消费升级的立法回应

宋 彪

消费升级狭义上指居民生活消费的范围扩展和质量提高,有利于促进生产消费和产业升级。十八大以来,针对经济新常态呈现的经济下行,中央提出供给侧结构性改革方案。为发挥消费推动经济发展的基础作用,国务院于2015年11月发布《关于积极发挥新消费引领作用加快培育形成新供给新动力的指导意见》（简称“66号文”）,确立六大消费升级领域。依照十八届四中全会提出的“立法主动适应改革和经济社会发展需要”的要求,国家消费政策应当融入消费立法。但是,法学界惯于将消费立法简单等同于《消费者权益保护法》,忽视产业法、公共事业法、社会保障法等立法的制度安排。为此,本文结合“66号文”和十三五规划,阐述消费升级政策对消费立法的影响,并提出消费立法的体系构架及其现实意义。

一、消费升级的内涵与政策形成

（一）消费升级的内涵

消费是对资源的耗用,经济学将之分为生产消费和生活消费,前者是产品形成过程中的消耗,后者是个人满足生存发展需要的消耗。人类发展离不开衣食住行娱等需求,它们构成生产的基础和源泉,进而影响产业结构的形成。但是,生产对消费的适应经常受经济政策影响,譬如中国长期推行“高积累、低消费”政策,抑制居民消费对经济增长的贡献率。相反,供给侧结构性改革重视消费对生产的引导,划时代地启动消费升级政策。

何谓消费升级?有观点指消费对象从一般消费品向耐用品、服务消费的阶段性过渡,①丁俊发：《关于中国消费的几个问题（下）》,《中国流通经济》2010年第10 期。有观点指消费结构演进和消费品质提升,②黄卫挺：《居民消费升级的理论与现实研究》,《科学发展》2013年第3 期。有观点指消费在国民经济的地位提升及消费方式升级换代。③文魁：《论消费升级的几个核心问题》,《前线》2014年第10 期。这些观点抽象出消费升级的基本内涵,即消费对象与形式随时间轴线发生位序变化。但该变化还包含以下隐含条件：一是居民消费结构存在从生存型向发展与享乐型拓展的谱系；二是消费升级是消费结构与品质的整体变化；三是消费整体水平与社会发达程度、分配制度、消费文化等因素相关；四是消费升级具有时间和商品标志,譬如我国上世纪60-80年代的老三件（自行车、手表、缝纫机）、90年代的新三件（彩电、电冰箱、洗衣机）；④荆林波：《扩大消费需求与促进消费升级》,《晋阳学刊》2010年第4 期。五是消费升级是市场启动与政府引导的合力。概言之,消费升级是政府与市场共同作用、推动消费结构和品质发生阶段性变化的国民经济现象。

（二）消费升级的政策形成

1998年,为防御金融风暴,中央提出“扩大内需”政策,在启动投资政策的同时,首次启动消费政策。⑤闻潜：《着力以消费启动经济运行——论中国宏观调控的政策走向》,《经济学动态》2002年第7 期。1999年,中国人民银行印发《关于开展个人消费信贷的指导意见》,允许中资商业银行开办消费信贷业务。2001年,“十五计划”将“扩大内需”列为长期战略方针,要求在提高居民基本消费水平基础上,将消费领域拓展至住房、轿车、信息、休假等领域。2006年,“十一五规划”将“扩大内需”重心转至消费,增强消费对经济增长的拉动作用,提出“居民消费结构升级”概念。2008年,国务院办公厅印发《关于搞活流通扩大消费的意见》,确立“发展新型消费模式,促进消费升级”目标。2011年,“十二五规划”将扩大消费需求升至“扩大内需”的战略重点,提出建立扩大消费需求的长效机制。2013-2015年,国务院先后发布《关于促进信息消费扩大内需的若干意见》《关于加快发展体育产业促进体育消费的若干意见》以及“66号文”,“66号文”首次明确六大产业升级领域,即服务、信息、绿色、品质、时尚和农村服务。2015年,国务院办公厅发布《关于进一步促进旅游投资和消费的若干意见》《关于加快发展生活性服务业促进消费结构升级的指导意见》（简称“85号文”）。2016年3月,“十三五规划”公布,提出“需求升级与供给升级协调共进”、“不断增强消费拉动经济的基础作用”目标,专节规定“促进消费升级”,重申“66号文”六大消费升级领域。至此,消费升级政策正式成为社会经济发展的基础政策。

