企业创新发展与法治政府建设

应松年

企业创新发展与法治政府建设

应松年*

企业创新发展是推动企业转型升级、提高竞争力的关键因素，关系着国家创新驱动发展战略的实施。企业创新发展是一个系统工程，离不开政府的正确引导、积极推动和服务保障，客观上要求法治政府建设。企业创新发展与法治政府建设有着密切的联系。一方面，法治政府建设有助于为企业创新发展提供法治保障，营造良好的企业创新发展的环境；另一方面，企业创业创新发展的同时，客观上也对法治政府建设提出了新的要求，要求政府全面依法履行职权、划清权力边界、深化行政审批改革、完善产权制度等，这有助于法治政府建设进程的推动。

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创新是推动一个国家和民族向前发展的重要力量，引领着人类社会的发展与进步。为把握和应对世界经济深度调整、科技革命和产业变革带来的机遇与挑战，党的十八大提出实施创新驱动发展战略。十八届五中全会进一步明确要“坚持创新发展，必须把创新摆在国家发展全局的核心位置”，并将“创新”列为实现“十三五”时期发展目标的首要理念。作为在经济社会发展中具有举足轻重地位的广大企业，企业的创新发展直接关系着国家创新驱动发展战略的实施。与此同时，市场经济是法治经济，法治是市场经济的内在要求，也是企业创新发展的可靠保障。企业创新发展是一个生产要素全覆盖、企业社会共参与、创新过程齐联动的系统工程，涉及社会领域的方方面面，离不开制度保障，也离不开法治政府建设。近期党中央、国务院发布的《国家创新驱动发展战略纲要》，明确把“健全保护创新的法治环境”列为实施创新驱动发展战略的重要保障。①参见中共中央、国务院2015年5月印发的《国家创新驱动发展战略纲要》。那么，企业创新发展与法治政府建设有何联系，法治政府建设在企业创新发展中发挥何种作用，企业创新发展对法治政府建设有何要求等，这些问题需要得到研究和厘清。

一、政府在企业创新发展中的作用

当前，一场“大众创业、万众创新”的浪潮正在中国兴起。这无疑对推动和保证我国经济稳定、健康发展具有极为重要的时代意义。推动经济和社会发展，不仅要解放社会生产力，更要释放社会创造力。我国经济发展进入新常态后，传统的增长动力正在减弱，但是资源有限、人的创造力无穷，新的最重要的增长点之一，就是解放人自身的创造力。“创新是引领发展的第一动力，必须摆在国家发展全局的核心位置，深入实施创新驱动发展战略。”②李克强：《政府工作报告》，2016年3月5日第十二届全国人民代表大会第四次会议。

我们正在进入一个创新时期，就区域而言，城市首先发动。据统计，我国已有230多个城市明确提出建设“创新型城市”的目标，其中42个城市被批准为“国家创新型城市试点”。农村的创新活动也在逐步展开，城镇化就是其中之一。创新的内涵极为丰富，包括思想观念、发展模式、机制体制、科学技术、市场监管、公共服务以及城乡管理、企业治理等众多内容。在“互联网+”的时代，内容更加丰富复杂。而自主创新，应该是主要的价值目标。在创新主体中，中小型企业是创新的主力军，“中小企业数量占全部市场主体总量的99%以上，创造了60%以上的国内生产总值”，“改革开放以来，我国65%的发明专利、75%以上的技术创新、80%的新产品是由中小微企业完成”，“中小企业在我国经济社会发展中具有举足轻重的地位和分量，中小企业创新发展意义重大”。③张来明：《中小企业必须创新发展》，载《经济日报》2015年6月18日第14版。创新是企业家精神的本质，正在成为我国经济发展的新活力。

当然，企业创新发展需要良好的内生动力和外部环境，在中国现实环境下，这一切显然都与政府的鼓励、支持和引导分不开。总体而言，政府在企业创新发展过程中主要发挥着以下作用：

