中央银行独立性理论综述

吕永华 　何　霄

(1.中国人民银行 绍兴市中心支行，浙江 绍兴312000；2. 武汉理工大学 经济学院，湖北 武汉430000)

中央银行独立性理论综述

吕永华1何霄2

(1.中国人民银行 绍兴市中心支行，浙江 绍兴312000；2. 武汉理工大学 经济学院，湖北 武汉430000)

摘要：中央银行独立性的思想几乎和中央银行的历史一样漫长，但是真正把中央银行独立性提高到理论规范的基础是“动态不一致”理论和“政治经济周期”理论。到20世纪90年代中后期，中央银行独立性从规范和实证两方面都取得了令人鼓舞的成果，但仍然有许多学者对之提出了批评，对中央银行的独立性理论提出了挑战。为应对这一挑战， Keefer & Stasavage ， Eggertsson & Le Borgne等对中央银行的独立性理论进行了发展和完善。2008年金融危机后，中央银行的独立性再次有了新的结论。

关键词：中央银行；货币政策；独立性

何霄(1994 -)，男，浙江嵊州人，武汉理工大学经济学院金融系2013级本科生。

一、中央银行独立性溯源

中央银行独立性的思想几乎和中央银行的历史一样漫长。由于以英格兰银行为代表的中央银行在早期都是由一家私有银行被政府授予垄断货币发行权后演变而成的，因此中央银行从诞生那天起就面临如何处理政府和银行的关系这一问题，这也就是中央银行独立性的基本内容。从金块论者(bullionists)和反金块论者(Anti- bullionists)，直到通货学派和银行学派的论争从本质上其实都是英格兰银行的独立性问题。确实难以想象，一家主要以其发行的纸币流通来盈利的公司，完全由分享利润的人员管理，从1797年2月起他们就享受特权，如此公司会不曾受此诱惑或者会免受这种诱惑(Wood,J.H.2011)。[1]

Bagehot，W(1896)[2]认为，从理论上说，银行业仅仅是一个贸易行业，政府干预贸易的后果必然是伤害，政府可以做得最好的事是让它自我管理。但是，他也认为政府只有在满足一个条件下才能做到这一点，这就是银行能够看管好自己的金钱。其理由是，如果英格兰银行经营不善，政府存放在英格兰银行的钱可能会受到威胁。总的说来，在自由竞争年代，由于实行金本位制度，除非发生战争或者严重经济危机，中央银行的独立性基本上得到了保障。

第一次世界大战期间，参战国纷纷开始通过中央银行增发纸币以满足军费开支和推动本国经济增长，结果酿成恶性通货膨胀。战后各国吸取沉痛教训，大都重新主张保持中央银行的独立性，其目的在于防止政府将财政赤字货币化而造成恶性通货膨胀。大萧条后，凯恩斯主义占据了经济理论高地，货币政策成为财政政策的配角。不久又爆发了二次大战，以美联储为代表的各国中央银行纷纷压低利率以减少国债成本。1951年虽然美国财政部和美联储签订了协议，重新将利率决策权归还给联储，但仍强调利率决策需双方积极协商。直到70年代，各国都陷入了“滞胀”，以反通货膨胀为主要内容的中央银行独立性才再次被唤醒。

二、中央银行独立性的理论

虽然中央银行独立性的学术研究最早见于Irving Fisher在其1930年出版的《利率理论》，但是真正把中央银行独立性提高到规范化理论的基础，一是 Kydland & Prescott(1977)[3]和Barro & Gordon(1983)[4]的“动态不一致”理论；二是Nordhaus(1975)[5],MacRae(1977)[6]的“政治经济周期” 理论和Alesina & Sachs(1988)的“政党经济周期”模型。

1.在“动态不一致”理论框架下，Rogoff(1985)[7]发现通过任命一位独立而且保守的中央银行行长,从而增强中央银行的独立性是解决“通货膨胀偏向”的一剂良方，但其代价是增加了产出的波动性。 但Alesina & Summers(1993)[8]等得出一个与Rogoff(1985)[7]不同的重要结论：至少在工业化国家，通过提高中央银行的独立性来降低“通货膨胀偏向”并不要社会付出真实经济的成本。产出波动和增长与中央银行的独立性并没有显著的联系。拥有一个独立的中央银行好像是免费的午餐，只有利益而没有明显的宏观经济成本。