二、消费升级政策与立法的关联

作为两种制度形式,政策与立法在中国存在极强关联度。首先,政策是立法的先导。原因有二：一是中国重大改革均是党的政策先行,待时机成熟后再立法；二是渐进式改革要求制度具有灵活性,政府出台政策在决策执行方面较立法更为便捷,且为立法积累经验。其次,政策是立法的补充。政策与立法目标大体一致。但是,立法滞后性与“部门化”难以及时反映改革要求,高层政策则可协调整合体制和利益冲突。再次,政策与立法互相渗透。一方面,政策反映国家机构法定权责的运行状况,需遵循依法决策原则；另一方面,立法需体现政策要求。譬如,国务院2001年4月发布《关于进一步加快旅游业发展的通知》,提出“抓紧制定完善促进旅游业发展的有关法律、法规”；次年5月,国务院便出台《中国公民出国旅游管理办法》。再如,十二五规划倡导文明、节约、绿色、低碳消费理念,加快构建资源节约、环境友好的消费模式,全国人大常委会在2013年修订《消费者权益保护法》时,将该内容加入立法。围绕消费升级,“85号文”提出“研究制定文化产业促进法,启动服务业质量管理立法研究”；“66号文”要求“系统清理并修订或废止不适应新消费新投资新产业新业态发展的法律法规和政策”。为此,下文针对消费升级政策的主要目标,在概括消费立法现状基础上提出立法回应。

三、消费升级的政策目标与立法回应

（一）消费升级的政策目标

如前所言,消费升级并非消费结构的表象变化,而是产业结构、消费环境、社会保障、消费方式等方面适应国家宏观发展战略的系统性调整。因此,消费升级政策的直接目标并非提升消费能力,而是提升消费供给、保障、调控等能力。该政策将“重积累、轻消费”理念转向“重消费、促创新、保民生”,更加体现社会主义社会的本质和目标。可以说,消费升级政策将打破消费与生产的紧张关系,追求二者在创新、协调、绿色、开放、共享五大发展理念指引下的共生关系。

这种共生关系反映在“66号文”与十三五规划的主要目标中。“66号文”概括了消费升级的六大领域,它们集中反映了中国居民当下及未来消费的总体趋势,对经济社会决策具有显著的指引功能。以此为宗旨,“66号文”从四方面构建工作目标与路径：一是调整妨碍消费及产业升级的体制机制,确立公平、开放、便捷、城乡共享的准入制度,激发供给与需求两侧的市场活力；二是强化质量控制、消费维权、消费基础网络与设施建设以及国际消费吸引,营造安全、便捷的消费环境；三是改造传统产业、培育新型产业、推动创业创新、加快产品升级、完善进口监管,实现升级产品的有效供给；四是发挥财税、金融、投资、土地、人才、环保等调控政策,促进消费与产业协同升级。相较之,十三五规划确立“需求引领、供给创新”方针,重申六大消费升级领域,提出“增强消费能力”、“积极引导海外消费回流”等促进目标,以及“管住公款消费”、“开展反过度包装、反食品浪费、反过度消费行动”、“限制一次性用品使用”等抑制目标。此外,该规划在农业现代化、现代产业体系、网络经济空间、新型城镇化、脱贫攻坚、全民教育和健康、民生保障等章节中,也规定有消费升级的政策目标和机制。这样,“66号文”与十三五规划分别以专项消费政策和总体规划形式,表达了消费升级政策的基本目标,即政府通过制度创新为供需各方提供符合消费趋势要求的管理体制、市场机制与社会保障,推动社会经济可持续发展。其间,制度创新是实现消费升级政策目标的关键环节。

（二）中国现行消费立法概况

六大消费升级领域的政策目标并非指向六部立法,而是对众多立法提出制度创新要求。对此,笔者首先梳理中国当前消费立法现状,再有针对性地提出政策目标的立法回应。长期以来,法学界将消费立法简单等同于《消费者权益保护法》,重视有效需求与交易环节的消费者权益,忽视基本需求与生产过程的消费者权益,将众多调整消费关系的立法排除在研究视野之外。依照生产与消费的共生关系,笔者建议扩展消费立法范畴,将调整消费品生产、基本消费供给、消费节制、消费交易与消费调控等五方面立法有机整合,构成“五位一体”消费立法体系,以回应供给侧改革背景下消费升级政策的系统目标和机制。

