关注PPP以奖代补

关注PPP以奖代补

话题嘉宾

林江：中山大学岭南学院财政税务系主任、教授，港澳珠江三角洲研究中心副主任，主要研究财税理论与政策等

张明：西南财经大学财政税务学院教授，成都市第十六届人民代表大会财政经济委员会财经咨询员，主要从事财政、政府预算和项目预算教学研究

赵早早：中国社会科学院财经战略研究院副研究员，管理学博士，美国乔治亚大学访问学者，中国成本研究会理事，研究领域为公共预算、财政审计、公共管理

李虹含：金融学博士，华夏银行博士后科研工作站&中国社会科学院金融研究所博士后，研究方向为财政风险控制、银行管理、大数据与互联网金融

王丛虎：中国人民大学国家发展与战略研究院、公共管理学院副教授，财政部中国政府采购网咨询专家，研究领域为政府法治与应急管理、政府采购与公共资源交易、廉政建设与反腐败等

主持人

阮静：《财政监督》杂志编辑王光俊：《财政监督》杂志编辑

背景材料：

2015年12月17日，财政部发布《关于实施政府和社会资本合作项目以奖代补政策的通知》（以下简称《通知》），自2016年起，通过以奖代补方式支持政府和社会资本合作（PPP）项目规范运作，保障PPP项目实施质量。《通知》提出：

对中央财政PPP示范项目中的新建项目，财政部将在项目完成采购确定社会资本合作方后，按照项目投资规模给予一定奖励。其中，投资规模3亿元以下的项目奖励300万元，3亿元（含3亿元）至10亿元的项目奖励500万元，10亿元以上（含10亿元）的项目奖励800万元。奖励资金由财政部门统筹用于项目全生命周期过程中的各项财政支出，主要包括项目前期费用补助、运营补贴等。

对符合条件、规范实施的转型为PPP项目的地方融资平台公司存量项目，财政部将在择优评选后，按照项目转型实际化解地方政府存量债务规模的2%给予奖励，奖励资金纳入相关融资平台公司收入统一核算。享受奖励资金支持的存量项目，其地方政府存量债务应通过合同条款明确地转移至项目公司或社会资本合作方，化债安排可行、交易成本合理、社会资本收益适度。中央财政PPP示范项目中的存量项目，优先享受奖励资金支持。

政府和社会资本合作（PPP）模式是指政府为增强公共产品和服务供给能力、提高供给效率，通过特许经营、购买服务、股权合作等方式，与社会资本建立的利益共享、风险分担及长期合作关系。自2014年9月以来，中央密集出台了一系列政策力推政府和社会资本合作（PPP）模式。《通知》的出台，表明中央财政鼓励和推动PPP项目加快落地的态度和决心。为什么要发展PPP模式？如何解读PPP项目以奖代补政策？为享受以奖代补政策，PPP项目各主体需要关注哪些要素？PPP项目以奖代补政策的实施可能会遇到哪些问题？如何建立健全长效的PPP发展机制？本期监督沙龙聚焦PPP项目以奖代补政策，就相关问题展开探讨。

解读PPP以奖代补

主持人：发展PPP不是一种简单的技术层面的方式更新和简单的融资模式方式的改变，而是涉及深化财税体制改革，政府职能加快转变，撬动社会资源，消除隐性壁垒的体制机制的创新和改革。从2013年以来，我国积极探索、推广、运用PPP模式，以吸引社会资本参与公共服务领域。PPP模式对经济社会发展有何作用？当前我国为什么要发展PPP模式？

林江：我国推行PPP模式意义深远：首先，2016年以及往后的一段时间里，中央要继续维持经济的稳定增长，而通过固定资产投资方式来稳增长依然是当前我国的最重要的渠道之一，由于经济下行压力大，各级政府的财政收入同样面临着增幅放缓的情况，难以在今后的日子里再通过增加政府固定资产投资的渠道实现稳增长的目标，而PPP正好实现在政府财政收入增幅放缓的情况下借助固定资产投资来达到稳增长的目的；其次，PPP体现了政府与民间社会和民营企业的新型关系，包括过去只能属于政府和国有企业专利的基建项目现在也可以用PPP的形式让民营企业参与其中并实现利益共享，这其实反映了十八届五中全会所彰显共享发展的原则；再者，我国发展PPP模式，也可以在一定程度上通过引进社会资本来监督公共工程的财政绩效，甚至通过投资方式和收益机制的创新，让过去不关注项目效益的公共工程也开始关注项目的资本预算，以吸引民间企业的投资；最后，引入PPP，并不是简单地把公共工程开放给民间社会，民间资金就会自动加入，而是需要政府部门对公共工程按照市场规则以及民间资金可以接受的方式改造公共工程的投资结构和收益结构，通过制度创新提升公共工程对民间资金的吸引力，这本身就是政府部门致力于机制体制创新的一项重要举措。

