我国地方债务的风险成因及改革路径

郑　小　平

(中央财经大学 中国公共财政与政策研究院，北京 100081)



我国地方债务的风险成因及改革路径

郑小平

(中央财经大学 中国公共财政与政策研究院，北京 100081)

摘要：地方债务作为重要的财政工具，其使用日渐频繁与广泛。在现有财政体制下，地方债务管理的制度建设滞后于其实际使用水平，导致我国地方债务潜存着风险。除财政体制外，地方债务同时又与宏观经济调控、地方政府治理效率紧密关联，表明地方债务的制度改革既在债务管理本身，也在债务管理之外。分析我国地方债务制度的特征，探讨地方债务风险的形成机制，提出以“自我调节为主、集中调节为辅”的改革逻辑，实现“自上而下”与“自下而上”改革路径的同时并举。

关键词：地方债务；制度特征；地方债务风险；改革路径

一我国地方债务风险研究的必要性

自1994年分税制改革以来，我国财政体制建设呈现不断分权化特征。在政府间财政关系演变过程中，地方政府几乎没有法定税收权力，而关于中央或地方政府专属的支出责任也没有给出明确的划分列表，一些应该由中央政府完全承担的支出责任也由地方政府在与其分担，例如教育、医疗和社会保障等等，结果导致地方政府的财政支出责任比例远高于其财权分配比例[1-2]。2014年，地方政府的财政收入占全国财政收入的比重仅为54%，财政支出占全国财政支出的比重却高达85%①。同时，随着我国工业化和城镇化的快速发展，公共基础设施需求不断提升，地方政府在基础设施建设方面的财政压力相对加重。特别是2008年美国次贷危机引发全球经济危机，给我国带来了巨大的经济下行压力，中央政府发布4万亿财政刺激计划来冲抵经济危机的负面影响，其中有2.82万亿是由地方政府负责提供的，这给本就处于财政困境的地方政府又增加了一重负担。

地方债务是地方政府债务的简称，是指地方各级政府及其职能部门直接或间接借入、提供担保和反担保、欠账等形式形成的，按照约定或者是法律规定最终必须由政府承担偿还责任的债务。地方债务作为资本性支出融资的重要财政工具，不仅可以有效满足地方政府在城镇化建设中的资金需求，实现公共服务的快速提供，还能够在代际之间平滑财政成本，促进代际公平[3]7-9。

尽管地方债务已成为我国地方政府越来越重要的财政工具，但因财政体制的影响，其也潜存诸多风险。其一，财政预算软约束引致道德风险。从财政收支匹配视角来看，我国的财政分权是不完全的，地方政府并没有获得与其支出责任相匹配的财权与财力。换言之，地方政府只能通过举债来缓解财政困境，但又缺乏稳定、可靠的财政偿债来源，最后兜底地方债的责任就会落到中央政府，引发公共池问题[4]。其二，金融市场不健全引致地方债务风险。在我国不健全的金融市场下，地方政府债券市场化定价功能尚显不足，不能准确地标识风险。同时，地方债务与国债不同，国债是由拥有财政主权与货币主权的中央政府发行的，因此国债几乎是零风险，而地方政府没有货币主权，地方债务因地方政府的财政能力可能会面临债务风险；加之，作为单一制国家的地方政府在规模和政治经济上的重要性，中央政府不可能任其破产，其为地方债务无法偿还的风险将会加大。

可见，地方债务在我国经济和社会发展中发挥了重要作用，但同时因为我国财政与金融市场的体制性因素，使其伴随性风险产生。基于此，通过分析我国地方债务制度特征，来探讨地方债务风险的形成机制，就很有必要。

