新型城镇化进程中耕地保护研究

■刘西云

（黄陵县国土资源局 陕西延安727300）

新型城镇化进程中耕地保护研究

■刘西云

（黄陵县国土资源局 陕西延安727300）

改革开放以来，我国的社会经济取得了飞速发展，在这个过程中城镇化的水平也快速提升，并且进入了高速发展的新时期。而在新型城镇化的进程中如何统筹耕地保护与建设用地的关系也就成为了目前的焦点问题，因为耕地的保护不仅涉及到我国的粮食安全，还影响到此后子孙的发展，但是城镇化进程中建设用地的使用是必须要素，所以由此就带来了耕地保护与城镇化的矛盾，本文在此就对我国城镇化过程中的土地利用现状和面临问题进行了分析，并在此基础上提出了相关的建议，希望能为实现城镇化和耕地保护共赢局面提供有益的启发。

城镇化耕地保护土地利用新形势措施

当前的我国正处于城镇化建设的高速发展时期，但是考虑到我国人口多、耕地少的基本国情，人地之间的矛盾本来就比较突出，再加上城镇化建设中必定会占用较多的耕地以作为建筑用地，尤其是对耕地的占用，所以这就在一定程度上加剧了人地之间的矛盾。为了保护耕地资源我国制定了最严格的耕地保护制度，这也就对城镇化建设中的土地利用提出了更好的要求，它们二者之间的矛盾也就在所难免。

1　我国城镇化过程中的土地利用现状

土地资源作为社会发展的基础资源之一，在国计民生中有着重要的作用，它不仅是农业生产的重要基础，同时也是城镇化过程中的必备要素。但是目前我国面临着十分严峻的入地资源保护形势，着关系到了我国的粮食战略安全和城镇化建设的进程。

城镇化基础设施建设的过程中，必然要占用土地，这是其物质建设的重要基础，但是在理论角度讲，城镇化对土地资源的利用更加集约，如果能将农民的居住用地置换出来反而能起到很好的节约用地作用。因为城镇化的过程中，人们会在地域上相对比较集中，在单位面积内人口的密度要会增加，也就是说为满足相同数量人的生活和居住所需，城镇化所用的土地面积更小，这样也就提高了单位土地的人口和产出密度，从而实现对土地资源的节约。也就是说在理想的情况下城镇化的建设能够为国家置换出大量的耕地资源。但在现行制度下，尽管城镇化的进程不断加快，而很多农民也走进了城市，可是他们的居住用地却没有被置换出来，从而使得未能实现理想中城镇化应该发挥的作用。为了保护耕地资源，国家相关政府部门制定了一系列的保护耕地的措施，在建设用地总量指标和对耕地的占用指标方面都进行了大幅度的压缩，并且加强了对土地资源管理，特别是在耕地保护方面建立了长效的保护机制。

2　我国城镇化过程中存在的问题

首先，经济的快速发展，城镇化的速度也不断加快，在这个过程中，国家和民间更多的资本开始流向了固定资产投资方面，而这类投资的快速增加必定会在用地需求方面表现出来，于是就给我国土地资源的合理保护，尤其是耕地资源的保护方面带来了很大的压力。在这个过程中很多建设占用耕地将会成为一个突出的问题，并且会在很大程度上影响到耕地保有量和基本农田保护率，从而为国家在耕地保护的战略目标的实现上造成巨大压力。

其次，在城镇化的过程中相关土地保护制度的缺乏也是造成土地浪费的重要原因之一，这种制度的缺失使很多涌向城镇化建设中的投资钻了空子，从而出现了各种费土地、乱占耕地的问题，从深层次上讲，这些都是制度缺失的原因而造成的现象。如在很多开发区和城市建设的过程中，土地的管理的不当导致了我国大量耕地资源的流失。

第三，城镇化建设中存在着不良的思想倾向，盲目扩张也是造成耕地资源保护难的一个重要原因。在城镇化的建设过程中，很多地区存在着错误的思想观念，贪大求洋的不良倾向造成了城市建设的盲目扩张，而不考虑实际的需要。这种错误思想的指导，使得一些地方官员为了政绩而牺牲了国家和人民的利益，以至于他们在耕地保护不能给予充分的重视，形象工程的建设成为了他们提高自己政绩的重要手段，如很多城市建设中出现了空置房，大量的商品房被建设，却鲜有人居住，以至于成为了所谓“鬼城”。