张明:PPP模式作为一种投资方式与一般政府投资一样，对经济社会发展都有实施项目建设和增加有效需求的作用。但由于PPP模式有社会资本进入，所实施项目建成后的营运管理，相对于单一政府投资来说要复杂得多，由此对经济社会发展的作用也有许多不同。如因有社会资本进入，而有利优化经济社会发展的资源整合，提高社会资源利用效率。其次，有利经济社会发展效率提高。因为，传统公共服务主要依赖政府投融资，且重投入轻产出、重建设轻运营，质量效率不高。PPP模式作为公共供给机制和政府投入方式的变革，使公共部门获得稳定的长期服务，社会资本获得可靠长期收入，有利激发市场活力和发展潜力。第三，公益类项目因社会资本参与，相关建设管理营运费用、成本控制会相对严格，从而有助于相关公共服务及管理水平和经济社会发展管理水平提高。第四，更宽广地促进我国经济社会发展的市场化。PPP模式推广会逐步改变政府主导相关公共服务投资运营的状况，市场认可成为PPP项目落地关键，市场投资将成为公共服务投资运营的重要约束力量。

个人以为，当前我国发展PPP模式，一是我国经济社会发展阶段所使然，二是当前我国社会资金结构状况所使然，三是我国社会资金寻求出路所使然，四是国外近年通行做法所使然。我国经济历经30多年高速发展，已达到相当规模及水平，但公共基础设施仍不同程度欠账，特别是中心城市和边远乡村仍比较突出。早在1990年代末，我国各级地方基础设施建设就兴起BOT、TOT、BT等运作方式，遗憾的是，在2008年应对国际金融风波时，演变成负债形式的地方投融资。目前地方债务已依法纳入预算管理，同时经济下行压力不减，房地产市场持续调整，土地财政吃紧，而经济社会发展又要求公共设施和服务加快改善；另一方面，发展积累的各类社会资金相对充裕，而受经济发展新常态影响，投资渠道又相对有限；加上国际上从1980-1990年代就兴起的公共设施私营化浪潮，广泛推行PPP模式等，PPP模式因此便为社会资本进入各类公益项目建设和营运管理提供了条件，也为地方债纳入预算管理后，原有依赖投融资平台和土地财政难以为继找到了出路。这就是当下PPP模式盛宴解开融资平台债务高、公共供给效率低、公共领域私人资本难进入等各级地方经济社会发展问题的原因，也是我国推出PPP模式并在当下大力推广的主要原因。

赵早早：从国际比较研究来看，PPP作为公共部门与私营部门的合作模式，最早产生于16世纪末的欧洲，主要被运用于私人海运业、殖民扩张与雇佣兵运输等领域。后来，随着经济与社会的发展，西方主要发达国家的政府及其公共部门将其应用于公共产品和公共服务的提供方面。众所周知，政府或公共部门合理地引入并恰当使用PPP模式，在一定程度上可以解决四个方面的问题：一是公共资源或财政资金不足的问题；二是完全依赖于公共财政资金的公共决策难以及时回应公众需求；三是政府或公共部门不具备核算成本-效益的专业能力；四是相关风险由政府或公共部门全部承担，不够理性和科学。因此，理想状态下，PPP被认为可以解决筹资的问题、风险分摊的问题、管理运营期间绩效偏低的问题等。然而，任何制度设计都存在一定的运行风险，PPP制度更是如此。从国际比较研究结果来看，PPP制度自身存在难以避免的不足和缺陷：第一，可能造成政府隐性或有负债增加；第二，不一定能够实现预期的物有所值，毕竟人们偏好于低估成本并高估收益；第三，基于第二点缺陷，PPP制度也不能够确保项目决策的有效性。因此，按照国际经验来看，无论哪个国家引入PPP模式，都必须非常重视制度性建设，不能片面地夸大其优势，而对其劣势避而不谈。所以，按照世界银行公布的定义，如果要很好地使用PPP，必须谨慎地、全面地、客观地认识PPP，并构建相应的管理制度和法律框架，该框架或制度需要对筛选、评估、决策、预算、运作、监督、报告等主要环节作出明确规定。

2013年十八届三中全会提出倡导政府与社会资本合作之后，我国从中央到地方政府开始大量使用PPP概念。实际上，早在三中全会之前，我国各级政府已经开始利用PPP模式推动基础设施建设，大量运用“建设—经营—转让”（BOT）、“建设—拥有—经营”（BOO）、“建设—拥有—经营—转让”（BOOT）等方式。这些都符合国际理论和实务界普遍认可的PPP模式。之所以在2013年后，PPP受到广泛关注，主要原因有三点：一是为了化解地方政府性债务，解决地方融资平台机构运营风险过高的问题；二是为了缓解经济新常态下财政收入增速放缓所造成的支出压力问题；三是期待能够在有限的资源条件下，不断提高公共产品和服务的质量，实现成本-收益的正向效应。更重要的是，PPP得到了党中央和中央政府的“正名”。