关于地方债务的风险成因与救助方案，已有文献对其进行研究。首先，关于地方债务的风险成因的认识。一是在地方财政支出压力不断加大的背景下，地方债务规模得到扩增[5]。杨志勇、杨之刚认为，我国地方债务问题主要是由县乡财政困难引起的。二是预算软约束问题产生地方债务风险。即当存在预算软约束问题时，地方政府有激励也有动机过度举债，扩大财政支出[6]。三是不完善的金融市场会成为地方债务风险的诱因[7]。我国市场经济不发达，金融市场发育还未成熟，发达国家运用市场机制能够解决的问题，在我国不但无法行得通，且易引发地方债务风险[8]。

其次，关于地方债务的管理约束与风险救助方案。一是市场约束。当一国的金融市场是完善、开放、自由的，且存在地方政府破产制度时，市场约束能够防范和化解地方债务危机[9]。二是行政控制或协商管理。龚强等指出，中央政府直接对地方政府进行借款控制或是中央政府与地方政府协商来解决地方债务风险问题，但同时论述了各自弊端[10]。三是规则管理，即由中央政府制定的法律法规对地方债务进行管控，如赤字上限、地方债务偿债能力及地方债务累积上限等[11]。Schick以美国为研究对象，发现对地方债务实行规则管理，对于降低债务风险有显著影响[12]。四是地方债务陷入债务危机后的应对策略。Albino-war等归纳了三条解决路径，分别是：重新调整地方财政安排；中央直接干预地方财政；通过司法部门来解决地方债务问题[13]。我国学者们对地方债务风险问题提出了针对性的政策建议。刘尚希建议，每一级政府应实现财政财力与事权相匹配，实现各级政府财政平衡[14]。贾康、魏加宁提出加强地方债务的预算管理，规范地方融资平台的举债行为，降低地方债务风险[15-16]。周小付、李鹏建议我国应采用举债权与举债责任相匹配的逻辑及路径来解决地方债务风险问题[17]。

综上可见，国外文献关于地方债务的风险成因与解决路径的规范研究已初具体系，并为我国研究地方债务问题的解决提供了导向和研究思路；国内相关问题的文献研究也较为丰富，只是体系性与系统性有所欠缺。笔者认为，由于财政体制及金融市场的发展程度等诸多因素的限制，我国地方债务体现出了相对较为特别的制度特征，潜存了债务风险。因此，较之以往相关研究，本文更为系统地总结了我国地方债务的制度特征，从不同视角剖析了我国地方政府的债务风险，并以相对新颖的视角提出了我国地方债务的进一步改革逻辑及与之相匹配的改革路径。

二我国地方政府债务的制度特征

自20世纪90年代以来的城镇化政策，加上1997年与2008年两次金融危机的刺激，我国政府一直实施积极的财政政策，导致政府公共支出压力不断加大。同时，在现有财政体制下，上级政府易将公共支出责任转移到下级政府，地方政府承担了公共支出绝对比例的事实责任。如表1所示，2014年我国地方政府财政收入占财政支出的比例60%，其中境况相对较好的东部地区为81%，境况较差的中、西部地区，分别为49%、43%。因此，地方政府逐步建立了与金融机构、企业和个人之间的债务关系，扩增地方债务规模，而地方债务的制度管理也从无到有地建立起来。我国地方债务发展至今，在债务功能、偿债来源、债务结构与债务管理等方面体现出来的制度特征如表1所示。

表1.2014年地方政府预算收支概况

单位：10亿RMB

资料来源：Wind资讯库中国财政数据。

(一)地方债务的地方建设功能较为显著

根据债务理论及黄金法则，地方政府债务应用于对资本性支出的融资需求。我国地方政府债务从资金投向看，主要用于基础设施建设和公益性项目。截止2013年6月底，在已支出的政府负有偿还责任的债务101188.77亿元中，用于市政建设、土地收储、交通运输、保障性住房、教科文卫、农林水利、生态建设等基础性、公益性项目的支出为87806.13亿元，占总额的86.77%[18]。由此可见，地方债务不仅是地方经济社会发展的重要资金来源，推动了民生改善和社会事业发展，而且形成了大量的优质资产，且大多有经营收入作为偿债来源。例如，地方债务中用于土地收储的部分，形成了大量的土地储备资产；用于地铁、水热电气等市政建设和高速公路、铁路、机场等交通运输设施建设的债务，不仅形成了相应的资产，还产生了较可观的经营收入[18]。

