基于重构土地发展权的存量规划实践探索——以厦门市龙山文创园为例

孙若曦

(厦门市城市规划设计研究院　福建厦门　361012)



基于重构土地发展权的存量规划实践探索

——以厦门市龙山文创园为例

孙若曦

(厦门市城市规划设计研究院福建厦门361012)

伴随着城市建设进程的加快，城市中心区的老旧工业区转型改造已逐渐成为优化土地利用结构、提升城市品质的建设热点。文章以厦门龙山工业区的转型探索历程为例，首先介绍该工业区的形成演变历程，然后在土地发展权分配方式的视角下，对工业区历次转型推进的难点进行剖析。文章重点分析了工业区前几轮转型失败的原因与存在问题，并总结重构土地发展权的转型思路和方法。

土地发展权；存量规划；厦门；龙山工业区

0　引言

伴随着城市的发展，存量用地的更新转型必然会在城市建设中占有越来越大的比重。如果仅以用地收储后进行“招拍挂”的方式，直接变更土地使用权主体的再开发思路，必然会导致业主与政府进入僵持状态，从而导致城市更新进程停滞，甚至引发社会矛盾。城市存量的功能转型面临的困境归根结底是土地发展权再分配的问题。如何合理实现土地发展权及土地价值红利再分配方式，应成为存量规划的核心。

土地发展权可看作是一种物权，是将土地从较低利用效益的用途向较高利用效益的用途转变或提升土地利用强度，以获取土地收益的财产权[1]。拓展来说，土地发展权是以建设许可权为基础，包括用途许可权、强度提高权。土地发展权源于空间管制，各级规划所确定的土地分区管制要求与条件是土地发展权的法定依据[2]。通常，土地发展权的收益体现了土地发展权的价值所在。

长期以来，由土地升值带来的土地发展权的价值红利分配存在众多争议，矛盾主要集中在“涨价归公”还是“涨价归私”。在城市转型期，由于各利益团体对土地发展权的争夺，经常引发各类社会矛盾，影响经济增长。本文以厦门市龙山工业区转型过程为例，基于重构土地发展权的角度，探讨土地发展权分配设置在城市功能转型土地再开发规划及实践中所起的作用，以期为同类型片区的土地再开发提供借鉴。

1　研究背景——“龙山工业区”的形成与演变

20世纪90年代，由于厦门首轮城市功能转型提升的需要，思明区将区内工业仓储企业自城市中心区迁出，集中安置在当时的思明区边缘“龙山片区”。政府以协议出让形式将土地批租至各企业进行建设生产，土地权属为企业或企业所隶属的基层政府(街道办)，土地使用权年限为40年。于是，被安置的企业(性质多为二类工业和普通仓储)与龙山片区原有的村镇发展用地等共同形成了“龙山工业集中区”，共有工业仓储企业用地约40宗，总面积54hm2。

二十年来，伴随着城市建设的快速扩张，“龙山工业区”周边的居住社区和配套设施渐渐形成，工业区的区位发生了急剧变化，从彼时“边缘区”变为不折不扣的“核心区”。地块的区位价值显著上升，但工业仓储性质显然不利于地块价值的实现。由于产权制度导致高昂的交易成本，阻碍了这些工业用地的正式更新[3]。于是，部分工业仓储用地采用了非正式更新的方式，即在保持用地原产权属性、原有建筑的前提下，通过私自改建的方式，进行从制造业到服务业的功能变更，从而能够在土地的剩余使用年限中，一定程度上享受地价升值的收益。与土地交由政府收储，原业主通过“招拍挂”方式公开竞标的正式更新方式相比，“非正式更新”方式显然可以规避高昂的交易成本(土地出让金)与风险(原业主可能无法获得再开发权)。

然而，由于政策与监管的缺失，导致自发的“退二进三”非正式更新长期处于混乱无序的状态中。因为环境品质和设施配套均不佳，招商入驻多为低端商业餐饮等服务业，甚至产生了大量违章搭盖的外口公寓，存在极大的安全隐患。而且，相当部分的宗地业主公司存在资产兼并、改组、重组甚至抵押、出租(售)土地使用权的情况，因此龙山工业区用地的实际使用权属更为复杂，私搭乱建的情况快速蔓延。以政府视角来看，这种“非正式更新”直接导致了土地增值收益流失，并且没有实现片区的功能提升。

