山西矿山环境生态恢复治理问题研究*

黄云霞，左宇鹏

(太原理工大学 政法学院，山西　太原　030024)



山西矿山环境生态恢复治理问题研究*

黄云霞，左宇鹏

(太原理工大学 政法学院，山西太原030024)

山西矿山环境生态恢复治理多年，尽管效果显著但仍问题诸多。文章首先剖析了恢复治理中存在的诸如缺乏法律保障，治理依据位阶低、效力弱；废弃矿山治理资金缺口大，治理效果差等五大问题。依此基础，提出健全法律体系，明确责任主体；建立废弃矿山环境生态恢复治理专项制度；贯彻煤炭资源税改革，煤企履行治理义务；严格准入、理顺体制，创新监管模式；提高治理技术，建立与经济利益挂钩的验收制度等有针对性的建议。

矿山环境；生态恢复治理；矿山土地复垦；治理资金

党的十七大，提出建设生态文明，在产业结构、增长方式、消费模式上节约能源资源和保护生态环境；党的十八大，更是把生态文明建设提升到“五位一体”的社会主义建设总体布局的高度；在十八届五中全会上，生态文明建设首度写入五年规划。山西矿山环境生态恢复治理虽然走在全国前列，出现诸如平朔矿区等治理比较好的全国性的示范工程，但由于资金短缺及诸多社会历史条件的限制，山西大部分矿山环境生态恢复治理发展缓慢，问题诸多。

一、山西矿山环境生态恢复治理存在的问题

(一)缺乏法律保障，治理依据位阶低、效力弱

我国目前没有统一的矿山环境生态恢复治理法律，现行《矿山地质环境保护规定》是部门规定，权威性不足。由于没有矿山复垦法，矿山土地复垦只能遵照一般土地复垦要求进行复垦*国务院有《土地复垦条例》，国土资源部有《土地复垦条例实施办法》，山西有《山西省土地复垦实施办法》。，这就导致矿山土地复垦没有专业标准，验收也比较随意。如，虽然规定“对于使用政府类投资的生态环境恢复治理项目，未在规定期限内完成竣工验收的，将按国家和我省关于建设项目管理程序的规定进行处置” 。但据本课题组调查，山西使用政府类投资的矿山环境恢复治理项目即使验收不合格，也没有得到相应的处置，充其量只是延期整改。

就矿山治理总的来讲，国务院及其有关部委只有一些政策性或指导性意见，如《国务院关于全面整顿和规范矿产资源开发秩序的通知》(国发[2005]28号)、《财政部、国土资源部、环保总局关于逐步建立矿山环境治理和生态恢复机制的指导意见》，这就导致地方政府在落实上贯彻不彻底。如，根据山西省人民政府办公厅发布的《关于规范和加强矿山环境恢复治理保证金和煤矿转产发展资金提取使用管理的通知》(晋政办发〔2011〕99号)，山西可以以此提取保证金和转产发展资金；仅一两年，根据2013年7月省政府通过的《进一步促进全省煤炭经济转变发展方式实现可持续增长的措施》，山西又停止了提取保证金和转产发展资金的工作。

(二)废弃矿山治理资金缺口大，治理效果差

废弃矿山生态环境恢复治理当前以政府投资为主，虽然国家启动部分“两权价款”资金推动废弃矿山治理工作，但目前仅有几亿元的投入，资金缺口非常大。在矿产资源整合过程中，部分地方政府仅仅对被整合的露天矿区简单关闭，对前期开采活动已经造成的生态环境破坏没有进行有效的整治。2014年，由于资金限制，山西省国土资源厅、省财政局在下发《关于组织申报2014年度矿山地质环境治理项目的通知》里，要求各市国土资源局、财政局通过层层上报的方式对严重影响人居环境、工农业生产、城市发展、国家重大工程实施、矿山公园建设及重要自然保护区、景观区、居民集中生活区的周边和重要交通干线、河流直观可视范围且采矿权灭失的矿山区域进行治理，各市申报数量不得超过三个。更令人揪心的是，资金这么紧张，实践中还出现浪费的事件，如孝义市西辛庄镇煤矿地质环境治理项目是2009年经财政部、国土资源部批准的煤矿地质环境治理国家项目，该项目预算总投资为28亿元，但仅获得4900多万元的国家资金支持，项目初始勘察设计、施工单位等统统通过招标，但至2013年底，却因政府整治煤矿非法开采，治理项目戛然而止，先前工作半途而废。