(二)多元化的地方债务财政来源

我国地方政府偿还债务的资金来源主要有五方面，分别是项目私有化、PPP、政府资产再配置、税收与项目收入。(1)项目私有化。主要指两方面：一是通过企业改制，将国有企业转化为私有企业，其所承担的项目也转变为私有性项目，地方政府从项目融资的责任中剥离出来；二是将基础设施项目通过特许经营权方式在市场中进行转让。(2)PPP模式。PPP即指政府与社会资本合作，通过引入社会资本到基础设施建设中，以解决项目的融资效率和经营建设效率等问题。目前，PPP模式在我国正处于起步阶段，不论在制度管理上还是在技术操作层面都还有诸多问题需要解决。(3)地方政府资产再配置。目前，我国地方政府仍具备一定的资产储备水平。2013年，地方政府的资产为1082000亿，负债为302800亿，净资产为779200亿②。土地储备形成的土地出让收入是我国地方政府偿还债务的主要资金来源。截至2012年底，我国有11个省级、316个市级、1396个县级政府承诺以土地出让收入偿还的债务余额34865.24亿元，占省、市、县三级政府负有偿还责任债务余额93642.66亿元的37.23%[18]。(4)税收收入。从政府债务的代际平等理论与国际经验来看，地方税收收入应是地方政府债务的主要偿债来源，用以偿还债务的税收是与居民的获益相匹配的[19]。即是指基础设施项目的建设与运营往往跨较长时期，居民从项目中的获益期间也随之拉长，用地方税收收入来偿还基础设施项目的债务，可以平滑建设成本，实现代际平衡。(5)项目收入。地方政府债务主要是为基础设施建设与公益性项目进行融资，因此，项目收入成为偿还债务的一个资金来源。

(三)债务结构有待进一步优化

本文使用两个标准对地方债务结构进行分类。一是地方债务的资金支出结构。在地方债务发展初期，一些地方政府特别是财政能力较弱的地方政府，在支出上过度集中于行政经常性支出，地方债务收入也主要用于弥补经常性支出，如公共部门雇员的薪金支出等，但这显然违背了地方债务的代际成本平滑理论。随着地方债务管理日渐规范，到目前为止，我国的地方债务在法律法规中都明确规定用于基础设施建设与公益性项目等资本性支出，在实践中虽然仍有地方政府将债务用于弥补经常性支出，但比例很小。二是地方债务的资金来源结构。主要包括预算内债务和预算外债务两类。2015年实施新预算法以前，地方政府不能直接在金融市场上进行债券融资，其预算内债务主要以“国债转贷”及“自发代还”的形式出现，但由于其有配额限制，预算内债务无法满足地方政府的资金需求。地方政府只能诉诸于预算外债务，主要以地方融资平台债务为主，其所占比重已达60%以上。随着地方债务的发展与管理制度的不断完善，我国地方债务的结构也在不断优化。债务结构转变的倾向是强化地方债务的预算管理，清理地方融资平台的债务。其旨意，一方面是剥离地方融资平台的政府投融资功能，清理地方政府的预算外债务；另一方面是完善地方政府的债务预算管理，即逐步赋予地方各级政府直接在金融市场上举债融资的权利。