2　土地发展权博弈导致片区产业转型推进艰难——“龙山工业区”的改造探索历程

2.1土地再开发的模式分析

以土地产权变更的视角，土地再开发一般分为3种模式：一是土地使用权主体发生变更，由政府给予原业主一定的补偿，将土地进行收储，之后处置为净地、熟地后再通过招拍挂或划拨方式将土地发展权转给开发企业或公益部门；二是发生部分变更，通常是土地业主与开发企业联合开发，土地发展权为原业主和开发企业共同所有，即合作开发；三是不发生变更，以综合整治，或在原用地红线内改建扩建等方式实现再开发。

由于土地再开发通常由政府主导，长期以来，第一种改造模式一直是城市更新采用的主要模式，第二、三种模式仅作为局部过渡或少量补充。

2.2传统模式的改造探索

基于3种土地再开发模式，厦门市政府针对龙山工业区的改造探索与规划一直都在进行。2006年，龙山片区被定位为营平片区(厦门旧城区、棚户区)安置房用地，计划将企业全部外迁，实施用地收储。在此思路下，按居住区功能编制的《莲花六村修建性详细规划》通过审批。以此为依据，厦门市规划、国土部门于2007年在龙山片区办理了莲花六村安置房用地许可，性质为居住用地，用地权属为厦门市住宅建设办公室。然而，由于用地收储交易成本过大，政府难以承受；加之营平片区作为厦门旧城的核心区列入城市紫线保护范围，拆迁被禁止，不再需要大量安置房，因此，这种改造思路不了了之。

2010年，龙山片区所隶属的嘉莲管理单元进行控制性详细规划修编。彼时，在严格控制厦门本岛容量的大原则下，规划对于龙山片区的规划定位进行了调整，从原来的莲花六村居住区调整为商务办公区，且仍沿用用地收储、变更土地使用权主体的再开发方式。由于龙山周边片区城市建设日趋成熟，可建设用地已开发殆尽，因此，控规在龙山片区配置了大量的文教体卫等民生设施和社区服务设施。然而，随着周边地价节节攀升，用地收储更加难为。龙山片区以土地低效利用的“非正式更新”方式愈演愈烈；同时周边居民对公共服务设施的缺乏，尤其是对中小学、幼儿园学位数不足的怨声越来越高。

由此可见，仅将土地按照传统方式实施收储，即以原土地性质和剩余年限的评估作为原业主的赔偿标准、一次性买断土地发展权、而不考虑土地再开发的利益增量的分配，这种简单的更新重建方式并不能获得原业主的认同和支持，势必导致政府与业主双方博弈僵持，难以推动片区改造。

2.3“三旧改造”模式探索

在学习广东省经验的基础上，2010年底，福建省政府出台《关于加快推进旧城镇、旧厂房、旧村庄的改造意见》。厦门市政府本着循序渐进的原则，决定首先推行工业仓储国有建设用地的改造工作。

2012年，龙山老工业区内有企业呈报文件至厦门市规划局，拟进行三旧改造。为了规范龙山工业区内企业宗地的三旧改造项目，《厦门龙山“三旧”改造片区控制性详细规划》同年出台并通过审批。该规划首次将用地权属情况作为关注重点，尝试以不变更或部分变更土地使用权主体的方式实现片区功能改造。根据相关规定，符合条件的企业可申请自行改造，在缴纳土地出让金后，以协议出让的方式获得土地再开发权。根据规划，在申请改造的企业原产权红线须中划出一定比例用地，由政府收储作为公益性项目或市政交通设施用地，而后重新核定企业用地红线和用地年限。“三旧改造”政策的核心是基于土地开发权分享的理念，实现原土地使用权人、政府和公众利益的均衡[4]。

但是，由于该规划方式仍属于“自上而下”的“终极蓝图”式规划编制体系，更多地考虑与上位规划和各专项规划的衔接，较少考虑交易成本问题。虽然相关文件中对于规划为中小学及服务设施用地的现有企业用地，提出不允许任何形式自行改造的规定，但仍由于交易成本过大而无法实施收储。而且由于“三旧改造”申报审批周期长，企业资金沉淀大，对企业规模较小的业主来说压力过大。因此，龙山片区申报三旧改造的企业为数极少，最终通过审批流程的仅有一宗地。