(三)价格下行煤炭企业整体亏损，治理资金没有保障

“煤炭两项资金”指矿山环境恢复治理保证金和煤矿转产发展资金，是山西省煤炭工业可持续政策措施试点中的两项经济政策，2007年10月启动实施，为山西省煤炭企业生态文明建设和转型转产发展提供了大量资金。2012年以来，煤炭市场持续低迷，山西省煤炭企业陷入生产经营困境。2013年，山西出台了“煤炭二十条”政策调控山西省煤炭工业形势，其中一项措施就是暂停提取矿山环境恢复治理保证金和煤矿转产发展资金。2014年，山西继续暂停提取“煤炭两项资金”至国家煤炭资源税改革方案正式公布实施之日止。

虽然两项基金暂停提取可为煤炭企业每生产1吨煤减少成本15元，但2015年煤价继续下行压力依然较大，全国煤炭市场供大于求的态势难以改变，全行业面临整体亏损的局面，价格下行，治理资金没有保障。

(四)“边开采边治理”未完全落实，管理缺位、监管不力

在矿山开发利用保护过程中，有的地方政府无视省政府关于“事前防范、过程控制、事后处置”三大生态防线精神，重既得利益，轻生态环境保护。如霍州市辛置镇南东村，有一条自东而西的小河穿村而过，河里的水是黑褐色的，两侧的田地也是黑色的。同煤集团的圣厚源煤矿生产场地，路两边的树上染上了一层厚厚的煤灰，河道沉淀着厚厚的、黑黑的散发着阵阵恶臭的煤泥。山西平鲁区煤矿，污水未经处理，直接从煤矿排向河道，最终污水均流入马营河。上述煤矿，使当地村民苦不堪言，多次向环保部门反映，结果仅仅是对煤矿罚款了事，污染还是未得到治理。当前有关矿山环境治理的部门之间出现职能交叉现象，矿产资源开发和矿山环境执法管理涉及多个执法部门，相互责任不清，在具体执行和管理上存在推诿扯皮、有法不依、执法不严、违法不究的现象。

(五)治理技术落后，验收标准随意性大

矿山环境治理特别是地质灾害防治是一项专业性和技术性很强的工作，除平朔等少数矿区有能力与科研单位合作得到技术支持外，大多数矿区缺少环境治理所必需的技术投入。我国目前虽然已有200多个研究单位、近两万人从事这项工作，但仍不能满足环保工作的需要。有些企业急功近利，在没有闭坑、甚至没有稳沉的情况下就实施土地复垦导致复垦又塌陷破坏的情况；有些治理项目不对污染地下水进行物理、化学处理，不对含水层顶底板进行防渗处理，就简单复垦。

矿山环境生态恢复治理项目的验收标准也是一个问题，目前山西验收依据是2014年9月12日省环境保护厅制定的《山西省矿山生态环境保护与恢复治理工程竣工验收管理办法》。该办法一是大多为原则性规定，容易流于形式；二是验收机构是临时组建的，缺乏权威性；三是缺乏奖惩机制，治理者积极性不高责任压力小。