李虹含：引入PPP模式对经济社会发展主要有三点作用：一是引进私营部门先进技术和技能，提高城市基础设施供给效率；二是提高城市基础设施供给水平，促进城市经济和社会发展；三是强化地方政府财政风险管理水平，确保财政和经济的健康可持续性发展。

我国发展PPP模式的原因主要有七个方面：一是缓解财政压力，满足城市基础设施供给所需资金，PPP模式可以在财政吃紧的情形下，满足城市基础设施供给所需资金，保证供给质量和提高效率。二是最优项目风险分配。PPP模式成功的关键之一就是政府和私营部门双方最优地识别、量化、分配和管理项目风险。三是提高供给效率。PPP模式引入私营部门先进的技术、广泛的专业知识和灵活的经济管理经验，政府和私营部门通力合作和相互支持，提高城市基础设施的供给效率。四是实现规模经济，有利于政府在未来城市基础设施中降低供给成本。五是城市基础设施的多重利用。为了促进资本集约化,获取更多利润，私营部门在PPP项目中会通过多种辅助性商业发展模式，吸引次要和潜在顾客。六是促进城市基础设施更有效地满足公众需求。在PPP模式中，私营部门为获取更多利润，更好更有效率地提高城市基础设施，强调与公众的交流和相互了解。七是转变政府职能。PPP模式在缓解财政压力，保证供给质量的同时，也有利于政府职能的转变。

王丛虎：我个人更倾向于把PPP翻译为公私合作伙伴关系（而不是“政府与社会资本合作”）。这是因为，“政府与社会资本合作”不论是在合作的主体、内容和结果都不能准确而完整地反映出PPP的真实意图。尽管政府的各个职能部门都基于各自的职能对于PPP做出了自己的解释，但并不影响PPP这个供给侧下的改革措施的广泛应用。毫无疑问，PPP作为基于供给经济学而进行的新公共管理改革措施之一，除能缓解财政赤字的压力、拉动内需、刺激消费外，更重要的是能够缓解公共部门和私人部门之间的紧张关系，鼓励市场和社会主体参与公共事物，公共部门又能吸取私人部门的管理经验等。

主持人：如背景材料所述，《通知》提出通过以奖代补方式支持政府和社会资本合作（PPP）项目规范运作，保障PPP项目实施质量，并分别针对中央财政PPP示范项目中的新建项目和转型为PPP项目的地方融资平台公司存量项目提出具体奖励方式。为什么选择以奖代补方式发展PPP？如何解读这一政策？您认为这一政策对我国PPP的发展有何影响？

林江：我认为以奖代补政策的出台，用意如下：一是补贴是见者有份，容易让人感觉不管项目成效如何，只要开展了PPP都可以获得政府补贴，而奖励就不一样，中央政府按照投资规模来确定奖励的金额，其实是间接鼓励和引导民间资金进入投资规模比较大的公共工程，投资规模越大，奖励就越多，政策目标甚为明确；二是能够投入投资规模更为庞大的PPP工程，意味着民营企业或者民间投资者需要对项目进行更加谨慎的尽责调查和论证，而经过调查和论证后再进行投资，可以更加保证项目的投资质量，而项目规模越庞大，所得到的政府奖励的金额就越大，民间投资者的收益就越显著，PPP的吸引力就越来越明显，这其实是中央政府的政策意图所在；三是补贴往往是以项目支出的费用作为基础，例如前期PPP项目在进行可行性研究的时候所付出的专家咨询费、调研费等等，政府如果采取了财政补贴的方式，就要以项目的前期支出费用的金额大小作为依据，换言之，用一个极端的例子，如果一位民营企业家在没有开展任何调查研究工作的前提下介入了PPP项目了，政府反而难以核定该提供多少财政补贴，况且，PPP项目的大小与项目前期的调研费用的支出不一定有什么显著的差异，反而让人感觉到PPP项目无论大小，财政补贴差不多，反而不利于政府去大力推动民间资金进入投资规模庞大的PPP项目，用财政奖励的办法则可以有效化解上述的难题。四是以奖代补的政策还明确要以地方政府的债务负担的有效化解作为依归，我认为这反映了中央政府的意图，就是希望通过PPP的有效实施来化解地方的财政风险，并用有效化解地方政府财政风险的程度来作为衡量PPP项目绩效的重要指标，并参照该指标来提供财政奖励，我认为中央政府实际上是把PPP的发展与盘活地方政府的资产存量放在一个平台上予以综合平衡，这是我国财政体制改革的重要组成部分。我认为这一政策将有助于引导我国的民间资金积极投入投资规模较为庞大的PPP项目，并鼓励前期的调查研究以确保PPP项目能够产生良好的投资效益，以实现PPP的良性循环和发展。

张明:以奖代补的财政支持方式，是我国财政用以调动各方积极性的主要支出技术和方法。一方面，将项目实施的后期奖励补助到项目执行过程，有助于提高项目参与者的积极性。另一方面，说起来是奖励，但实际又具体规定使用内容，而且该内容限制在受奖项目的具体业务支出范围。形成通过奖励补充业务支出，既有名誉或工作的肯定与鼓励表扬，又有资金或物质利益的奖励，显然是个名利双收的事。因此，选择以奖代补方式发展PPP，无疑是想从思想观念宣传和资金补助支持两方面“双管齐下”，大力倡导推行和运用PPP模式。

