我国南沙群岛海域的法律地位问题之国际法研究

莫　迟

(作者单位：武汉大学中国边界与海洋研究院)



我国南沙群岛海域的法律地位问题之国际法研究

莫迟

联合国海洋法公约未能够成功地对大陆国家的远洋群岛做出专门规定，我国南沙群岛海域的法律地位一直存在争议。本文通过参考前苏联、加拿大、丹麦、法国、厄瓜多尔和挪威的国家实践，对我国南沙群岛海域的法律地位问题进行分析，是比较符合实际的一种的方式，也是现阶段研究我国南沙群岛海域法律地位问题的重要方法之一。当前南沙群岛海域相关立法的缺失，一定程度上影响了我国海洋经济的发展。因此，应该为南沙群岛海域创立一种较之内水、领海和群岛水域等现在的一般法律制度更为宽松的特殊法律制度，以适应当前我国海洋经济发展的需要。

远洋群岛；南沙群岛海域;法律地位;前苏联;加拿大;丹麦;法国;厄瓜多尔;挪威

从《公约》制定的过程和《公约》条文来看，它只是对大陆国家的一些沿海岛屿法律制度作出规定。《公约》未能够成功地对大陆国家的远洋群岛作出专门的规定。客观来说，大陆国家的远洋群岛法律地位是《公约》没有作出明确规定的事项，在某种意义上可以说是《公约》的空白地带。①因此，作为我国远洋群岛的南沙群岛，其海域的法律地位在《公约》中一直没有明确依据。

在这种情况下，确定我国南沙群岛海域的法律地位的依据主要是习惯国际法。关于我国南沙群岛海域的法律地位的习惯国际法应该从国家实践中去寻找并予以证明。

一、不适用《公约》群岛原则的大陆国家远洋群岛海域的法律地位

(一)前苏联北部海岸外群岛海域

前苏联的北极海域包括巴伦支海、喀拉海、拉普捷夫海、东西伯利亚海、楚科奇海。早在沙皇俄国时期的 1911 年，沙皇在颁布的有关领海的法令中，建议将固定冰的最外部边界作为领海的基线。在北极各国中，沙皇俄国也是唯一的一个曾经宣布以北极海域的海冰外缘为基线的国家，对此其他国家没有产生广泛的异议。现在俄罗斯有关基线的法律主要源于前苏联的法律和政策。1971 年，前苏联的立法规定了三种类型的基点：低潮线；连接一系列基点的直线基线；由国际条约确立的基点。尽管法律上有基点的规定，但是前苏联正式采用直线基线是在 1984 年。这一年,前苏联沿着太平洋海岸、日本海(Sea of Japan)、鄂霍次克海(Sea of Okhotsk)、白令海划定了直线基线；其中最长的从 44 海里至 103.8海里。1985 年 1 月 15 日，前苏联接着在波罗的海(the Baltic sea)、黑海(the Black Sea)和最北部的北极海域也采用了直线基线。在北部的北极海域划定基线时，前苏联围绕着新地岛、北地群岛、和新西伯利亚群岛的外缘选择了基点。新地群岛的直线基线将巴伦支海与喀拉海分开，几乎以直角的方向从大陆海岸延伸出去并穿过了三个海峡，其中一个主要的海峡是喀拉门海峡(Kara Gates Strait)。北地群岛向西北方向延伸至北冰洋，将喀拉海从拉普捷夫海分离，穿过四个海峡并由直线基线与陆地相连。位于这个直线基线内的主要海峡就是“北方海运航道”的重要组成部分——维利基茨基海峡(Vilkitsky Strait)，而新西伯利亚群岛的直线基线的划定时是沿着该群岛的西部划定的，包括了桑尼科夫海峡(Sanni- kov)、德米拉普捷夫海峡(Dimitrii Laptev Strait)等三个海峡。②划定后的法律结果是该群岛海域变为内水，国家主权得到扩展。

(二)加拿大——加拿大北极群岛海域

加拿大的北极地区主要是指北纬 60°以北的地区，主要包括西北领地(Northwest Territories)、努纳武特地区(Nunavut)、育空地区(Yukon)、纽芬兰-拉布拉多省(New Foundland & Labrador)和魁北克的北部(Québec)及加拿大北极群岛(Canadian Arctic Archipelago)。

