制、表决机制，深化代表参与立法机制，完善公众参与立法机制，健全专家参与立法机制。同时要加强常委会及专门委员会能力建设，加强常委会立法工作机构和立法队伍建设。

关键词：人大主导立法 体制机制

立法担负着建立完备的法律法规体系，为法治实施、法治监督、法治保障提供前提和基础的重任。党的十八大、十八届三中全会对加强立法工作、完善中国特色社会主义法律体系提出了一系列要求。党的十八届四中全会明确提出，“健全有立法权的人大主导立法的体制机制”。修改后的立法法强调：“全国人民代表大会及其常务委员会加强对立法工作的组织协调，发挥在立法工作中的主导作用。”健全人大主导立法的体制机制，是新形势下加强和改进立法工作、提高立法质量的基本着力点。本文拟对党的十八届四中全会提出这个命题的背景及现实意义进行探讨，并结合立法实践，就健全人大主导立法的体制机制开展对策性研究。

一、提出健全人大主导立法的体制机制命题的背景和现实意义

（一）背景

人大主导立法，也就是人大作为立法主体，对立法选项、立法过程、立法结果具有完全的实际的决定权。这是由我们国家的性质和政体所决定的。人大立法由人大主导，这本来是一个不言而喻的规则。但在长期立法实践中，人大主导的地位和作用没有得到充分重视和落实，在立什么法、怎样立法、立成什么样的法等重大环节上，人大主动性不够强、调研不够深、协调不够有力、决策不够果断。①据不完全统计，人大系统所制定出台的调整行政活动的法律法规，其所依据的草案中有百分之八十以上由同级人民政府作为议案提出，有的草案虽然不是由政府直接提请，实际上也是由行政部门为主起草的。不仅如此，行政部门对立法的主导性影响还伸展到立法其他多个环节，如立法计划的确定、立法调研、草案修改论证。可以说，人大未能发挥好立法主导作用，是长期来立法质量和立法效率不高的主要原因，也可能成为未来阻碍地方立法有效引领和推动改革发展的重要因素。

人大主导的地位和作用没有得到充分的重视和落实，从实践来看主要有以下几方面原因:一是人大自身主导意识不强，没有真正树立起主体意识，为民立法责任感不强;二是人大主导能力弱，立法是政治性、专业性、理论性、实践性都很强的一项复杂工作，需要专业机构和高素质的立法专业人才作保障，但目前无论是常委会组成人员还是工作机构力量都不能适应立法工作实际的需求;三是人大主导立法的工作机制还很不完善，从选项、起草、调研、审议，到人大对立法中重要问题的协调决策制度，还存在着不符合有效发挥人大主导作用的地方;四是社会各方面对人大作为立法主体在立法中的主导地位，还缺乏足够充分的认识，在支持配合人大发挥主导作用方面还没有形成有效的工作机制。

良法是善治之前提，人大主导是善法之基础。中央提出健全人大主导立法的体制机制，切中肯綮，是更好地发挥立法在依法治国和改革发展中的引领推动作用之关键所在，具有极强的针对性和现实意义。

（二）现实意义

健全人大主导立法的体制机制，是切实推进和保证人大主导作用发挥的基础和前提。

一是有利于进一步坚持和完善人民代表大会制度。根据宪法所确定的人民代表大会制度，国家一切权力属于人民，人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。一府两院由人大产生，受人大监督，向人大报告工作。有立法权的人大及其常委会依法行使立法权，是人民代表大会制度的最基本内涵，是充分保障人民行使国家权力的最重要方面。多年来人大在立法中没有充分发挥主导作用，是我国人民代表大会制度在实践中没有得到切实有效落实的突出表现。因此，健全人大主导立法的体制机制，真正发挥人大在立法中的主导作用，是坚持和完善人民代表大会制度的应有之义，也有利于促进人民代表大会制度其他方面要求的落实和加强。

