西汉郡守任用中的社会控制力考量

刁 华 夏

(河南大学 历史文化学院,河南 开封 475001)

西汉郡守任用中的社会控制力考量

刁 华 夏

(河南大学 历史文化学院,河南 开封 475001)

秦汉时期确立的郡县制，能否取代分封制实现皇权对社会的有效控制，就制度本身而言面临着实践的考验。在郡县制下，皇权实现对全社会的有效控制，主要是依赖于郡级地方政权所发挥的社会控制作用，其中郡守个人对社会的掌控能力至为关键。因此，西汉政府在郡守任用中，特别重视郡守在治盗贼、抑豪族、弭边患等方面的政治能力，在社会综合治理和社会治安管控方面的能力，及其在发展经济、增殖户口、应对自然灾害等方面的能力。这些方面构成郡守选用、考核和处置的主要依据。西汉政府重视郡守的社会控制能力，对于统治者在各种复杂情况下妥善应对社会危机，巩固皇权统治，从而对于郡县制在真正意义上的确立起到了保障作用。

郡守；社会控制力；郡县制；西汉

一、问题的提出

公元前221年，秦兼并天下，始皇帝宣告“分天下以为三十六郡，郡置守、尉、监”[1]307，结束了丞相王绾和廷尉李斯等人关于秦实行分封制还是郡县制的激烈争论。至此，大一统的中国便进入了长达两千多年的郡县制新时代。所谓“新时代”新在何处？一是权力高度集中，皇帝拥有了至高无上的权威；二是新官僚制度应运而生，国家在郡县制的框架下重新“设官分职”，郡、县政府开始成为管控地方社会的重要行政机构。

汤其领在《西汉郡国并行论》一文中指出，郡县制作为秦的政治制度，“其最突出的一个特征就是集权力于皇帝一人，‘丞相诸大臣皆受成事, 倚辨于上’，中央大臣及至地方官吏都不过是皇权的执行机器而已”[2]。汤先生揭示了郡县制与以往分封制的不同之处，即分封制时代，地方(邦国封邑)与中央是松散的联盟关系，天子虽为天下共主，但真正主宰地方的却是邦国封邑内的诸侯与卿大夫，天子的个人意志并不能被直接贯彻到地方社会；而郡县制时代，皇帝大权独揽、专断独裁，而地方政府作为郡县制制度的设定角色——皇权在地方的直接代表，在中央政府强力管控下，成为贯彻皇权意志的坚定执行者，国家才实现了真正意义上的“普天之下，莫非王土；率土之滨，莫非王臣”[3]797。

由分封制到郡县制的转变，实际上是历史发展的必然结果，因为诸侯割据林立的局面，既不能承担最初设定的“封建亲戚以蕃屏周”[4]420的使命，也无法实现国家的统一和稳定。而现在高度集权的新的政治制度即专制主义的中央集权制度的确立，能否克服分封制的最大弊端，能否保障几百万平方公里的辽阔国土上的稳定和统一，而达到中央政府对社会的完全掌控呢？新制度确立后的最大考验，也就是这种政治体制对社会的掌控能力问题。所以，社会控制能力问题，便是新的专制主义中央集权制政体所面临的最核心和最要害问题。而皇权这种社会的最高权力，是无力达到对社会的直接控制的，它必须通过各级政府即郡县政府去实现，这也是皇权统治者最终选择郡县制的意图所在。于是，郡县政府的社会控制问题，就在新的大一统的中央集权制时代被突显出来。郡县制在社会控制能力方面的功能和作用，关乎着中央集权制度的成败，关乎着传统中国一个新的历史时代的命运。

而在人治时代，郡县政府的社会控制力，在很大程度上也就是郡守、县令这些地方第一长官的社会控制力问题。因此，研究西汉郡守的社会控制力问题，对于认识新的中央集权时代或曰郡县制时代的最终确立，具有重要意义。本文把问题的核心集中在郡守任用中的社会控制力问题上，意图反映皇权对郡守在巩固皇权及稳定社会重要性的问题上的清醒认识，并试图说明它对于一个新的历史时代确立的意义。