二、完善山西矿山环境生态恢复治理的对策

(一)健全法律体系，明确责任主体

1．制定《矿山环境生态恢复治理法》。首先，在现有法律法规的基础上，整合《矿产资源法》《环境保护法》《水土保持法》《土地复垦条例》《地质灾害防治条例》《矿山地质环境保护规定》的相关内容，制定《矿山环境生态恢复治理法》，将“谁开发谁保护、谁破坏谁治理、谁投资谁收益”上升为法律原则。其次，将矿山环境审查评价制度、矿山环境许可证、环境恢复治理保证金和废弃矿山治理等制度写入法律，明确各项制度实施的程序、等级标准、资金归属及支配办法。再次，完善矿山地质环境恢复补偿制度，将矿山环境保护的优惠政策法律化，明确环境恢复治理的种类、验收标准、权利义务及法律责任，充分调动矿山企业及社会资金对矿山环境生态恢复治理的主动性和积极性。

2．明确责任主体。(1)中央政府应承担环境遗留问题的主体责任。具体建议是：在法律中明确中央政府的职责，如一定比例的财政支持、环境治理的技术支持、矿产资源税费体制改革监督、完善生态区域补偿制度、重点扶持资源枯竭城市等。(2)地方政府应承担相应的环境治理责任。具体建议是：制定和实施矿山地质环境保护条例，多方筹集资金，分期分批解决现有的环境问题；建立完善的应急机制，排查隐患点、危险点，并落实防控措施；对资源开发和利用过程中的环境影响评价和地质灾害危险性评估，实施动态监测。(3)现有矿山企业要履行环境保护和治理责任。对于生产矿山和新建矿山，要遵照“谁开发、谁保护” “谁破坏、谁治理”的原则，实行边开采、边治理，确保新出现的地质环境问题得到及时处理。

(二)建立废弃矿山环境生态恢复治理的专项制度

1．建立统一的废弃矿山信息系统。目前废弃矿山包括属于地方国土部门管理采矿权丧失的矿山，建议收归省国土资源厅统一管理并治理。在全省范围内建立统一的废弃矿山信息系统，收集所有的废弃矿山具体信息诸如所属区域、矿山结构、恢复方案、治理成本、缓急排序等，系统中的数据资料不仅包括数字信息还应包括介质资料，如调查报告、专家论证、各类批文以及已往治理活动的记录及有关文件。统一废弃矿山信息系统的建立，有利于主管部门全面掌握废弃矿山及其对周围环境影响的情况，有利于权衡利弊、统一安排，有利于利用有限的资金对被破坏的环境统一治理。

2．拓展融资渠道，建立长效的多元化投入机制。(1)尽可能多地争取国家财政支持。为有效解决国有矿山企业因采矿活动对地质环境造成的破坏和影响等遗留问题，国家财政部、国土资源部联合设立了中央矿山地质环境治理专项资金，该资金针对计划经济时期形成的或责任人已经灭失的、因矿山开采活动造成矿山地质环境破坏的恢复和治理。中央矿山地质环境治理专项资金设立后，各煤炭大省积极争取中央财政支持，山西在此方面不占优势。全国118个资源型城市中，山西就有11个，在治理资金严重不足的今天，山西应通过各种渠道包括治理项目申报编制技巧的运用，尽可能多地争取中央财政支持。(2)建立环境生态恢复治理专项基金。借鉴美国、加拿大等国家的做法，建立废弃矿山环境生态恢复治理专项基金，基金的来源：一定比例提取采矿权价款补偿费及矿山土地出让金；原矿山企业缴纳的治理保证金；列入部、省级项目的“以奖代补”专项资金；征收的土地复垦费；个人、团体的捐款；废弃矿区恢复为建设用地后获得的收益；治理过程中可回收资源公开处置的收入等。(3)吸引社会资本，组建专业治理公司。矿山环境生态恢复治理因各种因素社会资本投入极少，政府应采取稳定性持续性的优惠政策吸引社会资本介入，综合运用多种宏观调控手段来调整社会经济结构，并且倡导组建政府指导下的专业治理公司。