这一政策对我国PPP发展的影响显然是鼓励支持助推的，相关已明确指出这对我国PPP项目发展的影响具体包括：加快推进PPP落地、有针对性地提高社会资本参与积极性。如在项目完成采购、确定社会资本合作方后才给予的新建项目奖励，这就要求无论地方政府还是社会资本都必须做好项目。又如设定奖金用途，《通知》规定奖励资金除可用于前期费用补助外，还可统筹用于项目全生命周期过程中的各项财政支出，包括运营补贴等。运营补贴的主体对象是项目建设、运营承接的项目公司，可见，社会资本同地方政府一样也从中受益，这将直接提升社会资本参与积极性。

赵早早：解读《通知》，可以从以下三个方面来理解：第一，补贴的对象、标准、时间。政策明确规定，补贴对象是两类项目，第一类是“新项目”，即完成采购并确定了社会资本合作方的项目；第二类是“转型项目”，即转化为符合政策要求的地方融资平台存量项目。补贴标准，按照项目类别进行补贴。第一类“新项目”，按投资规模分为三档进行补助；第二类“转型项目”，按照项目转型化解地方存量债务规模的2%进行奖励，并且转型化解必须是有效的，即明确以合同形式将存量债务转移给社会合作方。补贴时间，“按年确定PPP项目以奖代补工作计划”，即按照年度预算要求，一年一申报，一年一补贴。第二，补贴资金来源。《通知》明确，补贴资金来自普惠金融发展专项资金。第三，执行与管理方式。分为“一上一下”两步：“一上报项目”，财政部统筹安排具体补贴计划，按照每年的实际情况随时调整，负责申请项目的终审工作；省部级汇总辖区内项目，交由财政部驻当地专员办初审。“一下批资金”，财政审核通过，将相关资金拨付省级政府，省级政府转拨并负责汇总报告。

根据对2013年以来PPP相关政策执行情况分析，当下财政部推出《通知》的主要原因是希望用财政补贴，一方面撬动市场与社会合作方的激情，另一方面给地方政府执行政策吃“定心丸”。因为，从过去一年的实际情况来看，PPP政策的执行存在一个怪相，不仅“政府热心、市场冷淡”，而且在各级政府、各地政府中，也普遍存在着质疑声音。此项补贴由普惠金融发展专项资金支持，这属于中央对地方政府的专项转移支付范畴，这是给地方政府和市场一个强烈政策性信号，鼓励各方继续努力推进，“促进示范项目规范运作，鼓励地方融资平台公司加大存量项目转型力度”。但是，PPP制度的良性运转，毕竟依赖于政府与市场的双向互动，并且要求政府尽快适应市场规律和运行规则。所以，补贴政策的出台，短期内会有一定正面影响。但是，从长期来看，是否能够起到理想效果，还有待进一步观察。与此同时，还需要注意与完善专项转移支付制度改革的匹配。

李虹含：由于城市基础设施PPP模式中包含地方政府各种直接、或有负债，这些已知和未知的未来政府成本可以对地方政府的债务可持续性造成影响，并且加大地方财政压力。因为城市基础设施PPP模式的财政风险一般对现期财政运行不造成影响，而是可能在未来某时对中、长期财政造成负面影响，威胁其正常运行，采取以奖代补方式发展PPP将减少对财政中长期的负面影响。另外，城市基础设施PPP模式的财政风险主要体现为政府或有负债，并未在目前的政府预算会计中得以充分体现，虽没有提高政府名义债务水平，但提高了政府实际债务水平，实施以奖代补也侧面引入了绩效考评。采取以奖代补的方式将使中国PPP模式的发展更具长远性和有效性。

王丛虎：奖励属于结果导向，更加注重绩效；补贴则往往强调项目的事前审批，难以考核事后的绩效。PPP项目贵在项目建设、运行和绩效结果，显然采取事中事后奖励的方式则是精准支持和鼓励，避免了传统的为了拿到中央财政补贴而去申请项目，而拿到补贴后往往又不能兑现项目的尴尬现象。

政策落地需各方积极布局

主持人：据报道，在中央财政第一批30个示范项目中，青岛体育中心等3个项目因不具备PPP实施条件被“调出”示范项目，这3个项目就不再享受此次奖补政策。这释放了什么信号？您认为为享受以奖代补政策，PPP项目相关主体需要关注哪些要素？该如何布局？