1．企业创新发展需要政府正确引导。创新是永恒的主题，是一个国家经济发展的根本动力。当前，我国经济结构面临深层次调整，产业结构面临转型升级，“创新驱动”的作用更加凸显，国家对创新创业的重视程度前所未有。在“大众创业、万众创新”政策的号召下，企业创新成为全社会的共识，各地政府纷纷出台支持政策，成立了众多的创业园、创业区、企业孵化器等创业聚集区，激发了全社会的创新创业热情，创业创新主体更加多元化，创业创新形式更加多样化，创业创新成果越来越丰富。但当前企业创新发展也面临了不少的困难：一是企业创新发展的成本较高、成功率较低，造成社会资源的不必要的浪费；二是有的企业创新发展的目标性不强、盲目性较大，没有立足于企业的实际情况和市场的客观需求；三是企业低层次的、初级的创新较多，原始创新不足，创新成果难以与企业发展需要相匹配；四是个别企业、个人以企业创新发展之名行争取优惠政策、从事房地产等行业之实，偏离了国家推出优惠政策的初衷。因此，对企业创新进行正确引导、政策引领至关重要。如2016年政府工作报告提出要“坚决淘汰落后产能，有序退出过剩产能”，就明确提出了企业创新发展不能再走通过落后产能、过剩产能产业的路子；又如国务院2015年印发《中国制造2025》，通过政府文件的形式推出我国实施制造强国战略第一个十年的行动纲领，部署全面推进实施制造强国战略，明确提出了包括“提高国家制造业创新能力”“推进信息化与工业化深度融合”等9项战略任务和重点。④参见《国务院关于印发〈中国制造2025〉的通知》（国发〔2015〕28号）。这些战略任务和重点的提出，正是政府引导企业创新发展的方向。这对于突出创新驱动，引导中国制造向中国创造转变、中国速度向中国质量转变、中国产品向中国品牌转变发挥了重要的作用。可以说，在各界力量热情参与企业创新发展的同时，政府有职责对企业创新发展加以正确引导、政策引领等，创造良好宽松的氛围，促使市场资本和人才等各类资源的有效利用，把重点放在科技创新和原始创新上，营造规范、健康、有序的企业创新发展的氛围，让创新真正朝着“建设创新型国家”的方向前进。

2．企业创新发展需要政府积极推动。企业创新发展的动力大都来自于企业在市场经济中的竞争压力。当前企业创新发展特别是中小企业的发展几乎都面临着两个相同的难题：一是企业发展所需资金问题，企业融资的成本与难度日益加大；二是企业发展所需人才问题，由于人才培养、激励机制的不完善以及公共配套服务的不配套，很多企业都出现了人才“招来难、留下更难”的困境。另外，政府对企业服务不到位，以管理代服务的现象还时有发生。这就要求政府必须加快转变政府职能，强化政府公共服务职能，建立服务企业的长效机制，推进服务工作的制度化和规范化，依法利用政策激励和服务提升，积极鼓励技术创新和技术创新平台建设、加快培育创新产业，优化调整产业转型、加强创新人才队伍建设，帮助企业破解发展中的公共难题，真正为企业发展营造良好的创新创业环境，促进企业发展进入良性循环轨道。

3．企业创新发展需要政府提供服务与保障。企业是市场经济发展的主体。在市场竞争日趋剧烈的今天，企业创新发展面临严峻的挑战，要素、体制、机制、监管等等方面，都可能给企业创新发展设置了许多无形的障碍。这其中，包括土地、资金、技术、人才等在内的要素制约是创新企业发展的最大障碍。这些障碍的破除，以及良好创新环境的营造，都离不开政府的服务和保障。“我国现在法治政府建设的根本就是建设有限责任政府，政府的主要职能在于提供公共服务。”⑤应松年：《有限责任政府是法治政府建设的根本》，载《社会科学报》2014年8月21日第3版。政府为企业创新发展提供的服务和保障，包括：积极营造激励企业创新的市场竞争环境，大力构建严格的知识产权保护制度，及时调整创新发展资源配置的相关政策，不断完善监管的方式方法，优化相关领域的行业监管和市场准入，打破制约创新发展的行业垄断、市场分割等等。同时，积极发挥企业技术创新的主导作用，需要在国家创新决策中给予企业充分的话语权，并强化对企业创新发展的普惠性政策支持，尽快调整过去政府主导式的企业创新支持模式，逐步转变为通过税收、行政收费、政府采购、行政补贴等系统性普惠性政策来调动企业创新发展的积极性。这一系列改革举措的落地和实施，必将掀起大众创业、万众创新的新浪潮，也必将激发创新驱动发展的内在动力，这都有赖于政府的服务与保障。