在“政治经济周期”和“政党经济周期”理论框架下，Alesina & Gatti (1995)[9]在一个两党制的模型中证明了中央银行的独立性不仅能够降低通货膨胀水平而且能够消除由于政治不稳定而带来的产出波动。

2．中央银行独立性理论研究的另外一条线索是从实证的角度研究中央银行独立性指数与经济表现的相关性问题。Bade,Robin & Parkin (1980)在一篇没有发表的论文中最早开始对独立性指数进行研究，通过对12 个工业化国家的中央银行的政治独立性*论文中政治独立性指中央银行在不受政府干预的条件下选择货币政策目标。进行比较。

独立性可以分为法律(de jure)独立性和事实(de facto)独立性。法律独立性是根据中央银行的有关法律而衡量的，而事实独立性就是独立性的实施。Cukierman (1992)[10]首先提出“法律精神和实际应用比字面更为重要”的实际独立性问题，并指出：“法律上的独立性只是实际独立性的一个方面。……与法律独立性相反，实际独立性不仅仅依靠法律，而且也依靠其它结构因素，如中央银行与其它部门的非正规安排，中央银行的研究部门质量以及中央银行和其它政府部门官员的个人品质。”

Cukierman (1992)[10]认为中央银行的独立性主要包括：一是人事独立性，指中央银行的理事任命程序上受政府的影响程度；二是融资独立性，指政府的财政是否能够直接或间接通过信贷渠道得到融资；三是政策独立性，指中央银行在制定和实施货币政策时的自由操作空间。其中政策独立性又可分为目标独立和工具独立(Debelle & Fisher ,1994),目标独立指中央银行自由选择货币政策的最终目标，而工具独立是指中央银行自由选择实现目标的政策工具。

Cukierman(1994)[11]对独立性与通货膨胀和经济增长的实证研究进行了概括：一是在工业化国家，法律独立性与通货膨胀负相关，但TOR*turnover of CB governor index行长替换指数。与通货膨胀没有相关性；二是在工业化国家，法律独立性与经济增长没有相关性；三是在发展中国家，Cukierman(1992)[10]的法律独立性与通货膨胀没有相关性，但TOR与通货膨胀负相关；四是在发展中国家，TOR与经济增长有相关性，但法律独立性与经济增长没有相关性。以后的独立性指数研究如Eijffinger & Schaling(1992)[12]基本借鉴了Cukierman的方法。

3．Persson & Tabellini(1993)[13]，Walsh(1995)[14]，Svensson(1997)认为缺少可信性和政治不稳定是实施货币政策的严重障碍，因此他们又进一步发展了货币政策的合同理论。这一合同理论也成为实行通货膨胀定标(IT inflation targeting)*新西兰储备银行在1989年率先实施。的理论基础。通货膨胀定标目前是西方发达国家主流的货币政策框架，其核心一是中央银行货币政策的目标由法律或政府规定；二是货币政策的工具则由中央银行自由决定。

三、中央银行独立性理论的质疑

到了20世纪90年代中后期，中央银行的独立性理论虽然从规范和实证两方面都取得了令人鼓舞的成果，但在此前后还是有许多学者如Swinburne & Castello-Branco(1991)[15], Posen (1993,1995)，McCallum(1995)[16], Jensen(1997)，Blinder(1998),Vickers(1998)对中央银行的独立性理论提出了质疑。这些质疑与早期Friedman(1962，1984)等的观点*Friedman(1962，1984)认为中央银行应该是与立法、行政、司法部门同等的一个独立的政府部门，是一个依宪法而建立的独立机构。将货币政策的权力集中在一个独立于任何种类的、直接的、有效的政治控制的团体手中是明显的独裁主义，由此将会产生货币政策由于过分依赖中央银行行长的个人品质而造成宏观经济的不稳定。一起对中央银行独立性从理论上提出了挑战。