林江：把青岛体育中心等3个项目调出示范项目并说明不再享受这次的奖补政策，其释放的信号是，中央政府对于PPP的奖励政策是认真的，并不是任何的PPP项目都是政府鼓励或者都能够享受到奖励政策的，只有那些符合官方设定条件并通过严格审核的PPP项目才能获得奖励，才能得到中央政府的支持，这其实也是中央政府向地方政府施加一定的压力，让地方政府知道，不是任何项目，只要冠上PPP的桂冠，都会得到中央政府的首肯或者奖励政策的支持，地方政府必须认真对待相应的PPP项目的筹划，以务求最大限度获得民间资金的支持，并取得良好的社会和经济效益。我认为为享受以奖代补政策，PPP项目的相关主体需要关注以下因素：一是该公共工程列入PPP项目，引进民间资金的主要理由是什么？完全是因为政府缺少财政资金投入，还是即使地方政府不缺钱，但是为了推进共享经济的产生和发展，地方政府也需要以PPP的方式来推进项目投资；二是该项目推动PPP的主要卖点是什么？为什么民营企业要舍弃其他的投资机会而需要投入政府推销的PPP项目？特别是，由于PPP项目一般来说投资期限较长，要吸引民间资金投入必须要有一定的亮点；三是为了吸引民间资金的投入，政府有关部门，例如发改委是否对相关的公共工程进行结构重组，把不具吸引力的部分分离出来，从而让民间投资者知道，政府是很有诚意吸引民间资金进入PPP项目，希望与民间社会分享PPP项目所带来的回报。地方政府在布局上，需要考虑这个城市和地区到底需要多少个PPP项目，是不是越多越好？PPP项目分布在哪些公共工程上对于民间资金的吸引力最大？是路桥、医院、学校还是轨道交通项目？预期投入到本地PPP项目的本地民间资金会有多少，有多少是预期来自外地的民间资金？不同种类的民间资金对于PPP项目的资本回报率的要求是否会有差异？了解这些因素，对于地方政府布局PPP项目非常重要。

张明:这一示例，一是释放了中央财政加强PPP模式实施管理、要求规范运作的信号；二是释放了财政管理顶层对PPP项目实施务实和全程管理、有错必纠的信号。不只是重视项目落地，还重视项目质量，有助于督促项目建设更加规范管理，对以后更多PPP项目的建设具有引导作用。

对项目被调出，相关方面认为，因为项目全是政府资本，无社会资本参与，因此不是PPP项目，应该被调出。同时认为，PPP项目要能享受以奖代补政策，必须将政府资本、社会资本及其结合这三个要素抓好、做好。个人以为，按《通知》规定，PPP项目要享受以奖代补政策，必须严格执行国务院和财政部等部门出台的一系列制度文件，切实保障项目选择的适当性、交易结构的合理性、合作伙伴选择的竞争性、财政承受能力的中长期可持续性和项目实施的公开性，确保项目实施质量。其中达到项目选择适当、财政承受能力中长期可持续等要求，有待财政及相关方面结合地方实际、调研论证、共同努力认真完成项目论证等工作；而交易结构合理、合作伙伴选择竞争、项目实施公开、项目实施质量保障等，则需要认真严格实施项目执行管理。概括起来，以奖代补政策下PPP项目实施应关注的重点及其布局，实际上就是PPP模式的全流程项目管理，具体要素及其布局是项目论证管理和项目执行管理。做好PPP项目管理，其中包含的政府资本、社会资本及其结合等问题，自然就做好了。

赵早早：“以奖代补”政策执行有三个关键环节：首先，要对项目进行清晰地甄别，判断其是否符合政策要求，是否符合PPP概念范畴，是否适用于补贴政策。其次，要监控项目的实施情况，作为评判资金使用效果的重要指标。第三，各级财政部门以及财政部专员办必须具备相应的甄别、评价与监管能力。因此，该政策能否执行得好，依赖于以上三个关键点，并且财政部拿出专项转移支付资金支持PPP发展，本身的绩效问题就值得关注。“以奖代补”的时间截点，就在立项之后，但是资金统筹使用涵盖项目全生命周期。PPP项目通常都是长期项目，资金一旦拨付，如何确保拨给项目的补助资金能够被有效使用？一旦遇到项目中途出现问题，补贴项目的资金又该如何处理？这些需要制定更详细的管理制度加以完善。

李虹含：不具备PPP实施条件的项目将对宏观经济产生负面影响。由于城市基础设施PPP模式的财政风险与政府财政行为、财政政策以及政府体制改革相联系，可能直接制约宏观经济政策的调控空间；其次，从社会发展角度看，当城市基础设施PPP模式的财政风险爆发时，政府必须进行各项财政调整，如果出现财政支出不足和财政政策缺位，可能直接影响到各项社会保障事业的稳定性和持续性，不利于社会发展；最后，从国家政权稳定角度来看，一旦城市基础设施PPP模式的财政风险汇集政府的其他类型财政风险，财政总体风险可能积累较大甚至发展到不可控程度，严重削弱国家的经济基础，更可能威胁到国家政权的稳定。因此，调出不合规的项目将对PPP的有效实施创造更为公开、公平、公正的制度与市场环境。