(三)贯彻煤炭资源税收改革，让煤炭企业履行治理义务

2014年10月9日，财政部和国家税务总局联合发布《关于实施煤炭资源税改革的通知》，经国务院批准，自2014年12月1日起，在全国范围内实施煤炭资源税从价计征改革，同时清理各种相关收费基金，税率按2%—10%从价计征，具体税率由省级政府在规定幅度内确定。

煤炭资源税改为从价计征，即从价定率计征，不分煤种，根据煤炭销售价格，一省之内，按照统一税率征收。从国家宏观层面考量，从价计征将有利于煤炭企业提高对资源的合理开采利用，有利于节能减排，推动科学发展。从量计征，只能反映资源开发的量，有些煤企为了少交税，上报的产量大大小于实际产量；而且企业在开采时采肥丢瘦，严重浪费资源。一旦从价计征，企业交税多少与煤价直接挂钩，煤炭资源税将增加企业的开采生产成本，倒逼其提高资源的开采和利用效率；成本增加传递到产业链下游，较高的价格可在很大程度上抑制需求和鼓励节能。煤炭资源税改革目标，清理各种相关收费基金，确保不增加煤企总体负担，这有利于煤企继续承担矿山生态环境恢复治理的法定义务。

(四)严格准入机制、理顺体制，创新监管模式

1．建立矿山环境保护准入制度。2015年1月，山西省委、省政府正式印发《关于煤炭管理体制改革的意见》。该《意见》提出，今后5年，山西原则上不再新配置煤炭资源，除“关小上大、减量置换”外，不再审批建设新的煤矿项目(含露天矿)。在严格审查矿山开采方案的同时，注重对矿山环境影响报告、环境保护和恢复工程计划的审查；对未按规定如期足额缴纳保证金的可以收回开采证；有效控制矿产资源开发活动对生态环境的影响；对确因审批不当，造成的矿山环境污染和破坏，给国家和人民生命财产带来严重损失和恶劣影响的，追究有关人员及领导的民事、行政责任，乃至刑事责任。

2．理顺矿山环境管理体制，分工合作联合执法。合理有效的矿山环境管理体制是矿山环境生态恢复的基础和保证。(1)积极发挥国土、环保、林业、农业、水利、计划、财政等职能部门的作用，形成政府推动，国土、环保监督，矿山企业负责，社会各界参与，全方位治理的良好管理体制。(2)进行全过程管理。将矿山地质环境保护贯穿勘察、基建、生产、闭坑等矿业活动的始终，改末端治理为及时治理。(3)开展动态巡查。设置矿山监察员，重点检查落实矿山地质环境评价制度、环境监测体系、保护方案执行情况、恢复治理和土地复垦进度、质量和效果；对矿山地质环境破坏严重的采矿企业，实行限期整改、停产整顿和关闭的措施。

3．建立矿业公司环境管理系统，创新监管模式。借鉴澳大利亚矿山企业的做法，建立“矿业公司环境管理系统”，由矿山企业管理层对矿山环境管理作出全面的承诺，并把对矿山环境管理的承诺落实到生态战略和日常工作中。在矿山企业内部建立环境目标评估程序和决策模式，鼓励企业发扬主人翁精神，对自身的环境保护行为进行评价和反思，优化资源配置，积极治理矿山环境，通过自查自纠，恢复矿山环境生态系统。

(五)提高治理技术水平，建立与经济利益挂钩的验收制度

1．编制技术规程，加大新技术推广应用。由政府有关部门如环保部牵头，组织高校、科研单位以及国内外专家，编制符合地方特色的《矿山环境监测指南》和《矿山环境恢复治理技术规程》，以指导环境监测和恢复治理工作。鼓励采矿企业加大对开采技术的研究投入，鼓励采取国内外已取得明显效果的露采矿山台阶式开采、灰岩内部开采技术，地下矿山充填式开采、房柱式开采等新技术的应用。如太原东山煤矿，从2010年12月份开始，尝试采用煤矸石井下充填技术，每年井下产生的煤矸石不用出井，直接用于采空巷道回填，不再留下煤矿采空区，实现了“边开采边治理”。不过，煤矸石井下充填技术投资较大，较原始的开采技术，一吨煤成本增加150元左右，一定程度上减弱了企业运用这一技术的积极性。所以，建议市财政部门予以补贴。