第四，在城镇化的过程中很多地区缺乏对于建筑用地的合理规划，从而使得土地资源不能实现充分利用，从而使得他们将目光投向了耕地的占用上。在城镇化建设的过程中，建设的无序扩张、土地管理方式粗放、用地结构不合理、效率低下等都是存在的较大问题，缺乏规划使得城镇化建设的过程中布局存在不合理现象，各种项目的建设也比较分散，进而影响到了土地的集约利用；有些地区的土地会出现“征而不用，多征少用”，这种粗放式的管理方式，使得很多土地资源得不到及时的利用，从而未能实现其效益的发挥；除此之外，在城镇化建设的过程中，重复建设的现象也是比较严重的一个问题，这也是其缺乏合理规划的影响之一，这样就导致了大量的土地资源和建筑资源的浪费，闲置房大量出现，土地的利用效率也很低。

第四，在城镇化建设的过程中，农村的建筑用地并未能实现置换，从而导致双重占地的现象。由于土地对农民来说有着不同的意义，这是他们生产的主要场域，也是他们经济的重要来源，所以即使有些农民在搬入了城镇之后，也不愿意将承包地和宅基地放弃，于是就出现了一方面他们在城镇中占有者土地，一方面他们在农村在占有者大量的建筑用地，尽管我国在这方面颁布了相关的法律法规，但是其在执行起来还是未能发挥应有的效力。这也是上文中我们分析的问什么理想状态的城镇化建设没有实现。于是在这种形式下我国城镇化的建设导致了建设用地不减反增，给耕地资源的保护带来了巨大压力。

3　实现城镇建设和耕地保护共赢的途径

在城镇化建设的过程中城市要发展和耕地要保护都要兼顾到才是一个共赢的结局，因为在这两个方面，无论在哪一方面出现偏颇，都会直接影响到人民的利益和国家的社会经济发展。

首先，我国要加强在土地管理制度方面的建设，完善相关的制度建设，将最严格的土地管理制度坚持下去。从制度建设的方面来讲这是制止土地浪费、保护耕地的重要保障，在土地征用和使用管理方面加强制度建设，能够为各地在加强土地管理方面提供相关的行政依据，从而在源头方面就加强对土地占用的控制。

其次，加强土地利用管理。在对耕地资源的保护方面要严格控制耕地转变为建筑用地的数量和速度，并在土地利用总量和总体用地规划方面加强管理，还要在相关的建筑项目方面加强预审管理，凡是不符合相关管理要求的项目都禁止实施。同时在还要在城镇化的过程中重视对农村建筑用地的整理，将那些已经拥有城市户口人的农村土地释放出来，从而使得城镇化建设对土地节约的真正效用发挥出来。

第三，集约利用土地，合理进行规划建设。城镇化的建设中，土地的集约利用能够大幅提高其利用的效益，因此在城镇化的过程中一定要注重对规划的管理，在建设方面要尽量的做到合理集中，以促进对土地的高效利用。如小城镇的发展一定要集中，在建设的过程中尽量避免分散建设现象的出现，同时还要控制重复建设现象的出现，以实现资源的合理配置，防治土地资源的浪费，最终促进社会、经济、环境效益的结合。

第四，在城镇化的建设过程中要树立正确的指导思想，杜绝不良影响城镇化建设的顺利合理进行。因为行政者的思想和态度对于城镇化的建设有着重要的影响，他们往往是城镇化建设过程中的规划者，所以他们在思想上把好关，对于后续的建设朝着健康的方向发展有着重要的作用。相关的政府人员在城镇化建设的过程中要杜绝面子工程的思想，禁止为了政绩而忽视国家的利益，应该始终将人民的利益放在首位，为促进土地资源的保护，维护人民的利益，提高土地资源的利用效率，保护好耕地资源做出应有的贡献。

城镇化的建设是社会发展过程中必经的一个重要阶段，直接影响到涉及于此的广大人民的切身利益，同时在更大的层面它还对国家的经济发展和社会建设产生重大的影响。而在这个城镇化的过程中，土地资源是其发展的必要因素之一，从我国人多地少的基本国情来看，其必然会加重我国耕地保护的压力。所以在这种形势下，相关政府部门加强对城镇化建设的指导和对我国耕地资源的保护就显得至关重要，以实现城镇化建设和耕地资源保护的共赢。

[1]王芳.新型城镇化进程中耕地资源保护研究 [D].山西农业大学,2013.

[2]贾卫,陈俊.城镇化进程中的耕地保护问题研究 [J].甘肃农业,2011,(11):32-34.

[3]靳晓芝.城镇化进程中土地征用和耕地保护研究 [D].河南农业大学,2012.

F301.21[文献码]B

1000-405X（2016）-2-293-2

刘西云（1966～），女，土地管理工程师。