二是有利于进一步加强和改善党对立法工作的领导。党对立法工作的领导是党领导国家和社会事务的重要方面，是坚持立法正确的政治方向、不断提高立法质量和效率，更好地发挥立法引领推动作用的重要保障。在人民代表大会制度框架下，人大是立法主体，党的主张的体现和立法质量的提高，很重要的一个方面是充分调动人大的主观能动性和积极性。因此，健全人大主导立法的体制机制，有利于党高效准确地领导立法，更好地加强党的领导。

三是有利于进一步保障人民立法参与权。人大是由人民依照法定程序选举产生的代表所组成，使得人大与人民有着天然的密切联系；人大所处的地位，使得人大更容易得到人民群众的信赖，人民的意见更容易吸纳到国家决策中；人大的组织体系和运行方式，使得人大能够听取到更多更广泛的公众声音，特别是最基层群众的声音。因此，推进人大主导立法，更有利于人民参与立法，更有利于把人民群众的意见吸收到立法中去。

四是有利于促进科学立法民主立法，提高立法质量。人大所处的地位和所负的职责决定了人大集聚了由各种不同利益所组成的全体人民利益，在法律上能够代表全体人民，更有动力、更有条件做到既公正公平又科学合理地协调处理好社会各方的各种关系。人大开展立法，能够站在客观全面的立场听取各方意见，冷静、理性、公正地分析权衡各种利益关系，从而作出符合客观规律和实际需要的立法决策。因此，推进人大主导立法，更有利于发挥人大的职能和优势，实现科学立法、民主立法。

二、健全人大主导立法的体制机制的路径

健全人大主导立法体制机制的目标应当是：在党委领导下，政府和各方充分有效参与，人大全过程主导立法工作、全方位决定立法内容，最大程度实现立法的民主性和科学性。主要标志或标准是：党委领导立法和保障人大主导作用的制度进一步完善，人大主导立法能力得到明显提升，人大全过程全方位主导立法机制基本确立，政府和社会各方在人大主导下积极参与立法的格局基本形成，人大主导立法的作用得到充分全面体现。

依据上述目标，针对实践中影响人大主导作用发挥的因素，笔者认为，健全人大主导地方立法体制机制的路径可从五个方面着手：

一是厘清主导内涵和要求。健全人大主导立法体制机制，首先必须弄清楚“什么是人大主导”以及“人大主导什么”。人大主导立法，就是要让人大不仅仅成为程序上的立法主体，更成为实体上的立法主体，成为立法过程的真正组织者、主导者、协调者，以及法规内容的真正决定者。人大在立法中的主导作用主要体现在方向主导、进程主导和决策主导三个关键环节上。方向主导是指人大制定立法规划计划时要发挥主导作用，使得立法选题选项能够围绕中心、服务大局、回应民生、契合发展，确保立法工作朝着正确的方向发展。进程主导是指人大在立法的立项、起草、调研、修改、审议、表决、实施、清理等整个立法过程中要起到主导作用，发挥好组织协调的职能，积极推进立法进程的顺利进行。决策主导是指人大对立法中遇到的各方争议较大、涉及经济社会发展全局或者人民群众切身利益的重大问题时，要积极组织开展研究论证，在各方利益充分表达、权衡的基础上，果断作出决策，敢于并善于在矛盾焦点上划杠杠。人大主导，也包括定期开展立法后评估和法规清理工作，坚持立改废并举，保证法规内容与客观形势适应性；同时，还包括加强规范性文件备案审查、立法解释、法规配套规范性文件制定等，确保法制统一和地方性法规得到准确有效实施。当然，人大主导立法，并不意味着人大在立法中唱“独角戏”，包揽包干所有立法工作，更不是关门立法、闭门造车，而是要更加科学合理地发挥政府和社会各方在立法中的积极作用，确保立法更加贴近实际、符合规律、顺应民意。

二是加强和改进党对立法工作的领导。党的领导是有效发挥好人大在立法中的主导作用的根本保障。党委要从推进“四个全面”战略布局高度和提高依法执政能力要求出发，进一步重视立法工作，不断改进领导方式，提高领导水平和能力，有效把握人大立法的政治方向，充分信任、支持并保障人大主导立法。