“五位一体”消费立法体系具体包括：

1.规范消费品生产的产业立法。国家统计局《三次产业划分规定》对应的《国民经济行业分类》包括20 门类行业,除采矿、建筑、部分制造业以及公共管理、国际组织外,其余行业都与生活消费相关,譬如农业、建筑、零售、运输、餐饮、金融、房地产、娱乐、体育、教育等。这些行业立法普遍调整本行业消费关系,譬如《农业法》之农村消费、《铁路法》之运输消费、《保险法》之保险消费。较之于《消费者权益保护法》对消费者权利与经营者义务的概化与窄化,产业立法通过准入许可、业务规则、流程管理、质量控制等规范施予供需各方具体消费权责,譬如《旅游法》禁止出境游客非法滞留境外,禁止旅行社安排游客参观违反社会公德的项目。若缺乏产业立法的细化规则,则消费者利益难以保障。因此,产业立法是培育消费关系的基础法。

2.规范基本消费供给的公共事业立法。基本消费是维系居民生存的吃穿住用行等消费,也是消费者主权的本质要求。政府应视基本消费为公共产品并予以保障,由此方可推动消费升级。公共事业立法包括公益公用事业立法与社会保险保障立法,前者涉及饮食、住房、教育、科学、文化、卫生、体育、慈善以及供水、供电、邮政、电信、公交、垃圾收集、污水处理等方面立法,后者涉及养老、失业、医疗、工伤等保险以及退休、残疾人、精神病患者、孤儿、失独家庭等方面立法。两类立法虽强调政府的供给责任,但并不否认公共事业的行业属性以及居民的消费属性,因此,推动公共事业实行政府与社会资本合作（PPP）是刺激生产、保障供给的双赢选择。较之《消费者权益保护法》注重有效需求的市场化交易,公共事业立法关注基本消费的公平、普惠与共享,具有独立的价值、对象与功能,二者相得益彰。

3.规范消费抑制的消费节制法。消费抑制是对消费对象、数量、方式、空间等施以禁止或限制,以彰显资源、人文、环境、秩序等目的,譬如禁食毒品、禁酒后驾车、禁猎杀野物、禁公款旅游、禁儿童吸烟、禁地铁进食以及交通限号、商品房限购等。消费抑制是消费文明和伦理的体现,也是消费供求的“底线”和“红线”,它们散见于产业、刑事、社会管理、资源管理等立法与党纪政纪中,构成独特的消费节制规范。消费抑制有益于防止“消费至上”泛滥造成的反自然、反人伦、反社会的极端物化主义,为消费升级提供制度边界,二者从正反方向塑造消费内容的适当性。2013年修订后的《消费者权益保护法》增加了消费节制原则,倡导文明、健康、节约能源和保护环境的消费方式,反对浪费。但是该规定仅具宣示意义,未细化至消费者权利与经营者义务中,也未改变该法的属性。

4.规范有效消费需求的消费交易立法。有效消费需求是指有购买能力的消费需求,它以市场交易为基础,尊崇自愿、对价和诚实信用原则,体现契约自治理念。《消费者权益保护法》以有效消费需求为假定,在契约自治基础上突出弱者保护,因此是社会化的消费契约法。显然,该法并不直接规范基本消费供给、消费节制以及消费调控等问题,而着力于彰显消费者权利和经营者义务,这样广义上可将合同法、反不正当竞争法、反垄断法等交易规制立法以及产品质量法、标准化法、广告法、价格法等产业经营立法统揽旗下。即便如此,《消费者权益保护法》仍只是有限度地规范终端消费,无法通过源头控制和过程管理对消费者权利实行预防性保护。

5.规范消费总量的消费调控立法。消费总量是全国居民消耗各类消费品及服务的数量或价值总和,关系国民经济发展速度与水平,属于宏观经济范畴。消费总量调控制度散见在金融、贸易、价格、财税等立法以及规划、产业政策中,譬如物资储备、进口管制、物价调控、消费信贷等。与实物供给制统配统分不同,市场经济多采用货币方式调控消费总量,它涉及货币量、工资、补贴、储蓄、信贷、价格等问题。十三五规划首次将“消费政策”纳入宏观调控政策体系,无疑带来是否存在独立的消费调控手段问题。值得关注的是,互联网和大数据技术可促进供应链管理,实现规模化与个性化定制,减少生产过剩问题。这样,信息控制也会成为总量调控工具。