加拿大联邦政府宣布，从 1986 年 1 月 1 日起，对加拿大北极群岛将采取直线基线的划定方法，其法律结果是把所有加拿大北极群岛最北部的岛屿都连接在了一起；加拿大北极群岛基线内的所有水域成为了加拿大的内水，加拿大联邦政府得以行使完全、排他的主权。但是与“英挪渔业案”中挪威的直线基线相比，加拿大北极群岛的直线基线有所不同。首先，加拿大沿北极群岛划定的直线基线明显偏离大陆海岸的一般方向；其次，挪威海岸由大小岛屿、岩石和暗礁组成的石垒构成挪威陆地的一部分并与海岸的一般方向平行，而加拿大北极群岛非常广阔并从加拿大陆地一直向远处延伸。依据国际法院的判例和国际公约的规定，加拿大似乎不太符合沿海国划定直线基线的第一个原则，即“直线基线的划定不应在任何明显的程度上偏离海岸的一般方向”。加拿大对此予以反驳，认为大约有 23000 名加拿大因纽特人居住在加拿大北部地区，包括分布在加拿大北极群岛的部分岛屿上。这些原住民居住在北极地区至少有几千年的历史。他们不仅在加拿大北极群岛及附近海域打猎和捕鱼，而且多年以来就以打猎和捕鱼作为经济和社会生存的主要依靠。③因纽特人对加拿大北极群岛海域的历史性使用和经济依赖，使加拿大划定的直线基线似乎完全符合了国际法院的判例和国际海洋法公约所规定的第三个原则。但是对于加拿大对加拿大北极群岛采用直线基线的有效性，无论是国际社会还是国际法学界仍然存在较大的争议，尤其是加拿大强大的邻国——美国更是对此予以否认，由此美加两国至今仍然对位于加拿大北极群岛内的西北航道的法律地位争执不下。

从国家实践上看，前苏联与加拿大是具有共同点的。划定基线后，该群岛海域的法律地位发生了变化，由原来被认为是领海或公海的海域变成了内水，国家的主权得到了扩展；而位于这些海域的重要北极海域航行路线——西北航道和东北航道由此被纳入到了内水的法律制度，对北极海域的航行有了进一步的限制。前苏联在北极海域划定的直线基线同样面临着直线基线内的海域距离陆地领土太为遥远的质疑，因为前苏联连接群岛与陆地的基线长度从 31 海里至 60.1 海里。所以，前苏联和加拿大一样，所采用直线基线的有效性遭到了一些国家的反对。然而，这种以历史性权利为基础确立远洋群岛海域法律地位的做法，仍然值得大陆国家参考。

二、基本符合《公约》群岛原则的大陆国家远洋群岛海域的法律地位

(一)丹麦法罗群岛海域

法罗群岛是属于丹麦所有的一个由18个主要岛屿组成的群岛，其地理位置介乎挪威海和北大西洋中间，处于挪威到冰岛之间距离一半的位置，距离北欧海岸约655公里。丹麦于1959年颁布法令，宣布在法罗群岛采用直线基线制度，④并于1963年4月24日通过一个修正法令，宣布基线所封闭的水域为“专属渔业区”，但未说明这一水域是否同时构成其内水和领海。

丹麦在法罗群岛设立直线基线的做法还是得到其他国家的间接承认。挪威政府与丹麦政府在1979年签订《在法罗群岛与挪威之间的大陆架划界以及法罗群岛周围渔区和挪威专属经济区的边界》。在这个国际条约中，挪威事实上承认丹麦在法罗群岛的领海直线基线，因为一国大陆架和渔区都是根据领海基线为基础建立的海域。此外，丹麦还与欧洲共同体与前苏联分别签订渔业协定，这意味着它们在国际条约中也承认了丹麦在法罗群岛的直线基线的法律效力。

(二)法国凯尔盖朗群岛海域

凯尔盖朗群岛位于印度洋南部，主岛面积6675平方公里，被200多个小岛环绕，总面积7215平方公里。法国于1978年颁布法令，规定凯尔盖朗群岛适用直线基线。该群岛的领海基线由连接主岛和附属岛屿的31条直线基线组成，划入基线内的水域对国际航行没有重大影响。⑤