王丛虎：PPP项目贵在见实效，并且属于公私合作伙伴关系的内容。如果只有财政资金的投入，而没有能够吸引社会资本参与，又无先进管理经验进入，则完全背离了PPP的实质。对青岛体育中心等不具备PPP实施条件给予“调出”处理，显示了中央注重项目实效、严格落实PPP的物有所值的原则和合同指引。作为财政的激励政策，应该关注PPP项目事前的风险预测，尤其要做好事前的定量测值问题，同时也要关注合同履行过程中各种风险，及时沟通可能存在的合同变更等问题。

主持人：国家发展和改革委员会公布的信息显示，截至11月底，国家发展改革委公开推介的第一批1043个PPP项目中，已签约项目达到329个，占推介项目数量的比例为31.5%。在329个项目中，污水、垃圾处理类环保PPP项目104个，占31.6%。近期，环境商会在对环保PPP进行调研时，发现项目存在应收账款延期或不足额支付、边界模糊责任界定难等六大类问题。您如何看待这一现象？您认为PPP项目以奖代补政策的实施可能会遇到哪些问题？有何应对措施？

林江：我认为这是在PPP项目发展初期，各方认识还不够深入、PPP机制还不够完善的情况下的必然产物，事实上，不少地方政府在PPP推出的初期过分乐观，认为民营企业和民间资金对于PPP项目将趋之若鹜，故在PPP的制度设计上比较忽略，特别是没有从在商言商的角度去布局PPP项目，故容易出现上述问题。我认为PPP项目以奖代补的实施可能会遇到以下问题：一是项目规模越大，得到财政奖励的金额越大，但是不一定代表大规模的PPP项目的经济效益一定就越好，因为其前提是民营企业会自身去评估本项目的经济效益以及投资风险，但是如果该民营企业并没有做足够充分的尽责调查，而是冲着政府的财政奖励而进行投资，那么就有可能因财政奖励误导民间企业“勇往直前”冲进PPP项目之中，这并非以奖代补政策的初衷；二是奖励政策提出“奖励资金由财政部门统筹用于项目全生命周期过程中的各项财政支出，主要包括项目前期费用补助、运营补贴等”，如何保证奖励政策的上述要求得以实现？如果民营企业因投入PPP项目而获得了财政奖励，但是如果该企业没有把财政奖励用于包括项目前期的费用补贴、运营补贴等，那么该怎么办？政府是否需要要求受奖励企业把奖励金退还政府财政？三是奖励政策规定，“按照项目转型实际化解地方政府存量债务规模的2%给予奖励，奖励资金纳入相关融资平台公司收入统一核算”，关键问题是如何衡量该项目实际化解了地方政府存量债务规模的2%？因为地方政府的存量债务规模可能有不同的测度标准，如果地方政府不希望奖励该PPP项目，可能会用较高的标准从而让该项目无法达标，又该如何处理？另外，要求奖励资金纳入相关融资平台公司收入统一核算，原则是正确的，但是在执行层面上如何加以落实，实属关键环节。

张明:相关报道已表明，环境商会调研环保PPP项目发现的六类问题，主要是我国PPP项目实施初期，因经验不足出现的阶段性问题。随着PPP项目实施推广和持续深入开展，许多问题正逐渐得到改善提高和解决。

根据《通知》规定，目前以奖代补范围主要有中央财政PPP示范项目中的新建项目和符合条件、规范实施的转型为PPP项目的地方融资平台公司存量项目两类。中央财政PPP示范项目中的新建项目，是在项目完成采购确定社会资本合作方后，按项目投资规模给予一定奖励。在这一阶段可能出现的问题，主要是社会资本合作和投资规模的真实性。目前社会资本合作的真实性问题，主要有无社会资本进入，如上述提及的被调出项目；社会资本假进入，即通过保底承诺、回购安排、明股实债等变相融资方式做成PPP项目包装；社会资本浅进入(或有进入)，即社会资本通过暗股、代持股等协议方式，表面或形式上参股而非控股PPP项目等。投资规模真实性问题，如虚增夸大协议投资规模、存在不饱和或闲置投资等，环保PPP项目调研发现的市政废弃物如垃圾、污水清运处理设施未满负荷运转，就属此。对符合条件、规范实施的转型为PPP项目的地方融资平台公司存量项目，经择优评选后，按项目转型实际化解地方政府存量债务规模的2%给予奖励。同理，这里仍然有地方融资平台公司存量项目转型为PPP项目和化解地方政府存量债务规模的真实性问题。上述问题既可主观认为，也可以因客观限制、经验不足所致。应对措施就是在加强项目论证和执行管理基础上，再加强项目实施全流程监督。

李虹含：上述项目的污水处理能力低于全国大多数省会城市的污水处理水平。在国家提倡水务建设市场化和产业化的大环境下，水务市场发展空间巨大，对银行、内资和外资私营资本都有很大吸引力。但是，当国家政策积极鼓励私营资本进入城市基础设施领域投资的同时，私营资本进入却面临各种尴尬。由于污水处理主要由国有企业独家经营管理，建设资金来源主要为银行贷款和收取排污费，此种模式不仅存在管理水平不高，缺乏竞争和效率问题，也导致国有部门不欢迎私营部门参与分享收益。各地方政府虽然有意识鼓励私营部门参与，但在实际运作中常常遇到各方阻力。项目负责方既代表政府，也是一个企业，也给项目建设和运营带来许多问题。