郡守任用说到底是一个官吏的选用问题，对此问题，两汉时期司马迁、班固等人就曾在史书中有所论述，以后历代史家、士人也多有评议。但真正的学术性研究应是从“近代对中国政治制度史的研究开始的”[5]15，根据研究内容可大致分为以下三类：一是把官吏的选任和考核作为官僚制度的组成部分进行研究，通过对史料的梳理、归纳和考证，侧重于探讨某一时期官吏选任制度与考核制度的内容、演变、产生原因及利弊*代表作有:曾资生《两汉文官制度》，商务印书馆1944年版；严耕望《中国地方行政制度史》，上海古籍出版社2007年版；黄留珠《秦汉仕进制度》，西北大学出版社1985年版；卜宪群《秦汉官僚制度》，社会科学文献出版社2002年版)等。；二是把官吏的选任和考核作为职官管理制度中的任用制度和考课制度进行研究，侧重于官吏任用制度中任用的种类、任用的方法程序、任用的限制和考课制度中考课时限、考课内容和标准，奖励规制、惩处规制等*代表作有：安作璋、熊铁基《秦汉官制史稿》载齐鲁书社1985年版；邓小南《西汉官吏考课制度初探》，载《北京大学学报》(哲学社会科学版)1987年第2期。；三是对该时期一些官职进行考证，以某具体官职上任职的官吏为研究对象，对其仕途轨迹进行分析，试图找出共性和原因*代表作有：卜宪群《西汉东海郡长吏升迁考述》，载《商丘师专学报》1999年第1期；邹水杰、岳庆平《西汉县令长初探》，载《北京大学学报》(哲学社会科学版)2003年第4期等。。然而上述研究，都忽略了在官吏任用时，政府对官吏自身素质尤其是社会控制能力提出的要求。鉴于以上讨论和郡守社会控制力的重要性，本文即以西汉郡守*本文的郡守实指西汉地方政府的第一长官，故京畿“三辅”地区和王国的行政长官也被纳为考察对象，此外，本文是西汉郡守进行的一般性考察，而文景以前王国内的郡守是特殊时期的产物，故没有将其纳为考察对象。选任、考核以及处置中的社会控制力为研究对象，进而探讨郡守社会控制力对于郡县制时代皇权实现社会控制的作用和意义。

二、郡守选任中的社会控制力考量

西汉时期，除了官吏平时积累的功劳之外，统治者还会把社会控制能力作为郡守选任时的重要参考标准。通过对存世文献进行梳理和研究，可以看出西汉政府在郡守选任时所看重的社会控制能力大致体现在能治盗贼、摧抑豪族、消弭边患、匡扶诸侯王等方面。

(一)能治盗贼

“盗贼”*在传统社会中，统治者出于维护政权正统的考虑，将那些威胁政权统治和社会秩序的人统统划定为盗贼。并起，可谓是传统社会历代王朝面临的最棘手的治安问题。西汉中期以后，盗贼日益猖獗，他们“大群至数千人，擅自号，攻城邑，取库兵，释死罪，缚辱郡太守、都尉，杀二千石；小群以百数,掠卤乡里者不可称数”[1]3824，致使社会失序，给专制皇权对社会的有效管控带来威胁。

为了避免社会矛盾的继续激化，西汉统治者往往会选任具备盗贼治理能力的郡守前去整治。《汉书》中有许多这样的例证。例如：田广明“功次迁河南都尉，以杀伐为治。郡国盗贼并起，(武帝)迁广明为淮阳太守”[6]《田广明传》，3663-3664；“宣帝即位，久之，渤海左右郡岁饥，盗贼并起，二千石不能禽制。上选能治者，丞相御史举(龚)遂可用，上以为渤海太守”[6]《龚遂传》，3639；成帝鸿嘉年间，“广汉郡盗贼群起，丞相御史遣掾史逐捕不能克。上乃拜河东都尉赵护为广汉太守，以军法从事。数月，斩其渠帅郑躬，降者数千人，乃平”[6]《薛宣传》，3663；哀帝时期，“哀帝曰：‘南郡盗贼群辈为害，朕甚忧之。以太守威信素着，故委南郡太守，之官，其于为民除害，安元元而已，亡拘于小文。’……(萧)育至南郡，盗贼静”[6]《萧育传》，3290。

除上述例证以外，成帝朝王尊兼任京兆尹和都尉两职平息南郡盗贼之事也较为典型。成帝时期，南山群盗傰宗等人聚众造反，吏民深受其害。弘农太守傅刚等人用了一年多的时间也没能平息下来。有人建议朝廷选任贤能者作为京兆尹，大将军王凤直接就想到了启用王尊。王尊由牢狱小吏起家，历任县令、郡守、刺史及国相等职务，积累了丰富的吏治经验，最重要的是他执法严峻、具备不俗的社会控制才能。王尊作为县令兼行槐里(治所在今陕西兴平东南)和美阳(治所在今陕西武功西北)两地政事时，射杀美阳不孝子，惩罚手段之残苛以至于吏民皆惊骇战栗。之后，王尊为安定太守，规诫郡中官吏遵纪守法的同时，又严厉惩治不法之徒，盗贼慑于其执法酷虐，纷纷逃离安定郡。史书记述此事曰：“威震郡中，盗贼分散，入傍郡界。”[6]3228王尊凭借奉行法令控制了郡中吏民，树立了自己的威严。王尊赴任后鼓舞士气，用了不到两旬的时间，便把盗贼事件平息，圆满完成使命。

