我国老年教育立法问题研究

□上海交大老年大学 倪 浩 王信泰 周 波

我国老年教育立法问题研究

□上海交大老年大学 倪 浩 王信泰 周 波

本研究报告论述了我国老年教育立法的重要性和紧迫性，分析了国外老年教育立法给我们的启示，初步探讨了我国老年教育立法的基本框架和主要内容，阐述了推进全国老年教育立法的几点思考与建议。

老年教育 立法研究 思考与建议

一、我国老年教育立法的重要性和紧迫性

联合国2002年《马德里老龄问题国际行动计划》指出，“人类正在发生一场伟大的无声革命，那就是人口老龄化。这是一场全球性的力量，同全球化一样，足以改变未来!”我国早在1999年业已进入了老龄化社会。到2015年，全国60岁以上老人已达2.2亿，占全国人口的16.15%。预计到2020年，我国老年人口将达到2.43亿，未来20年，我国人口老龄化形势将更加严峻。

我国人口老龄化形势的加剧以及教育改革与发展的深化，把中国老年教育推上了历史舞台。2010年，中共中央和国务院把“重视老年教育”的内容明确写进了《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020年）》。近日，国务院办公厅又专门下发了《老年教育发展规划（2016-2020年）》。始于20世纪80年代中期的中国老年教育，经过30多年的发展，至今已经取得可喜成果。老年教育促进了终身学习制度和学习型社会的建设，为社会和谐增添了正能量。数以百万的老人通过老年教育实现了老有所学、老有所乐、老有所为、老有所养，提升了生活品位和生命质量。

但是，我们应该看到，无论是供给能力、办学规模，还是办学水平、办学条件，乃至社会影响与作用等，都还存在着不容忽视的问题。形成这种状况的原因是综合而复杂的，但其中一个根本原因在于，老年教育的法律法规尚未建立和形成，老年教育事业的稳步、健康发展，缺少法制化这个基本保障。我们必须从国家发展战略的高度来认识老年教育立法的重要性和紧迫性，尽早地启动这项具有根本性和前瞻性的工作。

开展老年教育立法工作的重要意义主要体现在三个“迫切需要”：第一，是积极应对老龄社会的迫切需要。面对银发浪潮，通过立法依法治教，有利于实现广大老年人的继续社会化，使他们能顺利适应退休生活和新的社会角色，丰富晚年生活，生活得更加充实和富有意义。还可以提高老年人的社会参与率，有利于推进践行社会主义核心价值观，为全社会提供更多更大的正能量。第二，是完善终身教育制度的迫切需要。在我国各阶段各类型的教育中，老年教育无疑是个薄弱环节，依法推进老年教育，必定会改善这种状况，从而完善终身教育制度。老年教育可以增长和更新老年人的文化知识，帮助他们掌握新技术新技能，从而增强人力资本积聚，带动经济增长和社会发展。第三，是积极发展老年教育的迫切需要。完成立法工作后，可以使老年教育获得法律法规的保障，逐步改变目前我国老年教育发展滞后和办学规范缺失的状态，从而促进老年教育依法、科学、持续地发展。

二、国外老年教育立法的概况及启示

他山之石，可以攻玉。最早提出“终身教育”新理念的是法国教育家保罗·朗格让。他于1965年在联合国教科文组织召开的成人教育会议上首次提出此理念，以后为各国普遍接受。1973年，世界上第一所老年大学——法国图卢兹第三年龄大学诞生。1982年，联合国在维也纳召开了关于老龄化问题的首次世界会议，提出“按照联合国教科文组织提出的终身教育的概念，应当促进制定各种非正式的以社区为基础的老年人休养教育方案”，“这个方案应当得到各国政府和国际组织的支持”，并将“提供教育必须避免对老年长者的歧视，作为一项基本人权”。美、日、韩等国通过不断健全法律法规来保障老年人的受教育权，并运用各种途径普及老年教育，使得老年教育事业得以蓬勃发展。

美国在法律上先后颁布了《史密斯-休士法案》《免费老年教育方案》《联邦老年教育政策》等支持老年教育；实行中成立了第一所高龄中心；政府部门依法成立了老龄教育委员会。蓬勃发展时期是1970年到1990年。1991年直至现在都是稳定扩张期。期间又先后颁布了《终身教育法》《成人教育法》《高等教育法》和《职业教育法》，以支持老年人参与各类教育培训活动。美国老年教育立法“以保障学习权为立法目的，以学习者为中心的原则，学习内容生活化与学习形式多样化、实施机构多元化、多渠道的资金来源和完备的师资培养制度。”该国2000年教育战略报告中提出，要把“美国变成人人学习之国”，并且特别强调，支付作为终身教育重要组成部分的老年教育经费，应该是政府行为。

日本是亚洲导入终身教育概念最早，亦是推行与实行终身教育政策法规最为热心的国家，且专款专用以辅助各区老年教育事业。1980年后，政府颁布了《教育改革推进大纲》，不断注重终身学习的系统性和组织化，使老年教育有计划、有步骤的转型为终身教育体系的一部分。1990年以后，日本发布了《终身学习振兴法》，2002年经修正后更名为《终身学习完善法》。

韩国在1981年和1999年出台《老年福祉法》和《终身教育法》。这两部法律在大方向上确立了老年教育由保健福祉和教育部共同管辖。

以上国外老年教育立法给我国老年教育立法工作的启示是：

一要重视政策引导，加强法制建设。我国目前尚无老年教育的专门法律，大力发展老年教育，必须得到法律上的保障和政府部门的支持，使老年教育在整个国民教育体系中有法可依，有章可循。