王丛虎：任何一项新政策的实施都免不了会遇到这样或那样的问题，但重要的是要直面问题，积极找到解决问题的办法。PPP项目的实施不仅对于政府机关是一个前所未有的挑战，而对于企业或社会组织而言也同样是一个巨大考验。在当下各项制度和政策尚处于实验和探索期而言，应该及时总结经验和教训，及时通过双方的谈判和协商解决。同理，PPP项目的以奖代补政策也可能会遇到同样的问题。为此，应该认真调查和研究已有项目存在的问题，科学评估可能的风险，制定出各种可能的应对方案。

长效PPP发展机制愿景

主持人：PPP项目是一个长期性的项目，如何在推进过程中防范公私合作风险，平衡各方利益是重点也是难点。因此，亟需建立健全长效的PPP发展机制来为PPP的健康发展保驾护航。您对此有何建议？

林江：我认为要建立健全长效的PPP发展机制，关键在以下几个方面：一是要充分发挥地方政府的信用效应，让政府信用在帮助民间企业开展融资方面发挥重要作用，从而最大限度帮助民营企业降低融资成本，提高PPP项目在回报率上的吸引力；二是要发挥政府财政资金四两拨千斤的作用，政府的财政资金所占比重不一定高，但是要让财政资金发挥杠杆效应，撬动更多的民间资金投入到PPP项目之中，尤其是一些经济效应比较好的PPP项目，在制度设计层面让财政资金既有进入的通道，又有适时退出的机制，从而最大限度调动民间资金的积极性；三是地方政府在设计PPP项目的发展机制的时候，应该充分引入金融创新的因素，把银行信贷、保险、基金、风险投资、私募融资、P2P、融资租赁等金融创新元素与PPP项目的投资制度设计有机融合起来，从而为PPP项目的顺利开展保驾护航，有效分散PPP的投资风险，并与相应的投资回报相匹配。

张明:建立健全长效的PPP发展机制，业界认为，主要是国家层面要解决PPP模式运行的相关法制建设和契约精神培养两问题。相关法制建设如制定一套专门法律法规，全面、系统规定PPP项目立项、投标、建设、运营、管理、质量、收费标准及调整、项目排他性及争端解决，以及移交、决算信息公示等；契约精神培养就是坚持政府与社会资本合作的自由、平等、互利原则。

个人以为，PPP模式作为一种商业化、市场化经营方式，国外已趋于成熟。我国自1990年代开始实施，相关作业流程及管理要件基本无较大明显缺漏。至于契约精神培养这种道德范畴，说不如做重要。因此，建立健全长效的PPP发展机制，根本和关键的是在实现《通知》要求的PPP项目论证与执行管理基础上，建立健全PPP项目风险、收益、投资额与回报期等方面的政府与社会资本平等合作机制。概括讲，就是建立健全PPP项目管理监督机制和项目建设运营平等合作机制。提高来认识，还是国家相关法制建设和契约精神培养两个问题。

赵早早：PPP需要政府与市场的相互信任和充分合作。如前所述，PPP对于政府和公共部门来讲犹如一把“双刃剑”，用得好，多方获利，反之亦然。所以，对于主导改革的政府和公共部门来讲，制度建设非常重要。必须得到全社会关注的是，PPP制度是否能够良性运转，还需要配合推进政府在公共管理制度上的全面改革，包括公共决策方式的改革，公共预算制度的改革，必须注意引导性政策的出台不能过分干扰到市场选择，避免扭曲市场行为的问题再度发生。

另外，财政部门在整个PPP制度框架和运营过程中的角色定位非常重要。具体来看，有以下四个方面的建议：第一，财政部门必须要有防风险意识，尤其要注意PPP可能引发的隐性或有风险，这不仅适用于新项目，也适用于融资平台机构的转化类项目。第二，财政部已经提出，必须将PPP项目纳入中期财政规划，这非常及时。但是，更重要的是要尽快出台可操作性的指导意见。《通知》要求，“按年确定PPP项目以奖代补工作计划”，这种年度预算的思维如何与三年期规划相衔接，这是需要认真思考的制度性问题。第三，必须尽快明确如何在资产负债表中列示PPP可能引发的隐性或有负债。第四，加强相关立法，明确各方的责权利关系。目前，财政部门已经在推进，需要更加广泛听取意见和建议。