综上，皇权统治者在应对和处理盗贼问题时，并不是盲目随意的，反而是有着清醒的认识，即选任具备治理盗贼能力的郡守。

(二)摧抑豪族

纵观这些被选任的郡守，他们个人素质虽不尽相同，但都有共性，就是执法严酷、不畏权贵。然而这种共性绝非偶然，而是统治者精心挑选的结果。以尹翁归出任东海太守整治豪族之事为例。《汉书·尹翁归传》记载，尹翁归“喜击剑，人莫能当……大将军霍光秉政，诸霍在平阳，奴客持刀兵入巿斗变，吏不能禁，及翁归为巿吏，莫敢犯者。公廉不受馈，百贾畏之……征拜东海太守……东海大豪郯许仲孙为奸猾，乱吏治，郡中苦之。二千石欲捕者，辄以力势变诈自解，终莫能制。翁归至，论弃仲孙巿……东海大治”[2] 3206-3208。

由上述材料我们可以得知以下三点：其一，尹翁归具备不畏权贵、执法森严、抱公绝私、威严有加的个人素质;其二，以许仲孙为首的郯县豪族在东海郡为非作歹，扰乱吏治，就连专断郡政的前郡守都束手无策，东海官民深受其苦，东海郡的社会秩序俨然由当地豪族支配;其三，尹翁归被统治者选任为东海郡郡守后，豪族问题才得以妥善治理。

综上，可见尹翁归的被选任以及豪族问题的解决，与他的个人素质有着密切关系。究其原因，无非是专制主义中央集权的本质在起作用，即专制统治者绝不会允许其他社会势力染指皇权主导的社会支配秩序，而这些吏治手法类同尹翁归的官员便迎合了专制社会的需要，纷纷得到统治者的赏识，出任郡守，成为打压豪强的利器。

(三)消弭边患

自汉高祖刘邦遭遇白登之围，来自周边游牧民族的袭扰，便一直是西汉中央王朝十分头疼的事情。当时，西汉边郡地区各民族间关系复杂易变，相互间暴力冲突不断，而限于边郡往往远离都城以及信息传递依靠畜力等客观因素，边郡郡守和中央政府并不能进行及时、有效的信息沟通，一旦冲突加剧、局势失控，西汉王朝就可能彻底失去对边郡的有效控制。因此，统治者选任具备消弭边患能力的官员担任边郡郡守，以威慑蛮夷、确保边郡安定，便显得尤为重要。西汉历代王朝中，这样的事例不胜枚举。

景帝时期，西汉北边郡雁门经常受到匈奴的南下侵扰，雁门地势险要，不但是抵御匈奴入侵的战略要郡，还是中原王朝通往西域的重要门户。鉴于此，景帝便启用郅都出任雁门郡守防备匈奴。《汉书·酷吏传》记载，郅都“勇有气，公廉……是时民朴，畏罪自重，而都独先严酷，致行法不避贵戚，列侯宗室见都侧目而视，号曰‘苍鹰’……景帝乃使使即拜都为雁门太守”[2]3647-3648。郅都为人疾恶如仇，一身正气，且执法严酷、不避权贵，以至于列侯宗室对其都有所忌惮。匈奴在得知郅都出任雁门太守后，慑于其威严，引兵远去，以避其锋，直至郅都离世都不敢靠近雁门。据传，匈奴把郅都的木偶雕像当作骑射目标，居然无人能命中，足见郅都对匈奴的震慑力之强。

成帝河平年间，夜郎王兴与钩町王禹、漏卧侯俞之间发生矛盾相互攻打，西汉政府派去的使者不但没有起到调停的作用，反而受到蛮夷王侯的轻慢和挑衅。蛮夷王侯自知难以逃避西汉政府的惩治，产生了侵犯西汉边郡的念头，一时间西南夷地区危机四伏。当时辅政的大将军王凤听取僚属杜钦的建议后，推荐临邛人(治所在今四川邛崃)陈立为牂柯郡太守。陈立曾做过益州连然、不韦两地的令长，“蛮夷畏之”，后又升为金城司马，具有军事作战能力。陈立上任后，审时度势，向中央提出诛杀夜郎王兴以儆效尤的请求。陈立担心夜郎王兴有所察觉，便在未得到中央政府的回复的情况下，带着十几个官吏赶赴夜郎国，召见夜郎王兴。夜郎王兴率领几十名从属城邑长官和数千兵士严阵以待。陈立不但没有丝毫畏惧，反而伺机将夜郎王兴斩杀，威震蛮夷。钩町王禹、漏卧侯俞得知此事后，无不胆战心惊，纷纷出谷物、牛羊犒劳西汉吏士以表忠心。陈立可谓凭借一己之力，将一场边郡冲突成功化解。