二要完善管理体制，实现部门联合。明确具体规划、管理部门等，是建立和完善老年教育法规所要解决的主要问题，这样才能防止老年教育边缘化、挂靠化。

三要协调地区差异，合理分配资源。由于地区经济发展差异，我国老年教育资源配置上存在较大的不平衡，国家在进行老年教育立法时，应在政策和投入上因地制宜，加强协调，平等对待不同经济发展水平的地区和不同收入水平的老年人，使老年教育能够惠及大部分甚至全体老人，早日实现世界卫生组织提出的“积极老龄化”的理念与目标。

三、对我国老年教育立法框架内容的初步思考

实施国家层面的老年教育立法，是一项全新的意义重大的工作，需要在借鉴国内外立法工作成功经验的基础上，开展大量的调查研究和深入细致的政策设计。经过初步研究与思考，笔者认为，未来面世的我国首部《老年教育法》的基本框架可由以下七个方面内容组成：

总则。主要是明确老年教育立法的目的意义、法律依据，以及老年教育的内涵（即老年教育区别于其他教育的本质特征）与外延（即具备老年教育特征的所有老年教育活动）。还要明确国家发展老年教育的方针政策与基本原则，以及老年教育的地位作用、办学宗旨、职责范围和运作模式等。

第一章，老年教育机构的设置。明确老年教育机构设立的基本条件与审批程序，以及它的办学宗旨、权限职责、活动形式和教学质量与内部管理的规范要求等。还要指明老年教育机构的基本类型，应包括政府设立的各级各类老年教育机构，以及高等院校、企业、社会团体等兴办的老年教育机构。

第二章，老年教育从业人员。明确教师与管理人员从事老年教育的资格与条件、权利与义务、主要的岗位职责与要求，以及对他们的各项管理制度和奖惩措施。应该特别强调老年教育从业人员要具有忠于职守、甘于奉献、爱老敬老、奋发进取的精神。

第三章，老年学员。明确在各级各类老年教育机构学习的老年学员基本素质要求和权利与义务，以及对他们的各项管理与服务措施。应特别强调要建立健全自我教育、自我管理和自我服务的老年教育学员工作体系。

第四章，教育投入与条件保障。明确将老年教育纳入终身教育体系，主要由国家负责各级各类老年教育机构的各种教育投入，包括给予机构建制、人员编制、办学经费、课程师资、场地设备等方面条件的切实保障。

第五章，领导体制与法律责任。明确全国和各省市自治区老年教育的领导体制、政府各有关职能部门关于老年教育的职责任务和工作协调制度，以及各老年教育机构同政府部门的相互关系等。还要明确政府各部门与各老年教育机构实体的相应法律责任。

附则。主要是对本部法律发布主体、生效时间、适用范围和修改或废止的权限等，作出规定和说明。

四、推进我国老年教育立法工作的建议

我国正处在全面深化改革、实现中国梦的及其重要的历史阶段，政治经济文化社会各项建设任务极其繁重而艰巨。推进老年教育立法，从而推进提升老年教育事业，以便更好地应对我国人口老龄化的挑战。这既是国家应当组织专门力量研究和解决的一项战略任务，同时又必须看到研究和解决这个战略任务，要以整个国家发展的大战略为前提，不能操之过急，也不可能一蹴而就，而是水到渠成的一项国家工程。我们讨论推进老年教育的立法问题，实质要做的是拓宽挖深这条渠道，引来“源头活水”，创造条件，替国家思考，促进这个国家工程早日顺利完成。推进老年教育立法，要重视解决以下三个问题：

第一，凝聚共识。我们党和政府对老年教育十分重视。2016年5月，习近平总书记对加强老龄化工作作出重要指示强调，有效应对我国人口老龄化，事关国家发展全局，事关亿万百姓福祉。此事要提上重要议事日程，“十三五”期间要抓好部署、落实。习近平总书记的重要指示，对于包括老年教育在内的整个老龄工作都具有重要指导意义和强大推动力量。只要我们进一步加强理论研究的学习交流、信息沟通，特别是要开展老年教育研究者与人大代表政协委员，以及主流媒体的沟通，以便更好地凝聚和宣扬共识，为推进老年教育立法提供充足的理性支持和舆论力量。

第二，积聚业绩。有为才能有位。30多年来，中国老年教育有了巨大发展，但是入学率仍然偏低，需要采取综合有力的措施。作为老年教育的举办者，需要继续努力累积业绩，发展规模，提升质量，积聚起更大的业绩，只有如此，呼吁的声音才会更高。现在中国特色老年教育的现代化已经启动，从办学理念、教学手段、课程体系到师资队伍、教育管理正在全面推进。我们在上述领域都要不断的实践和创新，进步和累积业绩，获得社会认可、老人欢迎，也必将得到国家的进一步重视。可以相信，当我国政治经济社会文化以及老年教育自身都发展到一定程度，具备了所需条件，又解决好立法程序问题，那么中国老年教育完成立法的时机就到来了。

第三，走好程序。一个国家的立法需要有立法部门按照法定程序来完成，制定老年教育法同样如此。这需要也只能由国家立法机关来设立程序完成立法。作为本研究报告的作者，我们只能就此谈一些粗浅的想法和建议，以引起上级部门的关注，希望有助于所论命题的完成。

就在我们的研究报告结题之际，传来国务院办公厅下发了《老年教育发展规划（2016-2020年）》的喜讯，昭示着讨论老年教育地方和国家立法的契机更加成熟，让我们张开双臂，迎接老年教育法制时代的早日到来！