由此可见，丹麦和法国采取了比较灵活的做法，作出较之一般内水制度更为宽松的规定。丹麦不明确说明这一水域是否为内水或领海，而是规定法罗群岛直线基线内封闭水域为“专属渔业区”。与此同时，法国不以内水或领海的法律制度来限制凯尔盖朗群岛海域的国际航行。这样的做法有利于搁置当前可能存在的不可解决之争议，同时为未来创造出解决问题的空间。

三、不完全符合《公约》群岛原则的大陆国家远洋群岛海域的法律地位

(一)厄瓜多尔加拉帕戈斯群岛海域

厄瓜多尔作为南美洲的一个大陆国家，于1971年6月28日颁布法令，在其太平洋东部的加拉帕戈斯群岛周围划定8段直线基线，其中最长为125海里，将距离主要岛屿约90海里的达尔文岛包括在基线内，达到了一个较高的水陆面积比例，将基线内的海域作为一个特殊海区，禁止国际航行，以保护该海岛的生态系统，同时宣布享有领海和大陆架。⑥

(二)挪威斯瓦尔巴德群岛海域

斯瓦尔巴德群岛位于北极地区，由11个岛屿组成1970年9月25日挪威颁布法令，在斯瓦尔巴群岛南部和西部地区适用直线基线，而较远的熊岛和希望岛则单独适用直线基线。美国国务院的研究报告认为，斯瓦尔巴德主岛的西部海岸附近存在一系列岛屿，因此在这一区域适用直线基线符合 《领海及毗连区公约》第4条。⑦1976年，为了缓和与其他国家的争议，挪威宣布斯瓦尔巴德群岛200海里非歧视性的“渔业养护区”。2001年6月1日挪威又颁布新法令⑧，废除了1970年的法令，将直线基线适用于整个斯瓦尔巴德群岛。不过，距离稍远的熊岛“希望岛”白岛和卡尔王岛并未通过直线基线和主岛连接，而是单独适用直线基线。虽然2001年的法令并没有明确基线内水域的法律地位，但从实践来看，挪威无疑将这一水域视为内水。⑨

综上分析，厄瓜多尔和挪威的做法既有相似之处，又有不同点。相似之处是都将基线内的海域作为一种特殊海域加以对待，禁止国际航行，类似于内水，但又不明确其法律地位，有相当大的灵活性。不同点在于，厄瓜多尔将距离加纳帕戈斯群岛主要岛屿约90海里的达尔文岛包括在基线内，达到了一个较高的水陆面积比例，而挪威将距离斯瓦尔巴德群岛距离稍远的熊岛“希望岛”白岛和卡尔王岛并未通过直线基线和主岛连接，而是单独适用直线基线。这些做法为大陆国家划定领海基线时提供了更为灵活、多样的参考。

四、我国南沙群岛海域法律地位问题

在1951年英国和挪威渔业案中，国际法院确认，划定领海和领海基线属于沿海国的主权，可通过国内法来进行，但是，由于它同时涉及沿海国以外其他国家的利益，其效力则取决于国际法。因此，中国将南沙群岛作为一个地理上与法律上的整体划定领海，是中国的权利。但是，根据国际法，这里还要考虑到其他国家的利益，即国际社会的可接受性程度问题。⑩

关于国际社会的可接受性程度，一方面与被划入基线以内的海域面积有关。我国南沙群岛北起雄南滩，南至曾母暗沙，东至海里马滩，西到万安滩，南北长500多海里，东西宽400多海里，水域面积约82万平方海里，约占中国南海传统海域面积的40%，所处的地理位置具有极高的战略价值。因此，周边沿海国家非常关注南沙群岛被划入基线以内的海域面积。另一方面，国际社会的可接受性程度与直接被划入基线内海域的法律地位有着不可分割的联系。因为南沙群岛海域处于具有非常重要的战略地位，因此如果将南沙群岛领海基线以内海域的法律地位确定为内水或者领海，势必引起周边沿海国家的强烈反对，可能恶化该地区的紧张局势。由此看来，在确定南沙群岛海域法律地位的同时，适当照顾邻国的正当利益和国际航行的便利将有助于南海地区和平共处的实现。