二、法治政府建设有助保障企业创新发展

所谓“法治政府”，是指包括政府整体行为和个体行为在内的整个政府的设立、变更、运作都必须合法化、规范化，其核心在于政府受法律控制，法无授权不可为，自觉地在法律限定的范围内行使权力。政府的权力来源、运行和行为都受制于法律，所以，法治政府的本意是规范和限制政府权力，本质就是政府实施法律。

近年来，法治政府建设驶上了“快车道”。党的十八大明确把“法治政府基本建成”确立为到2020年全面建成小康社会的重要目标之一。2004年国务院发布的《全面推进依法行政纲要》提出，“经过十年左右坚持不懈的努力，基本实现建设法治政府的目标。”2010年10月，在总结六年多来依法行政工作经验基础上，国务院又发布了《关于加强法治政府建设的意见》，从九个方面提出了建设法治政府的指导性意见。2014年10月，党的十八届四中全会提出要深入推进依法行政，加快建设法治政府。2015年12月，中共中央、国务院共同印发《法治政府建设实施纲要（2015－2020年）》，为加快建设法治政府、如期实现法治政府基本建成的奋斗目标提出了法治政府建设的“时间表”“路线图”。不难看出，法治政府建设对于全面推进依法治国、全面建成小康社会以及和谐社会的建设具有重大的意义。

我国的依法行政于20世纪90年代提出并勃兴，这一时期正是我国改革开放，积极推进社会主义市场经济体系，经济社会迅速发展的时期，这决并非偶然。“提出依法治国、依法行政是市场经济发展的内在需求和历史必然，反映了不以人们意志为转移的客观规律。而党遵循客观规律，推进依法治国、依法行政，对我国经济的快速发展，无疑起了极大的推进作用。”⑥应松年：《我国法治政府的理论创新和发展》，载《民主与法制时报》2015年7月23日第6版。当前，我国改革进入攻坚期和深水区，经济发展步入新常态，对政府管理和服务水平的要求越来越高。法治是改革发展的可靠保障，厉行法治是发展社会主义市场经济的内在要求。破解改革难题，厚植发展优势，必须深入推进依法行政、加快建设法治政府。可以说，作为全面深化改革的组成部分，市场经济体制机制的改革离不开政府，客观上要求法治政府建设。法治政府建设有助于为企业创新发展提供法治保障，营造良好的创业创新环境，主要体现为：

1．促进和保障企业创新发展是法治政府建设的题中之义。“职能科学、权责法定、执法严明、公开公正、廉洁高效、守法诚信”，是法治政府建设的总体目标。⑦参见中共中央、国务院2015年12月印发的《法治政府建设实施纲要（2015－2020年）》。从这些目标来看，法治政府建设的要求，首当其冲就是政府要把该管的事情管好、把不该管的放开，简政放权，做到政企分开、政资分开、政事分开、政社分开，理顺政府与市场、政府与社会的关系，确保政府依法全面履行职能，依法行政制度体系完备，行政决策科学民主合法，宪法法律严格公正实施，行政权力规范透明运行，人民权益切实有效保障，依法行政能力普遍提高。企业创新发展是企业在市场经济中提升企业核心竞争力的重要内容，尤其是处在当今知识经济、网络经济、信息经济的时代，创新发展是企业在市场经济竞争中关乎企业生死存亡的关键因素。企业的创新发展，既受到企业自身发展动力的影响，又不可避免地受到作为市场经济秩序的维护者、市场经济活动的监督者——政府的影响和制约。法治政府建设最重要的内涵和目标之一，是促进和保障“大众创业、万众创新”在我国市场经济条件下的形成和发展，以发挥创新在我国经济和社会发展中的重要作用。