(四)“自上而下”的债务管理路径

从原有《预算法》对地方政府举债的约束，至近几年来我国地方债务政策调整法规的出台，均明确地表明了国家与中央对地方债务自上而下改革的路径与决心。例如，2014年先后出台《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》(国发2014[43]号文)、《国务院关于深化预算管理制度改革的决定》(国发2014[45]号文)，以及2015年1月1日出台并实行的《新预算法》。这种“自上而下”的债务管理路径所体现的上级问责机制，在一定历史时期内有利于充分发挥中央政府的宏观监管职能，控制债务风险的恶化或发生，是目前较为有效的地区治理方式。具体政策包括三方面：一是清理地方融资平台债务，剥离地方融资平台的政府融资功能，将游离在预算外的地方债务纳入到预算管理范围内，明确举债责任和偿还责任；二是放开地方政府不列赤字的规定，推广省级以下政府自发自还政府债券，与债务破产、居民问题等机制相结合，完善地方债务管理，彻底改变过去“国债转贷”与“自发代还”的模式，消除公共池及其道德风险问题；三是赋予地方政府依法适度举债权限，建立规范的地方政府举债融资机制，推广使用政府与社会资本合作模式，并加强了对政府或有债务的监管。

三我国地方政府债务风险分析

地方债务风险的产生，与债务管理的不完善密切相关。其中，财政预算体制与金融市场的发展程度是债务管理的两个主要方面。然而，在我国现有财政体制下，财政失衡的政府间财政关系产生了地方预算内债务的内生风险，而大量的地方融资平台所形成的债务大多游离于预算管理之外，也潜存了大量的债务风险。同时，地方政府也因缺乏稳定可靠的财政来源及金融市场的不健全，形成了债务融资与偿债风险。

(一)纵向财政失衡产生地方债务内生风险

自1994年分税制改革以来，我国基本确立了财政分权体制。从体制特征来看，我国的财政分权不够彻底，呈现为“支出下移，收入上移”的不完全分权状态，地方政府的财政赤字主要依靠上级政府的财政支出来弥补。这种不完善的政府间财政关系通常会导致地方与中央之间高度的财政不平衡，往往采用政府间转移支付的形式来弥补地方政府支出责任与财力缺口。其中，最明显的表现就是地方税收无法维持地方债务，而不得不依靠中央政府的救助。一方面，在预算管理不严格的情况下，地方之间通常会形成对转移支付的竞争，产生公共池问题。即当某一地区存在公共支出的成本和收益不匹配时，则可能形成公共池问题。若一项公共投资只会受益于某一地区，但同时又可以用全国性的财政资源进行投资，该地区只需为公共投资承担很小比例的支出成本，这种不完全的支出责任就会导致地方的过度开支，进而出现了不同地区对中央财政资源的竞争[10]。另一方面，大量的政府间财政转移支付也会造成地方财政自治能力和财政独立性不足，产生预算软约束问题。一般来说，一些地方公共品具有正外部溢出效应，中央财政有理由对地方公共支出进行资金支持。这种预期使得地方政府对中央财政的过度依赖，特别当某个地区在全国经济中居于重要地位时，问题变得尤为严重[20]。特别是在我国，地方政府由于其规模和经济政治上的重要性，中央政府不可能任其破产。当地方政府出现债务危机时，中央政府会对其进行“兜底”，让其免于破产。正是基于这样的预期，且没有相应的破产机制与问责机制的约束，地方政府则倾向于过度举债。同时，地方政府投资责任的扩张，促使地方政府向市场竞争领域进行行为延伸。加之我国地方官员的绩效评估是以GDP为主要考核指标，政府投资扩张与行政管理体制两相结合所产生的地方政府之间的投资竞赛，更加滋生地方政府的过度举债行为。此外，在财政体制不完善的情况下，常常会形成没有财力支撑的支出责任和缺乏税收调和的地方政府间财政竞争。这些问题最终都会成为地方政府过度融资、漠视财政风险的激励，造成地方财政风险的发生。可见，政府间财政关系所决定的财政预算对地方政府的约束程度，是地方债务风险控制的重要决定因素。