1．Posen(1993,1995)认为通货膨胀率与中央银行独立性之间的负相关关系是虚假的，通货膨胀率与中央银行独立性同时受到第三个变量的支配。这第三个变量就是金融部门厌恶通货膨胀的偏好。由于银行的资产负债表容易受到通货膨胀的影响，因此它们更容易集中力量反对通货膨胀；由于金融部门需要一个相对独立于政治的中央银行作为其代言人，因此它们更加主张中央银行的独立性。由此而导致了实证检验中通货膨胀率与中央银行独立性的负相关，因此中央银行的独立性是结果而非原因。按照中央银行独立性是内生这一思路， Maxfield(1997)[17]认为政治家追求中央银行的独立性是为了对外部投资者显示这个国家的信用。当一个国家越要寻求信号显示的效果、财政上越有需要、政治家确保任期安全，或国际金融市场限制越少时，一个国家的中央银行越能得到独立。

2．McCallum(1995)[16]认为中央银行的独立性理论实际上存在两个误区，一是中央银行在缺乏承诺的前提下必然会相机抉择，从而产生“通货膨胀偏向”的假定并不妥当，也就是说可能并不存在“灵活和承诺”的交替；二是政府与中央银行的货币政策的合同作为一个整体与单独的中央银行有可能同样不能解决“动态不一致”问题，这种方法仅仅只是一个问题的再分配。

3．Berger, de Haan, & Eijffinger(2000)[18]认为“通货膨胀偏向”的微观基础是工资价格的理性预期调整，对货币政策来说这个基础是外生的。但是如果存在劳动市场的管制或行业联盟，以至于市场存在着很强的工资刚性,那么“通货膨胀偏向”对于货币政策而言可能就是内生的。如果这样，一个独立、保守的中央银行行长并不能保证实现较低的通货膨胀，这个结论又被称作“Rogoff结论之死”。

4．中央银行完全独立于政府会使宏观经济政策的两个当局(政府和中央银行)出现协调困难，最终可能在政府的债务管理(财政政策)、汇率政策和银行的审慎监管等方面产生剧烈冲突(Mas，1994)。而且根据官僚理论(bureaucratic theory)，中央银行也可能会利用信息优势推卸责任，追求名声，而忽视公众利益。

四、中央银行独立性理论的新发展

针对这些问题和挑战， Keefer & Stasavage (1998)[19]从制约和平衡(check and balance)的角度对独立性理论进行了发展； Eggertsson & Le Borgne(2003；2005)[20]根据中央银行的任务、决策性质、权力租金等方面因素论证了中央银行独立性的必要性。

1．独立、责任和透明的货币政策框架理论。

Keefer & Stasavage(1999)[21]认为决策的委托通常意味着政府确立一个可信的承诺，改变政策和委托或确立规则需要同样的选民支持；收回委托规则比改变政策需要更多的选民支持。由此他们的结论是：一是如果有许多不同偏好的选民，将货币政策委托给一个独立的中央银行是值得信任的；二是在一个有适度政治不稳定和两极分化的社会结构中，一个具有制约和平衡机制的独立中央银行能够取得更大的信任度；三是代表具有多种偏好的选民政府和中度政治不稳定及两极分化结构的国家中，中央银行的独立性更加能够得到体现。这几条假设都得到了实证的检验。

Haan，Amtenbrink和Eijffinger (1998)认为中央银行的责任由三个方面组成：一是货币政策的最终目标；二是实际政策的透明度；三是货币政策的最终责任。透明度也是责任的一个重要组成部分，中央银行的责任机制意味着必须对它的政策和行为作出合理的解释。如果没有透明度，任何关于民主责任的制度安排都是有限的，因为透明度对评价中央银行的表现是至关重要的(Glastra，1997)。

一个具有高度的独立性、强烈的责任制和良好透明度的货币政策框架正是各国中央银行所追求的目标。

2．“委托——代理”理论。

Eggertsson ,Le Borgne(2003，2005)[22]将企业的委托——代理理论开创性地应用到货币政策领域，说明了以下两个问题：一是为什么政治家愿意将货币政策的决策权力委托给一个独立的中央银行？二是这种委托应该是目标还是工具？