3　以重构土地发展权模式应对多方利益的诉求——“龙山文创园”的形成与发展

3.1“龙山文创园”的创建背景

2015年，国土资源部联合发展改革委等部门印发了《关于支持新产业新业态发展促进大众创业万众创新用地政策的意见》(国土资规[2015]5号)，提出为大力推进大众创业、万众创新，建议“运用多种方式供应新产业用地”“鼓励盘活利用现有用地”“引导新产业集聚发展”，并特别提出“引导土地用途兼容复合利用”。

为贯彻落实国土部意见，厦门市政府召开专题会议，形成《厦门市人民政府关于老工业厂房成片改造建设创新创业集聚区专题会议纪要》([2016]40号)。纪要中明确划定包括龙山工业区在内的厦门首批启动的3个创新创业集聚政策区范围，并提出“鼓励支持企业以‘微改造’为主要模式进行老工业厂房改造”，“对于划定政策区内已批准或已办理土地房屋权证的工业、仓储国有建设用地上的改造，在不改变原批准用地性质、土地使用年限、土地房屋权属关系或取得方式的前提下，允许将老工业厂房使用功能临时变更为创新创业服务的创业空间、创客公寓、社交空间、辅导培训、配套餐饮商业服务、停车等设施”。以此为契机，龙山工业区在政府的积极推动下向文创园区逐步转型。

3.2“龙山文创园”面临的发展困境

一直以来，创意产业植入工业建筑区发展似乎成为惯例，其实这也是由于工业用地更新所面临的制度困境促成双方选择的结果。作为文创园区，龙山片区具有非常好的区位优势，但也存在较多障碍，主要体现在：

(1)片区现有用地的权属构成非常复杂，包括国有及私有企业产权、基层政府产权(多为街道办下属企业)、集体用地产权(为已征地村庄提供的发展用地)等。而且，由于大部分工业用地的原业主企业已不再生产，用地及建筑通过租赁、转租或抵押等方式，实际使用权早已几易其主，给改造工作造成巨大困难。

(2)片区内的建筑多为通用厂房和临时搭盖，多数外观破旧，设施老化；而且非正式更新毕竟属于擅改建筑功能，存在被查处的风险，业主和承租方往往不会在建筑改造装修中投入太多。因此，龙山工业区已转型部分的招租门槛相对较低，形成的业态以低端商业餐饮和办公为主，没有形成创意园区需要的基础配套。

(3)不能回避上位规划的中小学等民生设施项目。由于周边居住区对学位的需求极为迫切，这些需要大量占地的项目必需在片区内落实。因此，龙山片区的土地再开发始终要面对用地收储的问题。

(4)由于龙山片区的道路交通设施和市政设施均按照工业区标准配置，无法满足文创园区的要求。整个片区的道路网密度较低，内部交通系统不完善，部分地块可达性差，且缺少社会性停车设施。水电等必要的市政设施更是供应不足，无法提供稳定服务，断水断电现象时有发生。

3.3重构土地发展权，多元化再开发模式的转型探索

龙山片区面临的众多困境，归根结底是土地发展权再分配的问题。根据厦门市政府专题会议纪要([2016]40号)的相关精神，厦门市成立思明区众创协调领导小组，负责统筹协调和指导龙山工业区规划建设与土地管理工作；成立区属厦门市龙山文化创意产业有限公司，作为园区综合服务运营商，受领导小组委托负责园区的改造、建设与管理的具体实施工作。厦门市各部门即以文创园区的总定位、以土地发展权再分配的视角联合开展龙山片区存量规划。

首先，划定龙山工业区创新创业集聚区政策区的范围，设定《政策区规划建设与土地管理实施细则》(下简称《实施细则》)，适用于政策区内“权属清晰的已批工业(仓储)国有建设用地上的改造，包括现状工业厂房、仓库及其配套设施建筑的改造以及现有空地、堆场或未利用地上的新增建筑改造两种类型”。由于土地使用权主体发生部分变更和不发生变更的土地再开发模式已获得政府的支持，《实施细则》中重点明确“在不改变原批准用地性质、土地使用年限、土地房屋权属关系、土地取得或批准方式的前提下，已批工业(仓储)国有建设用地上的现状建筑以及新增建筑”，“经国土部门备案后，免缴土地年租金”、“免收增容地价”，并规定“有效年限为五年”，体现政府对文创产业的政策扶持，并对既成事实的功能转变加以引导和规范。