综上,“五位一体”的消费立法构架不单是现行立法的类化概括,也是消费升级政策目标涉及的制度领域。仅仅关注《消费者权益保护法》而忽视其他消费立法的功能与价值,势必与当下消费升级推动产业升级的政策目标相脱节,也割裂了五类消费立法的必要联系。

（三）消费升级的立法回应

消费升级政策突出政府主导的制度创新,强化政府引领消费升级并带动产业升级的权力、义务和责任。依此逻辑,现行消费立法应着重调整政府职能和权力,强化政府在保障居民基本消费、塑造良好消费环境、激活产业创新竞争力方面的责任和义务。

具体而言,“五位一体”的消费立法应当分别作出如下回应：

1.产业立法方面,调整产业准入、样态、结构、贸易、安全等方面制度。（1）产业准入涉及生产资料获取与流转、产业技术孵化推广、投融资模式创新、劳动力调配等,制度调整包括：确立政府垄断行业（如电力、石油）向社会资本开放模式、自然资源开发利用权（如水权）交易模式、“互联网＋”业态的资格许可,促进绿色技术市场化与产业化,完善互联网融资准入准则,安排剩余劳动力再就业等。（2）产业样态涉及生产、流通、消费等创新业态,如网络自媒体、无店铺经营、跨境电子商务、供应链等,相关制度需完善。（3）产业结构涉及产业升级与产业关系,制度调整包括：确立产业融合（如生态旅游、网络租车）监管体制,制定制造业振兴法、商品流通法,完善信息安全法等。（4）产业贸易包括进出口与涉外投资,前者涉及能源、粮食、旅游、信息等跨境交易制度调整,后者涉及外商投资、对外投资、自贸区、CEPA 等国际投资制度调整,各方调整均需考虑“一带一路”规划与“互联网＋”的时代背景。（5）产业安全涉及产品数量、质量、生产技术、信息、经营文化等因素对社会发展造成的危机与风险（如网络意识形态传播）,依照《国家安全法》,需构建相关产业的安全预防和保障制度。

2.公共事业立法方面,完善政府“打基础”制度和“托底”制度。（1）“打基础”是指政府提供城乡基础公共设施、基本公共服务,实现公共产品全覆盖。当前此方面短板有：自然条件恶劣地区居民对水、电、粮食等基本消费的获得性差；农村的网络、医疗、教育、文化等消费与城市存在差距；城市保障性住房供需存在缺口；棚户区改造尚未完成；雾霾、水污染、转基因食物等问题严重威胁居民生存。为此,需要制定专门立法政策补齐政府供给短板。（2）“托底”是指政府保障特殊居民（如下岗、退休、残疾、失独、流浪、留守等人员）的基本消费需求。当前此方面短板有：农村留守儿童、老人与失独家庭缺乏精神慰籍；“僵尸企业”职工安置困难；贫困家庭因重症病患负担沉重；精神疾患重视不足等。为此,需要注重《未成年人保护法》《精神卫生法》《社会救助暂行办法》等立法的实施,制定专项治理计划。为分担政府责任,国家倡导PPP 供给模式,实现公共事业的社会共治。

3.消费节制立法方面,推行绿色消费、反浪费、遏制非法消费制度。（1）倡导绿色消费有两种途径：一是对供给侧推行绿色标准、标识、评估、奖惩等制度；一是对消费侧推行绿色消费理念和方式,必要时采取限购、限行、限塑、淘汰等强制措施。（2）反浪费,是指限制粮食、水、电、日用品、居所等基本消费的超量消耗,与公共产品人人享用及节流节能理念相配合。结合中央提出的能源革命和生态文明,有必要出台“反浪费法”以促进消费革命。（3）遏制非法消费,是指杜绝违反国家禁令的消费,特别是破坏生态环境、败坏社会风气、有害于青少年健康、诋毁主流价值观等方面的消费。借消费升级之机,宣传机构有必要整合现行各类消费节制立法,编制消费“绿名单”和“黑名单”,对公众进行普及推广。