2．法治政府建设有助于摆正政府与企业的关系。政府是以公共利益为目的，行使国家权力机关赋予的公共行政权力，对社会进行管理的组织。而企业一般是指以盈利为目的，运用各种生产要素，向市场提供商品或服务，实行自主经营、自负盈亏、独立核算的经济组织。政府和企业虽然都作为一种社会组织形式，但是两者的目的、结构、功能、组成等都不同，需要认清并摆正政府与企业的关系。作为自身创新发展的主体，企业要不断通过创新发展提高企业在市场经济中的竞争力，企业对于创新发展责无旁贷。在推进企业创新发展中，政府自身的改革是必然涉及的话题。要创业创新，就必须破除一切束缚创业创新的旧体制、旧制度，激发人民的创造潜力，这应该是法治政府建设的重点内容和重要衡量标准。“我国法治政府建设的发展过程，从根本上来讲就是政府与市场关系的转变过程。”⑧参见前引⑤，应松年文。因此，在政府与企业创新发展的关系中，政府不应该被看作是可以忽略的一个因素，应当处理好政府和市场的关系，必须更加尊重市场规律，更好发挥政府作用。政府应该是在企业创新发展中发挥主动作用的一方。尤其在当今时代，政府承担着越来越多的社会职能，一方面要积极发挥政府对市场的引导和规范作用，另一方面要进一步放权给市场、提升市场效率、打造服务型政府，同时发挥社会管理和服务职能。法治政府建设能够促使政府更好地发挥其本来的、应有的作用，有助于摆正政府与企业的关系，为市场经济发展营造良好环境。

3．法治政府建设为企业创新发展提供坚强保障。当前，政府要做的和能够做的，是促进企业的自主创新，鼓励和激发企业的创新精神，支持企业的创新活动，改革一切束缚企业创新活动的规定和行为。而这些政府的行为，有赖于法治政府建设。首先，通过法治政府建设，深化行政审批制度改革，取消、减少、下放行政审批事项，减少政府对微观经济活动的干预；积极转变政府职能，着力推进简政放权；同时坚持“放管服”相结合，改善市场经济宏观调控、加强事中事后监管、提供优质高效服务，以调动企业创新发展的积极性、充分释放市场主体活力，促进社会资源的高效利用和充分流动，为经济发展、市场公平竞争以及企业创新发展营造良好环境。其次，加强政府权责统一，促使政府积极履行职责，通过多项制度，帮助和保护企业创新，不断引导企业创造和运用新科技；同时制定规范，建立公平、公正、诚信、透明的创业和竞争规则，追究违法者的法律责任。再次，通过法治政府建设，整合行政资源，健全部门职责体系，解决职责交叉、推诿扯皮现象，提高政府的服务意识与服务水平，为企业创新发展提供良好的指引和服务。最后，政府目前要做的最重要的事情之一，是要在全社会弘扬创新观念，建立自主创新文化。中华民族要实现伟大复兴，首先要实现创新文化的复兴，逐步使我国长期以来在经济发展方式的“资源依赖型”向“创新驱动型”转变，实现经济社会的可持续发展。同时，还要摒除单纯追求名利、官本位的功利思想，努力营造一种推陈出新、勇于探索、务实求真的社会氛围，为企业和个人提供能够实现自我价值的有利环境。创新，本身应该是一个不断试错的过程，失败是成功之母，要提倡探索精神，建立容错纠错的机制，鼓励从失败中总结经验、勇于再战。总之，政府在促进企业创新方面，承担着极多的任务。我国在企业创新发展以及市场经济推动方面能否达到预期目标，政府负有很大的责任。

三、企业创新发展助推法治政府建设

企业创新发展与法治政府建设是相互联系的，除了法治政府建设能够为企业创新发展提供法治保障以外，企业进行创新发展，客观上也对法治政府建设提出了新的要求，助推着法治政府建设的进程。