对于政府官员来说，激励他们努力工作的主要不是企业理论中的金钱而是职业生涯。公共政策最终是由政治家还是由技术官僚(technocrat)来做出决定就取决于成本——收益的权衡和比较。

委托技术官僚的成本主要有：一是政治家在任命技术官僚前不可能对他的职业能力有足够的了解。二是技术官僚被任命后，选民的偏好也可能发生变化，而技术官僚可能不会主动适应这种变化。三是技术官僚一旦获得任命，选民在相当长的时期不能罢免不称职的技术官僚。因此如果对技术官僚的能力没有足够的把握，不称职的技术官僚将长期占据重要的职位。

委托技术官僚的收益主要有：一是干中学(learning by doing)，由于有长期的雇用合同，促使技术官僚能够有足够的时间和精力来提高自己的专业技能。特别是社会对技术官僚的能力缺乏了解，经济充满不确定性的情况下，长期合同能够激励技术官僚提高决策技能。二是隔离作用 (insulation effect)，为了获取更多的选票，政治家往往有投选民之所好的偏好(即使选民的这种偏好对社会的长远利益来说并不是正确的)，而技术官僚则相对比较专业，容易隔离这种选举政治的影响。因此Blinder(1998)认为货币政策应该由非选举的任期较长的技术官僚承担，以隔离短期政治的影响。

最后的结论：一是公共事务的不确定性越大，复杂性越高，政治家就越有可能将决策委托给技术官僚；二是所管理的公共事务可能产生的租金越小，政治家越有可能将决策委托给技术官僚；三是技术官僚的能力越不确定，政治家委托的可能性相应减少。

由于货币政策具有很大的不确定性，说它是科学还不如说它是艺术。与财政政策相比，货币政策并不能体现更大的公共权力，可能产生的租金的机会也更少。因此政治家更倾向于将货币政策委托给一个独立的中央银行。独立的中央银行体制能够降低通货膨胀的水平，通货膨胀和产出的波动比政治家控制货币政策的情况下显得更小些。

总之，自从出现了中央银行这一机构，关于中央银行独立性的争论从来就没有停息过。Lohmann(1992)[23]指出，中央银行的独立性仅仅是一个程度问题：政府任命一位保守的中央银行行长，同时限制中央银行的独立性——如果供给冲击过大，政府就可以干预中央银行的货币政策，这样可以做得更加出色。这一结论可能是最公允的。Ben Bernanke (2005)[24]认为任何一种货币政策框架，如果没有可持续财政政策的支持，中央银行并不能有效控制通货膨胀。针对2008年爆发的金融危机及中央银行采取的相应措施，Walsh( 2011)[25]认为，如果没有财政的认同，中央银行的独立性是毫无意义的：一是在正常时期，中央银行必须有货币政策的独立性，财政政策应该有可持续性，并且在债务管理上加以配合；二是非正常时期，中央银行需要配合财政放松信贷，当然政策透明度必须得到保证，以免威胁到独立性。

参考文献：

[1]Wood,J.H.． 英美中央银行史[M]. 陈晓霜译．上海：上海财经大学出版社，2011.

[2]Bagehot,W. Lombard Street A Description of the Money Market[M/OL]. (2001-06-18)[2015-10-12 ].www.econlib.org/library/Bagehot/bagLom8.html.

[3]Kydland, F. &. E. C. Prescott . Rules Rather than Discretion: The Inconsistency of Optimal Plans[J]. Journal of Political Economy, 1977, 85(3): 473-492.

[4]Barro & Gordon. Rules, discretion, and reputation in a model of monetary policy.[J]. Journal of Monetary Economics,1983,12: 101-121.

[5]Nordhaus, W. The Political Business Cycle[J]. The Review of Economic Studies, 1975,42(2):169-190.

[6]MacRae, C. A Political Model of the Business Cycle[J]. Journal of Political Economy, 1977,85(2): 239-263.

[7]Rogoff, K. The optimal degree of commitment to an intermediate monetary target [J]. Quarterly Journal of Economics , 1985,100: 1169-1190.