李虹含：由于城市基础设施PPP模式可以完成现期地方政府想做却缺乏资金的项目，同时又可以在现期内不会导致直接的财政支出，从而不会在现期预算中出现赤字，可以是地方政府规避财政限制的一种变通性措施。同时，地方政府可能无动力披露城市基础设施PPP模式中的各种负债，从而突出“政绩”，而各银行也难以全面掌握城市基础设施PPP项目的负债情况。城市基础设施PPP模式的财政风险主要来源于各种未来的或有负债，是预期的，且期限较长，就短期而言，地方政府并不会过多地感受到偿债压力，容易被忽略，然而实际上风险却在潜滋暗长并可能在今后特定条件下突然爆发。因此，城市基础设施PPP模式的财政风险具有极大的隐蔽性，透明度很低。上述项目就存在着以上这些问题，仍亟待厘清边界，妥善解决。

王丛虎：财政部颁发的《PPP物有所值评价指引(试行)》、《PPP项目合同指南（试行）》等规范性文件对于建立健全长效的PPP发展机制无疑是个很好的保障。但是，也应该看到，仅仅靠规范性文件还是不够的，还需要制定出更加明确、更具有执行力和约束力的规章和行政法规，而且还要有更高层面的法律才能确保PPP项目的健康发展。

主持人：财政部政府与社会资本合作中心副主任焦小平在“第一届中国PPP融资论坛”上表示，PPP最终的目标是建立全国统一规范、透明、公开的PPP大市场。您认为这一目标的实现需要政府、社会资本等作何努力？

林江：我认为焦小平主任所提到的目标是非常远大的，这的确是我国需要追求的目标，即统一规范、透明和公开的PPP大市场。事实上，PPP其实既是政府的治理文化，也是企业文化，这里既涉及政府的治理理念，国有企业的治理文化，民营企业的治理文化，也涉及本城市、本地区市场的深度和广度，因为PPP的本质，反映的是国家治理的理念——企业对政府的政策是否信任，而政府对于企业的治理是否有足够的信心。在国家治理层面，其实涉及的是规则的公开透明，司法制度的有效性，以及良好的营商环境，这的确是政府和社会资本共同追求的目标。可见，PPP大市场是否得以最终形成，反映了我国社会主义市场经济的深度和广度是否足够显示我国国家治理目标的最终得以实现。

张明:要建立全国统一规范、透明、公开的PPP大市场，这是需要政府做的并且也是当下各级政府正在做的。一是改进完善适合市场经济和PPP模式的政府作业管理机制，如严格规划、简化审批等；二是明确PPP模式应用范围，筹建PPP项目库；三是严格规范项目及实施管理和业务指导；四是建立健全权责利一致的项目建设运营机制，维护政府、社会资本和社会各方利益；五是健全完善相关部门协调作业管理机制，提高政府部门引导协调、服务保障等效率；六是完善相关绩效考核评价机制；七是健全完善财政补贴扶持体系，如健全准备期、执行期、运营期，调研论证、建设投资、运营成本，要素、服务等分类补贴体系。社会资本一是要转变市场经营及项目观念，探究和关注公共服务项目的未来发展盈利性及市场前景；二是要理性实施投资期、收益回报水平及其与风险匹配等商务经营方式，向公共领域转变；三是培育培养有公共服务项目投资建设营运管理经验的相关人员，逐步形成相关项目投资建设营运管理能力；四是注重企业文化建设，树立企业的良好社会声誉，为顺利实施PPP项目奠定社会基础。

赵早早：政府需要适应市场要求，不能将PPP作为政治任务来完成，而应该充分尊重市场规律。不能把PPP当作化解地方性政府债务的“一剂良药”，而应该充分认识到这把“双刃剑”利弊特点，从完善政府决策制度、管理制度入手，尽可能地降低政府可控风险，坚定市场与社会参与方对未来发展的制度信心。政府需要关注第三方咨询机构的规范化建设问题。随着PPP项目规模的不断扩大，各级政府在使用物有所值（VFM）方法进行项目筛选的时候，严重依赖于第三方咨询机构，然而，目前的第三方市场非常不规范，良莠不齐。当然，第三方市场的培育也是一个漫长的过程。PPP制度的完善，牵扯到政府与市场的关系、政府与社会的关系，从国家治理视角去客观、冷静地对待PPP的发展，才是确保此项改革成功的关键。

李虹含：政府必须在每个城市基础设施PPP项目开始之前进行充分的论证，即与其他政策途径相比，PPP模式是否为实

现项目目标的最佳途径：第一，需要一个系统的框架和方法来评价PPP项目。该框架需要包括对项目的环境效应、社会效应和经济效应的评价，这样才能得出一个综合的结论，使决策的结果更加可靠；第二，需要一个合理的决策程序。为了提高政府部门决策的标准化和规范化程度，需要制定完整科学的决策流程和详细的决策制度。

王丛虎：如何让社会资本树立对于政府项目的信心，或者说如何建立政府对社会守信、守法的公信力是一个重要内容。当然，如何让社会资本增强公益心，强化其公共精神也是一个重要方面。总体上，我们在这两方面都还欠缺不少。要想让政府和社会资本建立互信互通的良好关系，必须首先大力建立风清气正的良好社会关系，才能让政府项目在公开透明、公平公正的社会氛围中展开。■

（本栏目责任编辑：阮静）