(四)匡扶诸侯王

高祖正式即位前，出于与项羽争霸天下的需要，分封了韩信、彭越以及陈豨等诸多异姓诸侯王。因此，高祖即位后，迫于当时的政治形势，西汉实行了郡国并行制。即实行郡县制的同时，也在各地分封了大量王国诸侯王。异姓诸侯王，被西汉皇帝视为危及刘氏王朝的异类，于孝文帝后元七年时消亡殆尽退出历史舞台。

不可否认，分封的同姓诸侯王在汉初确实起到了巩固专制政权的积极作用，但是随着诸侯王国的势力不断壮大，诸侯王凭借自己雄厚的政治、经济实力不断向中央政府发起挑战，逐渐成为分裂皇权专制统治的不安分因素。“七国之乱”爆发后，如何限制同姓诸侯王势力便成为西汉中央政府面临的棘手难题。大抵来说，从高祖起西汉政府对待王国诸侯王策略可分为两类：一方面通过制定削藩政策来限制诸侯王的权力*西汉政府通过制定削藩政策限制王国势力，进而加强中央专制统治的策略不是本文讨论的重点，故不作详细阐述。；另一方面通过选任王国国相来监督、辅佐同姓诸侯王，维护皇权专制统治*景帝时期，“更名诸侯丞相为相”。国相的主要职责是辅佐、监督诸侯王。。

汉初，许多分封的诸侯王“幼弱未壮”，缺乏掌制王国、治理民众的能力。因此，为了专制皇权能够有效地管控王国民众，统治者往往会“选功臣以为之相吏” 辅弼诸侯王。例如，《汉书·曹参传》记载，“汉王即皇帝位，韩信徙为楚王。参归相印焉。高祖以长子肥为齐王，而以参为相国……孝惠元年，除诸侯相国法，更以参为齐丞相……天下初定，悼惠王富于春秋，参尽召长老诸先生，问所以安集百姓……其治要用黄老之术”[2]2017-2018，故做齐相九年，齐国安定，人称贤相。

高祖六年，刘邦分封长子刘肥作齐王“食七十城。诸民能齐言者皆予齐王”[2]《高五王传》，1987，齐国不但土地辽阔，而且物产富饶，可谓是汉初第一大封国。而刘邦之所以选任曹参为齐相，一方面是刘邦深知年及弱冠、少不更事的刘肥无法治理偌大的齐国以震慑异姓诸侯王。另一方面是开国功臣曹参自追随刘邦在沛县起兵反秦后，久经战事，忠诚度高，政治经验丰富。此外，当时齐国地方上仍存在大量楚汉战争时残余的敌对势力，而曹参又有治理齐地的经历。统治者让其担任齐相，不但可以辅弼刘肥拱卫刘氏江山，还可以协助齐王治理齐国控制齐地。

景帝时期，田叔在向景帝汇报梁孝王使人刺杀袁盎的案件时，据实禀报、应答得当，给景帝留下执法公正、贤能的好印象。而时任鲁王在地方飞扬跋扈，百姓深受其苦。景帝便任命田叔为鲁相前去匡正鲁王。《汉书·田叔传》记载此事曰：“上大贤之，以为鲁相。相初至官，民以王取其财物自言者百余人。叔取其渠率二人笞，怒之曰：‘王非汝主邪？何敢自言主！’鲁王闻之，大惭，发中府钱，使相偿之。相曰：‘王自使人偿之，不尔，是王为恶而相为善也。’鲁王好猎，相常从入苑中，王辄休相就馆。相常暴坐苑外，终不休，曰：‘吾王暴露，独何为舍？’王以故不大出游。”[2]1983-1984

田叔上任伊始，就凭借出色的个人才智，在顾及鲁王威严的情况下，既规谏了鲁王要爱护自己的民众，还维护了普通民众的利益，消除了百姓对鲁王的不满情绪。后来，鲁王在田叔的规谏下，行为举止也逐渐符合礼仪要求。