1．企业创新发展客观要求政府职权依法全面履行。从法治的要求说，政府权力来源于法律的授予，职权法定。“法无授权不可为。”从法律体系上划分，授予职权的法，首先是行政组织法，在中央层面，包括国务院组织法和各部委组织简则，地方则是各级政府组织法，还应该有中央和地方关系法。组织法对职权的规定一般比较原则，都是规定几个方面，然后再通过单行的法律法规作出具体规定。通过行政组织法的制定与完善，清晰厘定各级政府的职权，做到职权法定，做到政府活动必须获得明确的法律授权、政府必须在法律规定的职权范围内活动。企业创新发展，客观要求加快推进政府机构、职能、权限、程序、责任的法定化，解决行政机关之间职责不清、分工不明，权限交叉重叠、相互冲突，“九龙治水”、争功诿过等问题，促使合理划分和规范各级政府的事权、政府各部门之间的职责权限，使各级政府及各职能部门既分工明确、各司其职，又相互协调、协作配合。

2．企业创新发展要求处理好政府与市场、社会、企业的关系。首先应该考虑的是法律应该授予政府哪些权力？市场经济条件下，要使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用，就必须处理好政府与市场、企业以及社会的关系，要确保政府在经济发展进程中能创造良好的法治环境，提供优质的服务，维护社会公平正义的基本方向。在这方面，我国的组织法还不够完善，正在进行的“简政放权”的改革，内容之一就是按照经济社会的发展要求，厘清哪些权力应该还给市场、社会以及社会组织和公民，中央与地方、地方各级政府的权力应该如何划分等等。在实践的基础上，最后都要通过法律规范确定，这对实现社会创新是十分重要的。

目前正在制定的权力清单制度，是将各级政府和不同部门正在行使的权力，经梳理后全面登记公布，让政府自己，也让企业、社会和公民知道该政府在行使和可以行使哪些权力，以达到公开透明。这里还有两件事要做：一是权力清单中的权力来源合法性问题，应当按照《立法法》的有关规定审查；二是高层应该对这些权力的授予是否适当、合理进行研究，即这些权力的来源虽然合法，但根据改革的要求，这些权力是否仍应保留？这就要对政府职能作统一考虑，最后形成组织法的体系。把鼓励、支持和引导创业创新纳入组织法，成为政府必须履行的职责。

3．企业创新发展要求政府深化行政审批制度改革。我国已在2003年制定了世界上唯一的《行政许可法》，目的就是要对我国在特殊历史条件下形成的许可制度进行改革。《行政许可法》明确规定，通过“公民、法人或者其他组织能够自主决定”“市场竞争机制能够有效调节”“行业组织或者中介机构能够自律管理”“行政机关采用事后监督等其他行政管理方式能够解决”的方式能够予以规范的事项，可以不设行政许可。⑨参见《中华人民共和国行政许可法》第十三条。这也就是简政放权中的“放权”。法律还规定了哪些规范可以设定许可，哪些不能，明确规定了部门规章不得设定许可，地方规章只能设定临时性许可，其他规范性文件一律不得设定许可。由于此前的行政许可大部分都为规章设定，这就产生了对规章已经设定的许可进行清理，去除那些不该设定许可的事项。其中就有对创业创新起束缚或阻碍作用的。这一清理工作已取得巨大成就，但至今尚未最后完成，而且还有一些采取改头换面的办法重新设为许可，甚至违法自设许可的现象。《行政许可法》还对申请许可的程序，从精简和便民的方面作了规定，各地还成立了行政大厅，取得明显效果。但行政机关自设的前置程序仍随时可见，严格监督和实施《行政许可法》的任务仍十分艰巨。而这在破除对于企业创业创新的束缚来说，正是一个重要方面，如：要加大改革力度，放宽市场准入，使注册和经营便利化，减少行政审批事项，简化创新产品审批等等。