三是增强主导意识和能力。人大自身主导意识不强，不愿主导、不敢主导、不会主导以及没有能力主导是长期以来人大未能发挥主导作用的主观原因。健全人大主导立法体制机制，必须解决人大自身的思想认识与责任意识问题。人大及其常委会组成人员和工作机构要深刻认识和领会国家权力机关的性质地位，明确树立起立法主体的责任感，摒弃“走走程序”、“无事可为”的模糊消极观念，树立“非我莫属”、“舍我其谁”的底气，大胆主动全面承担起主导立法的责任；同时，必须增强人大自身的各方面能力，满足发挥人大主导作用的要求，适应新形势新任务下科学立法的需要。

四是理顺主导体制和环境。人大能否有效主导立法，很大程度上也取决于政府和社会各方对人大主导立法的认识和支持配合。政府要增强人民代表大会制度意识，正确认识与人大的关系，充分尊重人大在立法中的主导地位，并积极协助人大行使好立法权。社会各界要形成人大主导立法的明确共识，积极主动参与人大立法，形成良好的社会氛围。

五是建立健全主导方式和制度。要建立健全一系列体现人大主导要求的科学立法、民主立法的方式和制度，确保立法各个环节在人大主导下高效有序地进行，使立法符合客观规律，符合人民意愿。

三、健全人大主导立法体制机制的具体措施

健全人大主导立法体制机制的具体措施主要有四个方面：

（一）加强党对立法工作的领导，保证人大正确有效地发挥立法主导作用

加强党对立法工作的领导，既是为了保证人大立法的正确方向，同时也是人大主导立法机制得到有效落实的根本保障。党委要本着“四个善于”的精神，进一步重视人大立法工作，把领导立法工作列入党委的重要议事日程。要改进和完善党委领导立法工作方法，把党委领导立法的工作制度化规范化，明确党委领导的事项、形式和程序，规范党委领导与人大依职权主导立法之间的关系并加以严格执行。要鼓励和支持人大主导立法作用的发挥，督促政府尊重人大主导地位和积极配合人大立法工作；要采取措施，加强人大组织建设，提高主导能力和水平。要发挥人大党组的作用，加强人大常委会组成人员以及人大机关党员的教育和管理，立法工作中的重大事项要及时主动向同级党委汇报，并认真贯彻落实党委决策。

（二）完善立法各个环节的工作机制，保障人大全方位全过程主导立法

一是立项机制。把握立项的主动权是人大主导立法的首要环节。人大要紧紧抓住年度立法计划和立法规划的主导权、决策权，主动提早谋划，通过对立法规划计划的编制、公布和督促落实，加强对立法工作的统筹安排。首先，要制定科学的立项标准，明确立法的必要性、可行性等条件，保证选项符合当地实际需要和立法规律，保证立法资源有效运用；其次，要明确立项重点领域，围绕中心、服务大局，促使全面深化改革和社会经济发展急需、人民群众高度关注的立法项目及时出台，保证立法项目出台的时机、顺序与社会需求更好的契合；第三，要广泛发动社会各方面提出立法建议，参与立法选项，扩大人大视野，达成最大程度共识；第四，要组织专家对各方面提出的选项建议开展论证，确保立项符合客观规律；第五，要根据立项标准、社会需求、专家意见等，对各方面提出的立法建议进行逐项论证。

二是起草机制。法规起草是人大主导立法的基础环节。健全人大主导的起草机制并不意味着人大要组织所有法规的起草工作，政府作为行政管理主体，对社会经济等方面实际情况熟悉，对存在问题及原因了解，对各方面信息资源掌握充分，起草工作人才和物质条件也比较好，由政府起草法规能够发挥政府的优势和职能作用，尤其地方性法规主要是行政法律规范，这就决定了政府是大部分法规草案的起草者和议案提出者。因此，健全人大主导的起草机制，并不是否定政府在起草工作中的作用，而是要在现有基础上对起草机制作进一步的完善，更好地发挥政府及其他主体在立法中应有的作用，同时避免其由于所处地位和所担负职责等因素影响而可能在起草工作中出现的片面性。首先，要完善起草（提出议案）分工，综合性、全局性、基础性等重要法规草案应当由人大专门委员会组织起草，并逐步增加人大专门委员会组织起草法规的数量和比重，专业性较强的法规案，试行委托有关社会专业机构研究起草。其次，要创新起草模式，推行法规草案起草小组制度，构建“立法工作者、实际工作者、专家学者”三结合的起草模式，形成互补互促的法规起草局面。第三，对政府负责起草的法规草案的具体起草活动，要加大人大提前介入力度，最大程度避免不正常因素对起草工作的影响。