综上，在面对盗贼并起、豪族武断乡曲、边患和诸侯王图谋不轨等诸多严重危及专制皇权统治的社会问题时，统治者基本上做到了针对不同性质的社会问题选任具备不同控制才能的郡守。这对于成功解决政府统治危机和专制皇权实现对社会的有效管控起到了关键作用。

三、郡守考核、处置中的社会控制力要素

官吏的考核和处置一直是专制皇权社会中加强吏治的重要举措。西汉时期，对郡守的考核主要有两种途径：其一，中央政府根据郡国上计文书考课郡守。其二，上级的巡行考课。即统治者或中央政府派遣的官吏亲自到郡国考核地方行政事务，考察郡守吏治得失。而对郡守的处置，除了根据统治者个人喜恶之外，一般是依据郡守考课的成绩和日常从政表现而进行。

西汉时期，郡守的社会控制能力是郡守考核和处置的重要依据。依据现存史料，西汉郡守考核和处置中的社会控制力要素大致为社会综合治理能力、社会治安管理能力、户口增殖能力、备边能力以及应对自然灾害的能力。

(一)社会综合治理能力

社会综合治理能力是郡守考核中衡量郡守社会控制能力的最重要的依据。从西汉郡守考课制度的规程来看，中央政府对郡守的考课，往往是先“分若干项目分别考其等第，再集中分项等第，评定其考课之总等第”[8]。不言而喻，这里的“其考课之总等第”即各郡的社会综合治理情况的等级排名，也就是郡守综合社会控制能力的量化体现。

一般情况下，具备不俗社会综合治理能力(在考课中总成绩等级排名属于优等)的郡守，会被统治者给予升迁加秩的嘉奖。例如：尹翁归为东海太守，“东海大治。(尹翁归)以高第入守右扶风”[2]《尹翁归传》，3208；济南守吴公“治平为天下第一……征以为廷尉”[2]《贾谊传》，2221；朱邑“迁北海太守，以治行第一入为大司农”[2]《朱邑传》，3635；冯野王“迁陇西太守，以治行高，入为左冯翊”[2]《冯野王传》，3302；毋将隆“迁冀州牧、颍川太守。哀帝即位，以高第入为京兆尹，迁执金吾”[2]《毋将隆传》，3264。材料中的“高第”“治平为天下第一”“治行高”“治行第一”皆为考课总成绩名列前茅之表述，这些郡守通常会被提拔为三辅地区的行政长官或九卿等高级官吏，参与处理国家大事。

那些社会综合控制能力弱即“软弱不称职”的郡守，往往便会遭受统治者的严厉惩治。例如：武帝天汉三年“秋，匈奴入雁门，太守坐畏懦弃市”[2]《武帝纪》，204；王尊之子王伯“为京兆尹，坐软弱不胜任免”[2]《王尊传》，3238；广汉太守扈商“软弱不任职……商征下狱”[2]《孙宝传》，3258。酷吏尹赏临终有遗言曰：“丈夫为吏，正坐残贼免，追思其功效，则复进用矣。一坐软弱不胜任免，终身废弃无有赦时，其羞辱甚于贪污坐赃。慎毋然！”[2]《尹赏传》，3675尹赏认为：大丈夫为官，就应该以“残贼”被免职，日后朝廷追思你治理社会的功效，必然会再次启用你。而一旦因为软弱不称职被罢官，你便终身被废弃，再无复出的可能！尹赏为官多年，有过两次因“残贼”被罢免后又被启用的经历。尹赏的临终遗言可谓是多年宦海浮沉的切身体会，皇权统治者需要的是可以统御民众的郡守。因此，王伯、扈商等人的悲惨下场自然是在所难免的事情。

(二)社会治安管控能力

一般情况下，西汉地方治安工作由都尉负责，但郡守统领一郡所有政务，自然也兼有安定一郡的职责。因此，社会治安管控能力也是郡守考核中的重要内容。例如，《汉书·宣帝纪》记载：地节四年诏“其令郡国岁上系囚以掠笞若瘐死者所坐名、县、爵、里，丞相御史课殿最以闻”[2]252-253。宣帝诏令郡国要将死于牢狱中的囚犯的相关资料(所犯何罪、死因、籍贯等)附录于上计文书中，丞相、御史大夫以此为依据考核，以纠正郡守在处理狱讼案件时过度执法或管控不力的行为。