(二)地方债务的融资与偿债风险

政府债务分为国债和地方债务。根据政府债务理论，国债的融资与偿债风险很小(甚至没有)，而我国地方债务却面临明显的融资与偿债风险。这是因为：一方面，与地方债务相比，国债是中央政府发行的债务，中央政府不只是财政政策的制定者，同时也掌握着货币政策的工具。即当国债无法偿还时，中央政府可以通过货币政策工具将其对冲，但为了避免通货膨胀，国债的发行额度是受到限制的。然而，我国地方政府没有制定货币政策的权力，不能通过货币政策工具对冲地方债务，因此其风险要高于国债，同时收益率也会高于国债。另一方面，地方债务缺乏可靠稳定的财政来源。前已述及，地方债务有项目私有化、PPP、政府资产再配置、税收、项目收入等五种财政来源，虽然广泛多元，但欠缺可靠性、稳定性。在我国现有财政体制下，地方政府尚未形成稳定、可靠的收入来源，即地方政府现有的税收收入连经常性支出都难以弥补，仍大量依赖转移支付，导致用以偿还债务的税收与居民的获益之间的跨代不匹配。基础设施与公益性项目本身都具有准公共产品与公共服务的性质，能够形成的项目收入并不可观，且收入的回收期要严格滞后于债务的发生期；而且，社会部门将其私有化的可能性较小。因此，私有化与项目收入这两个类别因基础设施项目本身固有特征的限制，决定其不能成为地方政府偿债的主要资金来源；PPP是目前正在力推但效果显现不足，需要进一步完善与扩展；土地出让收入是我国地方政府主要依赖的途径，但土地出让收入不仅列支在预算之外难以监管，还在融资功能上具有不可持续性。在我国地方政府的资产结构中，非金融资产和金融资产所占比例分别为78%、22%，地方政府的资产流动性远远不足，难以形成地方政府的偿债来源。因此，由于地方债务的自身固有特征，以及我国地方政府缺乏稳定、可靠的财政来源，地方债务产生偿债风险的概率较高。

(三)金融市场不完善加剧地方债务风险

从资金供给的角度看，金融市场是地方融资风险控制的重要组成部分。金融市场的成熟程度决定了投资人是否能够根据公开的信息正确地对风险和收益定价，从而形成合适的融资价格，从融资成本的角度对地方融资风险形成控制。因此，金融市场的成熟程度也是地方融资管理手段的决定性因素。一方面，根据金融市场的供需规律，地方政府的信用评级水平决定其在债券市场上的融资能力与利率水平。从各国实际来看，地方政府的信用评级标准取决于政府是否具有稳定、可靠的收入来源，亦或是政府的资产与负债结构状况。在我国，地方政府缺乏可靠、稳定的收入来源，不具备进行市场化融资的基础与条件。在财力不足、融资渠道不畅的情况下，地方政府只能通过地方融资平台等预算外方式进行融资，形成了大量的地方政府或有债务，加剧了地方债务风险。另一方面，地方债务遵从市场化举债模式，其发行利率与发行规模服从金融市场的供需规律。在不完善的金融市场条件下，市场规则对于地方政府的举债行为的实际约束力较弱。可能的结果是，市场无法正确识别债务风险，并对地方政府债券进行定价，导致投资者的投资风险加大。

四完善地方债务管理的改革逻辑与路径选择

国家治理能力和治理水平越高的国家和地区，其地方债务管理体系就越健全、越完善，政府对债务工具的使用就越充分。因此，我国地方债务管理体系的改革逻辑应以提高国家治理能力和治理水平为目标，实现制度设计从灵活性向可持续性延伸。概括来讲，应坚持以“自我调节为主、集中调节为辅”的基本原则，实现“自上而下”与“自下而上”改革路径的同时并举。

(一)地方债务的自我调节机制

地方债务自我调节机制的侧重点在于从规范地方政府举债行为与金融市场环境出发来控制地方债务风险，体现的是“自下而上”的路径选择。主要政策工具包括预算约束、地方收入体系、市场约束、居民问责与破产机制五方面。