三是调研机制。调研是立法的必经程序，也是发挥人大主导作用的重要环节。要坚持问题导向，明确需要调研的具体问题，增强调研针对性和实效性；要不断丰富调研形式，综合运用基层调研、蹲点调研、跟踪典型案例、“暗访”、随机访谈、问卷调查、座谈会、听证会等方式，多层次、多方位、多渠道开展调研，了解更多更全面的实际情况；要加强对调研工作的统筹协调，避免立法调研的程序化、形式化、重复化倾向，提高调研实效。

四是审议机制。审议是人大发挥主导作用的实体环节。要改进有关专门委员会的初次审议和法制委员会统一审议机制，科学界定各个阶段的职能和任务，提高审议质量和效率，更好地发挥专门委员会审议在入口把关和方向引导方面的作用，发挥法制委员会审议在维护法制统一、保证法规体系协调性、提高立法科学性和文本质量方面的作用。要完善常委会会议审议机制，健全常委会组成人员会前调研和会前征询意见制度，加大审议时间保障，完善审次安排，逐步增加三审制的适用，并创新审议方式，引入审议辩论机制，规范常委会审议不同意见的沟通协调机制，提高审议效果。对审议中争议较大但实践迫切需要的法规案，要充分听取各方意见，研究清楚后及时果断作出决策，避免久议不决；对审议中遇到的重点难点问题，要把握症结所在，主动与政府有关方面沟通，共同研究解决；难以协调解决的，及时通过常委会党组请示同级党委决定。

五是表决机制。表决是立法的最后一道程序，也是发挥人大主导作用的决定性环节。要完善法规草案表决程序，对重要或存在重大分歧意见的条款推行单独表决机制。

（三）完善社会各方参与立法工作机制，提高人大主导立法的水平和效率

一是深化代表参与立法机制。人大代表是人民代表大会的主体，发挥其在立法中的主体作用，是健全人大主导立法工作体制的基本途径。要推进人民代表大会立法的经常化，对有关本行政区域特别重大事项的法规，提交人民代表大会通过；人大常委会审议的法规草案都要征求全体代表的意见；要积极创新人大代表参与立法的形式和途径，加大为代表服务力度，让代表更方便、更全面、更深入地参与到立法中。落实好代表分专业有重点参与立法、代表联络站、代表履职网站、代表专题活动、代表履职考核等制度，进一步提升代表参与立法的实效；要进一步重视代表意见和建议，并认真研究吸纳，没有吸纳的，应当向代表本人反馈；要把审议办理代表议案建议同立法工作紧密结合起来。

二是完善公众参与立法机制。公众参与是民主立法的重要体现，也是人大主导立法的基础和力量源泉。要进一步拓展和规范公众参与立法的途径，健全法规公开征求意见、立法听证会、立法公听会、公民旁听常委会会议、立法基层联系点、网上征求意见等公众参与立法形式和渠道。要进一步提升公众参与立法的质量，探索专业力量介入公众参与立法，协助普通民众规范、准确、充分地表达利益诉求，特别是要关注弱势群体的利益和呼声，提高公众参与立法的公正性、全面性。要进一步健全公众意见的收集、整理、分析、运用和反馈机制，尤其是要改进吸收采纳和答复回应工作，落实好立法公开。