对于具备社会治安管控才能的郡守，统治者会给予加官加秩的嘉奖。例如：淮阳太守田广明“连禽大奸，征入为大鸿胪”[2]《田广明传》，664；韩延寿“在东郡三岁，令行禁止，断狱大减，为天下最。入守左冯翊”[2]《韩延寿传》，3212；河东太守田延年“选拔尹翁归等以为爪牙，诛锄豪强，奸邪不敢发。以选入为大司农”[2]《田延年传》，3665；江夏太守萧育“平江贼成重等有功，增秩为陈留太守”[2]《萧育传》，3290；王尊“守京辅都尉，行京兆尹事。旬月间盗贼清。迁光禄大夫，守京兆尹”[2]《王尊传》，3233；薛宣担任陈留太守后，陈留郡“盗贼禁止，吏民敬其威信。(薛宣)入守左冯翊”[2]《薛宣传》，3387。反之，那些不能妥善处置社会治安问题或者造成恶劣的社会影响的郡守，往往会遭受黜免或诛杀。如：江夏太守尹赏平息盗贼手段过于残酷，“坐残贼免”[2]《尹赏传》，3675；前述王尊任职安定太守时，曾因镇压地方豪强，“豪强多诛伤伏辜者，坐残贼免”[2]《王尊传》，3228；淮阳太守田云中因敢诛杀， “吏民守阙告之，竟坐弃市”[2]《田广明传》，3665。

综上，我们不难发现所谓地方社会治安治理情况，实则就是郡守社会控制才能在其从事一郡社会治安管理工作上的真实写照，而郡守社会治安管理能力如何往往决定了他们的仕途命运。

(三)增殖户口能力

户口，即户数、口数的统称。始皇帝一统天下后，实行了郡县制和官僚制，这种政治体制使得国家能够制定并实施比较严密的户籍管理制度。汉承秦制，统治者出于自身利益的需要，对户籍的管理更为苛刻，政府规定郡国每年都要把户口情况上报中央作为郡守考核的重要内容。

户口增殖是西汉中央政府判定郡守社会控制能力如何的重要依据。如《汉书·黄霸传》记载：“霸以外宽内明得吏民心，户口岁增，治为天下第一。”[2] 3631黄霸作为班固笔下首屈一指的治民能吏，之所以能够在郡守考课中综合社会控制能力拔得头筹、排名一等，颍川郡户口的逐年增长起到了关键作用。再如《尹湾汉墓简牍·集簿 》记载：“户廿六万六千二百九十多前二千六百廿九其户万一千六百六十二获流；口百卅九万七千三百卌三其？四万二千七百五十二获流。”[9]77上述材料提供了以下两点信息：一是此集簿记录了该年东海郡的户、口总数以及较往年增加的户数；二是记录了该年东海郡招徕流民重新入版籍的户、口数。以户口增加来讲，一般情况下，一郡户口增加的大致有以下三种情况：其一，自然增殖；其二，脱籍者重新入籍和隐籍者入籍；其三，大量外来人口(一般多为流民)在本地入籍。 出于材料稀少的限制，前两种情况无法展开讨论姑且不提。众所周知，西汉实行编户齐民制度，民众入籍即意味着要接受国家的管理控制和承担国家的赋税，而该年东海郡流民重新入籍的人数达四万有余，接近总人口的3%，这种现象的出现与郡守勤于慰勉、长于劳徕流民的社会控制能力不无关系。

户口增殖能力是统治者处置郡守的重要依据。关于专制皇权的成因，刘泽华认为：“君主专制主义中央集权是为追求占有更多的土地和人民，征收更多的赋税和徭役而形成的。”[10]13基于自身利益的诉求，统治者势必要通过奖惩措施强化地方郡守的社会控制能力，以实现对更多编户民和土地的控制。而统治者奖惩依据自然是郡守执政一方的户口情况。例如，《汉书·循吏传》记载：“今胶东相成劳来不怠，流民自占八万余口，治有异等。其秩成中二千石，赐爵关内侯……后诏使丞相御史问郡国上计长吏守丞以政令得失，或对言前胶东相成伪自增加，以蒙显赏。”[2]3627

宣帝亲政后十分重视表彰官吏，而时任胶东相的王成，在上计集簿中称其治下流民自占的数目达八万人之多，即部分原本隐匿户籍的流民是感于王成的劝慰，主动上报官府登册入籍落户胶东郡。宣帝得知此事后，认为王成勤勉政事，招徕有功，便增秩中二千石，赐爵关内侯。虽然，王成后来被计吏揭发在流民自占的数目上动了手脚，但王成扶民有道肯定也是客观事实。如若不然，班固在已知其虚增数目的情况下，也不会再把王成与黄霸、召信臣等人归为一类放进《循吏传》中加以评议。