[8]Alesina, A. & Summers, L. Central bank independence and macro-economic performance: Some comparative evidence[J]. Journal of Money, Credit, and Banking, 1993, 25:151-162.

[9]Alesina, A. & Gatti, R. Independent central banks: Low inflation at no cost[J]. American Economic Review, 1995,85(2):151-200.

[10]Cukierman, A. Central Bank Strategy, Credibility and Independence: Theory and Evidence[M]. Cambridge : The MIT Press, 1992.

[11]Cukierman, A. Central Bank Independence and Monetary Control[J]. The Economic Journal ,1994, 104( 427) :1437-1448.

[12]Eijffinger, S. & Schaling, E. Central Bank Independence: Searching for the philosophers stone[C]. Papers9251, Tilburg - Center for Economic Research,1992.

[13]Persson, T. & Tabellini G. Designing institutions for monetary stability[J]. Carnegie Rochester conference series on public policy, 1993,39: 53-84.

[14]Walsh, C. Optimal contracts for central banks[J]. American Economic Review, 1995,85: 150-167.

[15]Swinburne, M. & Castello-Branco, M. Central bank independence: Issues and Experience[C]. IMF Working Paper ,1991.

[16]McCallum, B. T. Two fallacies concerning central bank independence[C]. NBER Working Papers 5075,1995.

[17]Maxfield, Sylvia. Gatekeepers of growth: The international political economy of central banking in developing countries[M]. Princeton: Princeton University Press, 1997.

[18]Berger, H., de Haan, J. & Eijffinger, Sylvester C W. Central bank independence: An update of theory and evidence[C]. CEPR discussion papers 2353,2000.

[19]Keefer & Stasavage. When does delegation improve credibility? central bank independence and the separation of powers[EB/OL]. (1998-02-10)[2015-10-15 ]. www.csae.ox.ac.uk/workingpapers.

[20]Eggertsson, G. & Le Borgne, E. A political agency theory of central bank independence[J]. IMF working paper ,2003(144).

[21]Keefer & Stasavage. Bureaucratic delegation and political institutions: When are independent central banks irrelevant? [EB/OL].(2001-03-19)[2016-01-20].www.worldbank.org.

[22]Eggertsson, G. & Le Borgne, E. The politics of central bank independence: A theory of pandering and learning in government[R]. Staff Reports 205, Federal Reserve Bank of New York,2005.

[23]Lohmann, S. Optimal commitment in monetary policy: Credibility versus Flexibility[J]. American Economic Review , 1992,82:273-286.

[24]Ben Bernanke. Inflation in Latin American: A New Era, Speech delivered at Stanford Institute for Economic Policy[EB/OL]. (2005-01-12)[2016-02-15]. http://www.federalreserve.gov

[25]Walsh, C. Central banks independent revisited[J]. Economic Papers: A journal of applied economics and policy,2011, 30(1): 18-22.

(责任编辑张玲玲)

A Review of Central Bank Independence

Lv Yong Hua1He Xiao2

(1. The People’s Bank of China, Shaoxing Central Sub-branch, Shaoxing, Zhejiang 312000；2. School of Economics, Wuhan University of Technology, Wuhan, Hubei 430000)

Abstract：The idea of central bank independence is nearly as long as the history of the central bank itself, but it was not a systematic theory until the appearance of “dynamic inconsistency” and “political business cycle”. Till the mid and late 1990s, central bank independence has made encouraging achievements from both normative and empirical aspects, but there are still many scholars who have been criticizing and challenging the central bank independence theory. In response to this challenge, Keefer & Stasavage, Eggertsson & Le Borgne, etc. have been developing the central bank independence theory. After the 2008 financial crisis, a new conclusion was made on the central bank’s independence.

Key words：central bank; monetary policy; independence

中图分类号：F830.31

文献标志码：A

文章编号：1008-293X(2016)00-0094-05

doi：10.16169/j.issn.1008-293x.s.2016.00.019

收稿日期：2016-03-05

作者简介：吕永华(1979 -)，男，浙江新昌人，中国人民银行绍兴市中心支行经济师，硕士。