三是健全专家参与立法机制。专家学者和相关科研机构在人大组织下参加立法，既是科学立法的需要，也是提高人大主导立法质量的有力保障。专家参与立法，要突出“专”字，强调专业素养和知识结构，提供专业的意见建议。针对长期来专家参与立法中存在的形式单一，专家来源范围不广，专家介入立法深度不够，专家意见质量不高等问题，要充分发挥好专家参与立法的专业优势，创新和扩大专家参与立法的形式和渠道，搭建多层次、多维度的专家参与立法工作形式和平台；要依法建立健全专门委员会、工作委员会立法专家顾问制度，完善人大常委会立法专家库制度，优化专家来源和结构，探索专家库成员分类制度，试行重点专家全程、深度参与立法的制度，试行专家学者到立法机关挂职机制；要抓紧建设立法研究基地；要建立第三方评估制度，对部门间争议较大的重要立法事项，委托相关研究机构、专业评估组织(包括大专院校和研究机构)、中介组织，或者社会组织等开展专题评估，促进科学决策；要加强立法后评估，分析法规中各项制度设计的合法性、操作性和针对性，总结提升立法理念、立法决策、立法过程、立法技术等方面，提高立法质量；要规范对专家意见的处理工作，提高采纳率，专家意见不管是否采纳都要原文附送常委会组成人员；要落实相应的经费保障。

（四）加强人大立法能力建设，为人大主导立法提供坚实基础和保障

人大立法能力是人大发挥立法主导作用的基石。能否把党的领导贯彻到立法工作各方面各环节，真正发挥人大及其常委会在立法中的主导作用，做到让党和人民满意，关键在人、在队伍。人大立法能力包括常委会组成人员的履职能力和立法工作机构的服务保障能力。

一是加强常委会及专门委员会能力建设。要完善常委会组成人员和专门委员会组成人员的知识结构和年龄结构，增加有法治经验的委员，增加安排法制工作委员会负责人兼任常委会委员。要进一步明确常委会组成人员和专门委员会组成人员的任职素质标准，保证必要的履职能力。要改进常委会组成人员和专门委员会组成人员人选的产生方式，探索建立考核机制，切实增强组成人员向党向人民向宪法法律负责的意识，增强履职责任感。要对常委会组成人员和专门委员会组成人员开展定期的立法能力培训，不断提升其在立法各个环节中发挥实体作用的能力。要建立常委会组成人员和专门委员会组成人员履职保障机制，提供履职必要的经费和时间保障。

二是加强常委会立法工作机构和立法队伍建设。立法是政治性、专业性、理论性、实践性都很强的一项复杂工作，需要专业机构和高素质的立法专业人才作保障。人大立法人既要是通才，又要具备法律专长。特别是法工委处在立法工作最前线，直接担负着为人大及其常委会履行立法职权当好参谋助手、做好服务保障的重要职责，把这支队伍建设好了，发挥人大立法主导作用才有权威、才能让人信服。目前，立法工作队伍的规模偏小、机构设置和人员配备不能完全适应工作需要。因此，要进一步提高加强立法工作机构和立法队伍建设的重要性和迫切性的认识，有立法权的人大的同级党委要高度重视立法机构和人员建设，着力解决立法工作力量不足的问题，采取有力措施，完善机构设置，增加立法工作机构的领导职数和工作人员编制。根据全国人大要求和兄弟省市的做法，建立地方立法研究机构，加强立法理论研究。

要落实中央有关立法工作人才队伍建设的要求，研究人大立法人才成长发展的规律和特点，积极探索创新立法人才培养和任用机制。各级党委组织人事部门要把培养选拔任用立法工作人员纳入统一考虑范畴，多岗位历练培养干部。要建立人大与“一府两院”干部交流机制，加大力度从基层或“一府两院”有法治实际工作经验并具备一定专业素养的干部中选调一批充实立法工作队伍，探索从符合条件的律师、法学教师、法学研究人员中招录立法人才，并积极探索采取人大系统法制工作机构上下挂职、交叉任职等方式，培养立法骨干人才，推进立法工作的正规化、专业化和职业化。

*作者简介：丁祖年，浙江省人大常委会副秘书长、法制委员会主任委员、常委会法工委主任。汤达金、田梦海、吴江三位同志对本文亦有贡献。