(四)备边能力

备边能力作为体现边郡郡守的社会控制能力的重要因素，是西汉郡守考核中的重要内容。西汉时期，中原王朝与周边各民族的大规模的武装冲突不时发生，尤其是与匈奴的冲突更是贯穿西汉王朝的始终。从高祖至文景时期，西汉政府限于国力不济等原因，对匈奴的策略除了“和亲”以外，便是“关注北边郡的建设，强化北边郡的防卫能力，委任由朝廷直接任命的边郡守尉以防范匈奴的要务”[11]。因此，对于西汉统治者来说，把边郡备边情况作为考核边郡郡守护郡守边的社会控制能力就显得格外重要了。

备边能力是西汉统治者处置边郡郡守的重要依据。武帝时期便有边郡太守因为没能做好边郡防卫建设工作而被统治者给予“诛杀”处置的事例。《汉书·食货志》记载：武帝元鼎四年，“天子始出巡郡国。东渡河，河东守不意行至，不辩，自杀。行西逾陇，卒，从官不得食，陇西守自杀……于是上北出萧关，从数万骑行猎新秦中，以勒边兵而归。新秦中或千里无亭徼，臣瓒曰：‘既无亭候，又不徼循，无御边之备，故诛北地太守。’是诛北地太守以下”[2]1172。

武帝出巡郡国，巡视河东、陇西、北地三郡，三地太守均被杀，王子今认为：“河东太守和陇西太守均因交通服务条件‘自杀’，北地太守也因为军事交通系统建设未能达到要求被‘诛’。”[12]笔者对此无异议。但是仔细探究三郡的地理位置，我们不难发现：陇西、北地、河东三郡同为抵抗匈奴前沿边郡，其战略意义无须多讲，河东郡更是作为拱卫京师长安的军事战略屏障，“扼守着黄河、汾河水路与闻喜溢口,阻挡了北方的匈奴南下关中平原的几处要道。对于河东地区而言,交通事业的发展,直接关系到中央政局的安定”[13]。如此一来，三郡太守因为交通系统问题被诛杀只是表面现象，其内在根本原因则是三郡太守没有战备意识，缺乏经营边郡、要郡能力，而这些能力的缺失，稍微不慎，对于西汉王朝便可造成致命危机，所以武帝才痛下杀手，以儆效尤。

(五)应对自然灾害的能力

武帝时期，随着儒家经学地位的初步确立，董仲舒创立的“天人感应”理论把自然灾异与王朝政治紧密联系起来，每当灾异来袭，统治者无不下诏自责，施行荒政，以求获得继续统治的资格。如此一来，统治者便把地方自然灾害灾情及灾害的应对作为判定郡守是否称职的重要依据。

郡守应对灾害的能力往往决定郡守的仕途命运。通常那些在灾害发生时，能够组织吏民积极抗灾的郡守往往会得到统治者的奖励。如成帝时期，东郡发生水涝，在河水几近淹没金堤时，太守王尊不仅积极组织吏民加固大堤，还祭祀河伯、宿居堤上祈告神灵“愿身填金堤”以求换得河水消退。甚至于大堤淹没、吏民皆逃时，仍旧停留、驻足于大堤之上。后来吏民为王尊的壮举感动，纷纷返回加筑堤岸，成功化解水灾。成帝得知此事后，下诏表扬王尊。《汉书·王尊传》记载，制诏御史：“东郡河水盛长，毁坏金堤，未决三尺，百姓惶恐奔走。太守身当水冲，履咫尺之难，不避危殆，以安众心，吏民复还就作，水不为灾，朕甚嘉之。秩尊中二千石，加赐黄金二十斤。”[2]3237-3238

水灾的化解，终究要归于东郡吏民积极加固堤防的举措，而不是河伯被王尊感化。而王尊祈求神灵保佑的行为固然无济于事，但不可否认，王尊的行为对感召吏民齐力治水仍有所裨益。相反，那些没能积极救灾或者救灾不力的郡守，便会受到统治者严重的惩罚。如《汉书·食货志》记载：“永始二年，梁国、平原郡比年伤水灾，人相食，刺史守相坐免。”[2]1142如果说梁国、平原郡连年蒙受水灾是天灾所为，那么连年出现“人相食”的事情，就与郡国守相的安抚救助灾民、应对灾害的能力与作为不无关系了。

综上所述,西汉政府把社会控制能力作为郡守考核、处置中的重要依据，抓住了提高吏治水平的关键所在，在一定时期内对于强化全体郡守的社会控制能力，确保了皇权专制体制得以在历史实践中确立和巩固。