4.消费交易立法方面,强化质量保障、信息管理、消费教育、便捷维权等方面的制度。（1）质量保障是产业经营的“铁律”,政府需创新质量溯源制度,利用信息技术界清供应链条各位序经营者的责任,严苛问责制,为消费升级创造安全放心环境。（2）信息管理是政府应对互联网技术的重大职责挑战。现代产业高度专业化信息化,为公众带来知识盲区,产生消费交易信息的高度不对称。政府应从“实物管理”向“信息管理”转化,加强消费信息发布渠道与平台的控制,防止信息遗漏失真。可以说,P2P 跑路、网络诈骗、传销等热点案件均与政府信息管理缺位有关。（3）消费教育是针对消费者获取甄别真实信息的教育,这一责任在“互联网＋”时代尤为关键。国家应构筑政府、企业、个人、社会等多方参与的消费教育体系,实现信息及时准确传达。（4）便捷维权是快速经济地解决消费纷争。除专设消费法庭、实行多元调解并联、热线电话求助外,创新网络调解、仲裁、审判等方式也是发展趋势,这需要对受案、取证、抗辩、结案、执行等作出新规则。

5.消费调控立法方面,加强规划、财政、税收、金融、贸易、储备、价格等调控手段对消费的制度性影响。（1）消费规划是对消费目标的设定,消费目标包括消费总量、比例、收入、项目工程等,主要规定在特定产业规划与政策中,今后应重视供求规划对接,提高目标引导效应。（2）消费财政是利用财政手段（如家电下乡补贴）促进或抑制消费,政府应对基本消费和农村消费予以扶持。（3）消费税收是通过税收调节消费能力,目前以消费税、房产税、车辆购置税等为主,未来应开征环境税、调整消费税,降低中低收入居民个人税负。（4）消费金融以消费信贷为代表,是较早实行的消费促进措施,当前需加强网络信贷监管,防范信贷诈骗和系统风险。（5）消费贸易是跨境消费交易,当前应加强进口消费品的卫生、检疫管理,创新跨境互联网消费监督。（6）消费储备是针对粮食、食用油、肉类、食盐等储备,中国已有成熟体制与制度,但储备轮换与市场投放还有待完善。（7）消费价格是影响消费水平的关键因素,政府在强化公共产品成本监控的同时,尚需加强市场调节价的管制。因过度宣扬供求理论,“天价虾”、“天价鱼”、“天价房”等严重背离商品成本的价格现象时有发生,“明码标价”则成为监管部门推卸责任的借口。对此,国家应在指导思想和制度上有所突破和创新,尊重劳动创造价值理论和交易伦理,严厉制裁利用信息不对称、通过“天价”行为盘剥消费者的行为。

前述五方面立法回应了“66号文”和十三五规划提出的消费升级政策目标,它们看似繁复且分离,实则聚焦于政府对产业和公共事业的过程性管制和放权,因此形式上依旧保持“产业规制”特点。但是,消费升级政策促使这些立法突出消费侧对供给侧的引导和约束,折射出生产服务于消费的目标与价值转向。在此意义上,居民消费利益实现并不局限于交易环节,而是贯穿于产业经营全过程。

结 语

基于前述分析,有必要思考消费立法的规范构成及其协同性。尽管有观点提出消费者法广义上包括消费者政策法、消费者合同法、消费者安全法三部分①梁慧星：《消费者法及其完善》,《工商行政管理》2000年第21 期。,重视消费政策对消费者权益的维护,但是其仍以《消费者权益保护法》为研究对象,从消费者弱势假定出发,探讨实质消费正义的实现路径。但是,分析该法可以发现：（1）该法以有效消费需求为前提,未考虑消费者无消费能力的情形,未区分基本消费与发展消费,未明确是否排除公共产品消费；（2）该法仅调整消费交易,排除消费质量与安全的过程控制；（3）该法将消费者抽象化,弱化具体消费情境,进而弱化产业经营者的具体义务和责任以及消费者的真实身份与动机；（4）该法未考虑消费政策对消费交易的影响。于是,围绕《消费者权益保护法》的适用,现实中经常出现“知假买假”者是否属于消费者、春运铁路票价上涨是否违法、商品房限购令是否属于不可抗力、“禁止自带酒水”是否属于不公平格式条款、“问题疫苗”事件中政府是否担责等争论。这些争论说明社会对消费立法普遍存在“窄化”和“碎片化”的解读倾向,简单将《消费者权益保护法》等同于消费立法,忽略了约束该法发挥作用的大量关联立法和政策。正如有学者所指,消费权保护不是一部《消费者权益保护法》可以实现的,尚需制定基本消费政策和具体法律法规。②徐孟洲：《耦合经济法论》,中国人民大学出版社2010年版,第138页。“五位一体”的消费立法体系构建有利于系统识别和保护消费者权益。