4．企业创新发展要求改革产权制度，促进自主创新。产权制度问题涉及创新者和创新成果之间的利益关系，对创新主体能否提供持久的激励。知识产权保护是否得力，成为企业能否持续创新发展的重要因素。这就需要建立科技成果转化为生产力的市场化转化机制。要加强知识产权立法，使创新成果的保护有法可依、依法保护，并依法保护企业家财产权和创新收益等。尽管目前我国一系列保护知识产权的法律、法规陆续出台，但关键工作还在落实和实施。而落实的关键环节，就在于对侵犯知识产权行为保持高压的打击态势，有效维护权利人的合法权益。这依赖于政府一方面推动产权制度的改革与完善，另一方面也需要充分履行市场监管的职能，严厉打击侵犯知识产权行为，营造良好的创新创业环境，促进企业自主创新。

5．企业创新发展需要政府发挥更大的扶持作用。国家对创业创新的支持，很重要的方面体现于财税政策，要继续加大面向中小企业的税费减免力度，发挥税收政策在促进自主创新、资源市场、环境保护方面的“指挥”作用。国家已经设立了400亿元的新兴产业创业投资引导基金，启动了国家科技成果转化引导基金，还有中小企业专项基金等。根据实际的情况，还可以设立面向高校毕业生创业、科技人员创业、农民工返乡创业等相关基金，支持创业创新。此外，还要完善社会投资融资机制、发展科技中介服务业等，为创业创新提供更多更好的服务。在加强财税支持力度的同时，必须强化各项制度的落实监管，做到严格遵循法定程序，做到依法办事。

6．企业创新发展要求政府营造法治的市场环境。法治政府建设的重要内容之一是营造法治的市场环境，履行市场监督职责，建立良好的市场秩序。创新会改变传统的发展模式，也要求改变传统的管理方式。企业创新发展，客观上要求政府不断创新市场监管的方式方法、规范市场执法行为，切实加强竞争执法和重点领域市场监管执法工作，维护公平竞争市场秩序。其中极为重要的是加强社会诚信体系建设，要建立严格的失信惩戒法律体系，使失信者无利可图、寸步难行，使诚信者受人尊重、一路畅通。这对创业创新者至关重要。要建立社会的诚信，行政机关自身必须严格坚守诚信，做好榜样。同时，政府应该严格执行反垄断法，大力打破地域分割，反对行政垄断、行业垄断、技术垄断，激发企业家精神，为创业创新建设公平、公正、开放的市场环境。

7．企业创新发展要求完善行政争议解决机制。在行政系统内建立解决争议的机制，是法治政府建设的重要内容之一，这对保护创业创新者的合法权益也十分重要。此类纠纷解决机制包括解决行政争议的行政复议，解决与行政有关的民事纠纷的裁决、仲裁等，这些制度都需要进一步完善，并使行政复议制度成为解决行政争议的主渠道。

8．企业创新发展要求更加注重推进质量发展。在“大众创业、万众创新”中，重点在于创新，而创新的基础和核心在于质量。质量是企业创新发展核心竞争力的体现，不重质量则无创新可言。在我国发展转型期中，必须是“中国制造向中国创造转变，中国速度向中国质量转变，中国产品向中国品牌转变”。我国经济发展的转型，应该是向质量强国转型。产品质量也要依靠法治，质量法治是促使市场发挥正能量，抑制负作用的制度保障。国家已制定了《质量发展纲要（2011-2020年）》，纲要的实施期限与小康社会建设同期，是小康社会的质量保障，也是进入小康社会的标志。纲要还提出质量主体的社会共治——“政府监管、市场调节、企业主体、行业自律、社会参与”。政府要尽到监管的责任，而企业则是质量的主体，要充分发挥市场的调节作用和行业的自律作用，加上社会公众参与，我国才能稳步向质量强国迈进。

总之，在推进事关我国发展前景“大众创业、万众创新”的伟大事业中，首先要有创业创新者的自强不息、奋斗不止，同时也需要政府的鼓励、支持和引导。最重要的是，在建设法治政府的进程中，将推进创业创新作为主要内容之一，以法治理念和法治方式来促进和保障创新精神和创新成果，持续推进创新驱动发展战略。

（责任编辑：卢护锋）

*广州大学公法研究中心主任，中国政法大学终身教授。