在龙山文创区规划中，首先以尽力降低交易成本的角度，对上位规划的中小学等民生项目进行规划用地调整。规划师与相关部门反复座谈，确保新选址用地可以实施收储。结合用地收储的情况，规划对龙山片区的道路交通系统和市政设施进行现状梳理，并按照文创区的标准统一加以完善。

对于园区内招商项目运营管理，则统一由区属龙山文化创意产业有限公司进行园区总用地摸底，在充分尊重宗地业主意见的前提下，对园区土地使用权进行整体承租，实施整体统筹改造招商，并负责园区的综合服务运营，提供物业服务。政府仅在龙山文创公司运营初期提供资金支持。对于有自行再开发计划的宗地业主，亦可经与龙山文创公司报备后，将改造方案按《实施细则》的要求报送相关部门审查，获得许可后自行改造招商；或采取原业主与文创企业合作，以合同履约的方式共同实现土地再开发。在符合相关条件的前提下，都可享受《实施细则》的优惠政策。在不改变用地权属的情况下，土地发展权及升值红利由原业主和开发公司(龙山文创公司)所共享，政府可以在园区稳定运营后获得税收。由于这种多元化的改造方式兼顾原业主、开发公司和政府三者的利益，加之政府对文创政策区的扶植政策，龙山片区的改造推动较为顺利。

目前，已由龙山文创公司承租改造的企业约占整个园区的四成，园区的启动核心区已初步形成，招租工作正有序进行中。有意自行改造的宗地业主也在逐步终止现有租约，提交文创改造方案和招商意向。

4　结语

自2006年龙山片区改造被提上政府日程以来，历经10年之久，终于得以实施改造。伴随着城市的发展，存量用地的更新转型必然会在城市建设中占有越来越大的比重。如果仅以用地收储、直接变更土地使用权主体的再开发方式，必然会进入发展瓶颈，导致城市更新进程停滞，甚至引发激烈的社会矛盾。这就要求城市规划和管理必须改变过去传统的方式，而应在充分考虑原宗地业主利益的前提下，进行政策设计，实现合理的土地发展权及土地升值红利的再分配，才能促进土地由低效利用转造为高效利用，实现城市发展更新。

目前对于工业区的转型改造，已积累了一些相对成熟的实践案例；但是对于旧城棚户区和城中村的改造，仍在努力探索中。如何实现旧城业主的自行改造，如何实现集体用地的更新、并保障租住于城中村的弱势群体的基本居住需求，这都是今后城市发展转型迫切需要思考的问题。

[1]张友安，陈莹.土地发展权的配置与流转[J]．中国土地科学，2005(5)：10-14．

[2]林坚，许超诣.土地发展权、空间管制与规划协同[J]．城市规划，2014(1):26-34．

[3]冯立，唐子来.产权制度现角下的划拔工业用地更新：以上海市虹口区为例[J]．城市规划学刊，2013(5)：23-29.

[4]何子张，李晓刚.基于土地开发权分享的旧厂房改造策略研究——厦门的政策回顾及其改进[J].城市观察，2016(1):60-69.

The practice and exploration of the stock planning based on the reconstruction of the land development right——a case study of Longshan cultural and creative industry in Xiamen

SUN Ruoxi

(Xiamen urban planning&design institute, Xiamen 361012)

With the acceleration of the urban construction,transformation of the old industrial areas in urban central district has gradually become a hot spot to optimization of land use structure and improve the quality of the city. Use the exploration of Longshan Industrial Zone transformation in Xiamen city as an example, this article stars with the formation and evolution of the Industrial Zone, then analyzes the difficulties of the transformation in the perspective of land development right allocation mode. The article focuses on the analysis of the causes for the unsuccessful transformations and problems existing, and summarizes the ideas and methods of reconstruction of the stock of land development rights.

The stock of land development; Stock planning; Xiamen; Longshan Industrial Zone

孙若曦(1979.6-)，女，注册规划师。

E-mail:3626740@qq.com

2016-05-24

TU984.11+1

A

1004-6135(2016)08-0016-04