四、关于西汉政府重视郡守社会控制力的历史评价

(一)西汉政府重视郡守的社会控制能力，对于郡县制制度在真正意义上的确立和实行起到了保障作用

郡县制能否起到“安天下”的作用，就制度本身而言面临着历史实践的考验，而安天下的问题，实质就是皇权通过郡、县两级行政机构实现社会控制的问题。在郡县制国家结构形式的角色设定中，郡政府“不仅是中央指挥下的行政中介, 同时又是相对自主的地方政府”[14]，即郡政府担当着承接中央指令与控制地方社会的双重角色。西汉政府把社会控制力当作郡守选任、考核、处置中的重要依据，大大提高了地方郡守群体的社会控制能力，使得在郡守统领下的郡政府不但能够准确、快速地把天子意志和中央政府的各种行政指令传达到地方社会的每一个角落，还将郡政府“组织地方政府、颁布地方法规、发展地方经济、推行封建教化”[14]等诸多功能得以发挥至极致。尤其是在郡守强有力的控制下，那些长期游离于皇权支配范围之外的社会势力被纳入到皇权支配秩序之中，使得皇权成为郡县制社会里唯一的绝对权力。因此，从郡政府在国家行政机构中发挥出来的作用来看，西汉政府重视郡守的社会控制能力对于郡县制真正意义上的确立和实行起到了重要的保障作用。

(二)西汉政府重视郡守的社会控制能力，抓住了郡县制度得以实现其使命的核心问题，即郡守的社会控制能力，是郡县制得以安天下实现社会控制的核心问题

传统中国是人治社会，统治者治国安天下实现社会控制，就需要各级令长具有控制才能。这其中尤其是郡守的社会控制力更为重要。“掌制其郡”的郡守，是地方行政机构中最重要的岗位，可谓是治国理民的关键。武帝、宣帝等西汉统治者无不深谙此道，宋人洪迈在《容斋续笔》中对汉武帝任用郡守之事评论道：“(汉武帝)对辅相之任，不甚择人，只使奉行文书。但于除用郡守，尤所留意……则知郡国之事无细大，未尝不深知之。”[15]334而出身市井、深知百姓疾苦的宣帝更是清醒地指出：“庶民所以安其田里而亡叹息愁恨之心者，政平讼理也。与我共此者，其唯良二千石乎！以为太守，吏民之本也。数变易则下不安，民知其将久，不可欺罔，乃服从其教化。”[2]《循吏传》3624因此，郡守的社会控制能力，可谓是郡县制实现其使命的核心问题。而总结西汉郡守治理地方社会取得的成效，大致为以下四点：其一，政通令行，官吏(僚属)皆为之驱使；其二，郡中大治，奸邪不敢发；其三，政化大行，吏民乡于教化；其四，民附着于地，土地和人口得以控制。此外，西汉的皇权统治在郡县制度的运作下延续了近二百多年，并且郡县制度被后世历代专制王朝所沿袭，这一切足以验证了郡县制能够安天下实现社会控制的有效性。因此，一言以蔽之，西汉政府重视郡守的社会控制能力，找到了郡县制时代皇权专制统治运行机制的关键所在。

(三)西汉政府重视郡守的社会控制能力，对于统治者妥善解决危及皇权统治的社会问题至关重要

西汉王朝统治社会的两百多年里，社会问题可谓层出不穷，如汉初严重的内忧外患、文景时期封国诸侯王兴兵作乱、武帝时期的盗贼并起、豪强武断乡曲以及元成时期自然灾害频繁等问题。西汉统治者针对这些不同性质的社会问题，任用了具备不同类型控制才能的郡守。如：针对王国问题选任曹参、董仲舒等人，针对盗贼问题选任王温舒、田延年和王尊等人，针对豪强问题选用郅都、严延年和尹翁归等人；针对边疆民族问题任用李广、孙宝和陈立等人。这些具备不同控制才能的郡守通过施展个人才能，也基本上解决了相应的社会问题，完成了统治者给予的使命，实现了社会控制。西汉统治者以问题的解决为导向、以社会控制力为标准来选任具备不同控制才能的郡守来处理不同性质的社会问题的做法，对当今政府管理或治理社会仍然具有借鉴意义。

但不可否认的是，西汉政府重视郡守的社会控制能力,也存在一些弊端和隐患。如统治者过于看重郡守管控社会的结果，而在一定程度上忽视或无视了郡守专任刑法、杀伐为治的执法手段，致使民众利益受损。但这似乎又彰显了皇权专制政权由强制性的暴力转化而来的专断独裁的本质。

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[15]洪迈. 容斋随笔[M].上海：上海古籍出版社，1978.

[责任编辑：刘太祥]

2016-07-23

刁华夏(1988— )，河南省夏邑县人，男，汉族，硕士研究生，主要从事秦汉史研究。

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