2．建立与经济利益挂钩的验收体系。在矿山环境生态恢复治理标准上，虽然有环保部的《矿山生态环境保护与恢复治理技术规范(试行)(HJ 651-2013)》，并规定了矿产资源勘查与采选过程中排土场、露天采场、尾矿库、矿区专用道路、矿山工业场地、沉陷区、矸石场、矿山污染场地等矿山生态环境保护与恢复治理的指导性技术要求，但实际上在验收的时候很难达到这些要求。对此，建议建立与经济利益挂钩的验收体系。(1)建立长期固定的验收机构。现行山西省是临时组织专家进行验收，一则仓促；二则人员变换，存在验收标准把握不一的弊端。(2)根据治理种类确定具体的验收标准。治理措施不同，验收标准也就不一样，应分门别类严格区分。(3)分阶段验收并与经济挂钩。目前的验收一般在期限届满或治理完成时进行，即使有期中验收也是走过场。我们可以借鉴美国的做法，分阶段验收并即时返还一定比例的保证金。如，第一阶段合格返60%；第二阶段合格返25%，第三阶段合格返15%。(4)完善奖惩制度。可借鉴澳大利亚做法，对在矿山生态环境治理方面取得较大成绩和经验的矿业公司，政府颁发奖章。对于不合格的，可收回或部分收回治理资金，甚至对有关责任人员予以行政处分，对挪用资金贪污受贿的违法行为可移送司法机关处理。

[1] 胡光鹏,王贺.我国露天废弃矿山治理的难点与对策分析[J].资源节约与环保，2015(3):257-259.

[2] 周进生,黎敏.废弃矿山土地复垦投资及收益分配探讨[J].中国国土资源经济,2013(12):41-43.

[3] 宋蕾.美国土地复垦基金对中国废弃矿山修复治理的启示[J].经济问题探索,2010(4):87-90.

[4] 罗健夫,周进生.我国主要矿业经济区评价及未来发展战略研究[J].中国软科学,2015(6):175-183.

[5] 李宪海,周进生,解寀妍.资源枯竭型城市转型路径与效果评价:以铜陵市为例[J].中国矿业,2014(2):8-10.

On the Ecological Restoration Management of Mine Environment in Shanxi Province

HUANG Yunxia,ZUO Yupeng

(Institute of Politics and Law,Taiyuan University of Technology,Taiyuan 030024,China)

It has taken many years for the government of Shanxi province to try hard in the ecological restoration management of mine environment.Despite the remarkable achievements, there have been still a lot of problems in existence.The article first made an analysis about five major existing problems in the recovery of governance,such as lack of legal protection, low level of governance,weak effectiveness,and great shortage of capital for the governance of abandoned mine,poor governance effect. Based on this,some suggestions are proposed, which involve improving the legal system and clarifying the subject of responsibility, establishing a special system for the ecological restoration and governance of the environment of abandoned mines, implementing the reform of coal resource tax and encouraging the coal enterprises to fulfill their obligations of governance, standardizing the access, rationalizing the system, and innovating the supervision model, while advancing governance technology, and establishing an acceptance system linking with economic interests.

mine environment;ecological restoration management;land reclamation of mine；manage fonds

2016-06-17

黄云霞(1964-)，女，山西运城人，太原理工大学副教授。研究方向：环境保护。

左宇鹏(1989-)，男，山西左权人，太原理工大学2014级硕士生。研究方向：环境保护。

10.16396/j.cnki.sxgxskxb.2016.09.006

C91

A

1008-6285(2016)09-0026-04

*山西科技厅软科学项目“山西矿山环境生态恢复治理机制研究”(2014041017-2)之阶段性成果。