1.强化预算约束，即要求将地方债务纳入政府预算管理，严格规范地方政府的举债规模与支出范围。主要措施有：将地方债务分门别类纳入全口径预算管理，对地方债务实行规模控制；明晰地方政府的资产负债表，提高其管理与使用效率；严格限定地方政府的举债程序和资金用途。

2.完善构建地方收入体系，形成稳定、可靠的财政来源。一方面，尽快培育地方主体税种，如房产税、环境税、遗产税等；另一方面，完善地方辅助税种，如按照简并税率、拓宽税基的思路，改革和完善城建税等税种，以及择机立法开征新税种，并停征已过时的税种。

3.完善金融市场。完善金融市场约束机制，可以有效地规范地方政府在债券市场上的举债行为，在地方债务管理中强化金融市场的市场识别和价格信号功能，从源头上控制债务风险，并保证地方政府举债的可持续性。主要措施包括建立地方政府信用评级制度和实现地方政府债券的市场化定价机制两方面。

4.构建居民问责机制。居民问责机制是指地方政府行为应对居民负责，满足居民对公共服务的数量和质量需求，并能够同时规范政府支出的用途。主要措施包括完善地方债务的报告与公开制度，提高财政透明度；强化债权人的约束，为存量债务的妥善处理提供渠道和方式。例如，抓紧将存量债务纳入预算管理；通过债务置换降低存量债务利息负担；妥善偿还存量债务；确保在建项目后续融资等。

5.建议实施地方债务破产机制。对地方政府实行债务破产机制是消除“公共池”问题与道德风险的有效措施。地方政府无力偿债时启用破产机制更能够还原地方债务的市场风险，从而促使投资者谨慎投资，同时避免了中央财政的兜底行为。

(二)地方债务的集中调节机制

集中调节机制是为了修正地方债务自我调节机制的不足而提出的，应属于中央政府的职能，所体现的是“自上而下”的改革路径。本文提出的集中调节工具有三个，分别是宏观管理、财经纪律与债务预警机制。

1.加强宏观管理。中央政府作为地方债务的监管者，应该承担强化地方债务宏观管理的职能。一方面，应赋予地方政府依法适度举债的权限，允许地方政府直接在金融市场上融资；另一方面，建立规范的地方政府举债融资机制，尽可能地将地方债务风险发生率降到最低。

2.严肃财经纪律。具体的要求有：其一，遵循黄金法则，地方政府举借的债务，只能用于公益性资本支出和适度归还存量债务，不得用于经常性支出；其二，地方政府在国务院批准的分地区限额内举借债务，必须报本级人大或其常委会批准；其三，地方政府不得通过企事业单位等举借债务，地方政府举借债务要遵循市场化原则。

3.建立债务预警机制。根据地区经济发展和财政收入情况，结合政府存量资源，科学、动态测算地方债务风险预警点，并根据预警点严控新增债务，同时加强债务到期情况监测，提前作好贷款归还的资金预算，避免出现财政债务危机。

注释：

①比例数据根据国家统计局财政数据计算而得。

②数据来源于Wind资讯库中国政府资产数据。

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[17]周小付,李鹏.政府举债权分解背景下的举债权和举债责任匹配[J].河北学刊，2015,(6).

[18]审计署办公厅.2013年第32号公告：全国政府性债务审计结果[EB/OL].(2013-12-30).http://www.audit.gov.cn/n1992130/n1992379/3462165.html.

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[20]WILDASIN D E. Externalities and Bailouts: Hard and Soft Budget Constraints in Intergovernmental Fiscal Relations [J]. Genral Information,1999,(11) .

[责任编辑：钟秋波]

中图分类号：F812.7

文献标志码：A

文章编号：1000-5315(2016)02-0048-06

作者简介：郑小平(1982—)，女，北京人，中央财经大学中国公共财政与政策研究院博士研究生，主要研究方向为公共财政理论与政策、政府债务。

收稿日期：2015-08-03