五、小结

本文介绍了苏联、加拿大、丹麦、法国、厄瓜多尔和挪威的国家实践，对我国南沙群岛海域的法律地位问题进行分析。当前，由于《公约》对大陆国家远洋群岛海域的法律地位没有明确规定，上述各国对于其远洋群岛的法律地位的规定各有不同。远洋群岛海域法律地位的确立，直接关系到该海域的国际航行以及地区稳定，大陆国家必须将国际社会的可接受性程度纳入考虑范围。同理，在确立我国南沙群岛海域的法律地位时，应多参考各国的实践。

首先，我国南沙群岛海域的法律地位应该基于历史性权利，但不适宜将其视为内水或者领海。在地理位置上，我国南沙群岛与前苏联北部海岸外群岛、加拿大北极群岛有着共同点，即群岛远离大陆。在历史发展方面，前苏联和加拿大以在其群岛上有历史性使用为由，因而对其群岛主张历史性权利，而南沙群岛自古以来处于我国管辖范围内，并长期有渔民在南沙群岛上进行经济生产活动，因此我国对南沙群岛及其海域享有历史性权利。然而，我国与前苏联、加拿大最大的不同之处，在于前苏联、加拿大周边沿海国较少，这两处群岛的主权没有争议，而我国南沙群岛周边沿海国家众多，该地区局势复杂，并对南沙群岛的主权存在争议。如果单方面效仿前苏联和加拿大的做法，对南沙群岛适用直线基线，将基线内的海域视为内水，必将遭到周边沿海国家的强烈反对，加剧南海地区的紧张局势。

其次，在当前南沙群岛主权争议未得到解决时，对于该群岛海域的法律地位应采取模糊策略或为其设立一种更为宽松的法律制度。从丹麦和法国的实践来看，丹麦不明确说明这一水域是否为内水或领海，而是规定法罗群岛直线基线内封闭水域为“专属渔业区”。与此同时，法国不以内水或领海的法律制度来限制凯尔盖朗群岛海域的国际航行。这样的做法颇为有效，是争议解决之前各方都能接受的方案。此外，厄瓜多尔与挪威的做法同样可供我国参考。我国南沙群岛应适用直线基线，将稍远的岛与主岛相连，争取达到较高的水陆面积比例。同时，可以考虑将南沙群岛海域视为一种类似于“专属渔业区”的特殊海域。

总之，南沙群岛海域的法律地位受到国际社会的广泛关注，对其法律地位问题进行分析将对现有的海域使用问题有促进作用。随着海上经济活动的日益频繁，海洋法的发展更倾向于以包容的态度对待海域使用和各种海事活动，国际法会随着新形势的发展而发展。当前，我国正致力于将南海建设成和平之海、友谊之海、合作之海。因此，确立南沙群岛海域的法律地位是很有必要的。笔者认为在全球海上航运日益兴盛的今天，我国南沙群岛海域法律地位的空白严重制约了海洋经济的发展。我国应在历史性权利的基础上，为南沙群岛海域确立一种国际社会可接受的、类似于“渔业保护区”的特殊法律地位。

(作者单位：武汉大学中国边界与海洋研究院)

注解：

①张海文主编：《联合国海洋法公约释义集》，北京：海洋出版社，2006年，第89页

②吴琼.北极海域的国际法律问题研究[D].上海：华东政法大学，2010，第37页

③吴琼.北极海域的国际法律问题研究[D].上海：华东政法大学，2010，第35-36页

④卜凌嘉 黄靖文.大陆国家在其远洋群岛适用直线基线问题[J].中山大学法律评论，第11卷第2辑，第13页

⑤张海文主编：《联合国海洋法公约释义集》，北京：海洋出版社，2006年，第89页

⑥张海文主编：《联合国海洋法公约释义集》，北京：海洋出版社，2006年，第90页

⑦US Department of State “Straight Baselines:Svalbard”,Limits in the Seas,No.39,P.5

⑧Regulations relating to the limits of Norwegian territorial sea around Svalbard,Royal Decree of 1June 2001

⑨张华.中国洋中群岛适用直线基线的合法性：国际习惯法的视角[J].外交评论，2014年第2期，第131页

⑩张海文主编：《联合国海洋法公约释义集》，北京：海洋出版社，2006年，第96页