试论我国信访权的现状及存在的问题

谢雨明

(作者单位：中南林业科技大学)



试论我国信访权的现状及存在的问题

谢雨明

信访活动已经成为我国公民民意表达、利益诉求的一个特色社会现象，信访权利是中国公民基本权利的直接体现。解决信访问题、保障公民固有权益也是当前社会建设的重要内容。作为一个自力救济的重要途径，长期以来，我国涉法涉诉信访工作面临着巨大困境。

信访权；信访不信法；司法资源；人权；信访网络制度

一、我国信访的现状

当代中国，信访活动在我国社会已经较为常见，特别是跟随着改革开放的发展深入，随着社会利益调整的深化，尤其是随着公民权利意识的不断增强，经济社会建设中的矛盾和问题大量地涌入到信访渠道。目前出现的“信访高潮”、“领导干部接访”、“截访”、“缠访”、“非正常访”常常成为热词和关键词。从某种意义上来说，法律的制定和实施，总是随着建立和完善社会秩序而确定的，面对如此众多的信访问题和信访活动，在我们坚持党的领导、人民当家作主和依法治国的有机统一的制度设置中，必须要从中国国情出发，从建设民主政治、强化人权保障的角度着手，对信访活动加以法律规范。这种规范既包括对信访人的行为的规范，也包括对引起信访问题或者有权解决信访问题的公权力机关的行为的规范。

近几年来，信访立法已经成为了社会各界的强烈呼声，每年的人大、政协会议，都有很多提案提出要进行信访立法。从依法治国的角度来看，信访立法势在必行。

二、我国信访存在的问题

(一)司法资源的日益紧张。根据两高的工作报告：2013年各级法院共接待群众来访53.9万人次，检察机关共办理群众信访47.9万件次。可以看出，司法机关在承担着日常审判、检察工作的同时，还面临着巨大数量的信访接待工作和息访工作，而这也势必使日益捉襟见肘的司法资源更加不堪此重负。与此同时，鉴于信访工作业已成为司法机关业绩考核的重要指标，许多法官与检察官都不得不将其很大一部分的工作精力转移到息访工作之中，从而进一步压缩了从事一线审判和检察工作的时间。加上司法机关受理案件数量不断地增长，单位时间内需要处理的工作量大幅上升，工作质量显然难以得到有效保证。正因如此，更加导致了民众对司法工作的不满意和不信任，使其走上信访之路，最终导致司法工作陷入恶性循环。

长期以来，涉法涉诉信访活动的解决模式大多数是采取各级党政机关领导批示或是上级机关集中交办等方式进行的，再由案件所涉及的司法机关进行具体的接访工作和息访工作，信访工作的质量纳入到各级司法机关的绩效指标考核当中。这种模式的弊端是显而易见的，司法机关往往为了寻求信访数量的降低以及问题的解决而不惜代价，甚至丧失自身公正立场；借由信访活动来获得党政机关领导批示或者上级机关交办从而问题解决的模式，也使得行政权力凌驾于司法权力之上，从法理上来看是反法治的。

(二)民众尚法理念的缺失。尚法理念指的是社会成员对司法和法治所蕴含的价值和立场的认可与崇尚，在理性的思考之后激发出对法律的归属感和依恋感，是对法治的忠诚和热情。目前，司法裁判生效后的自觉执行率较低、群众“信访不信法”等现象的根源在于公众尚法理念的缺失与对国家法律和司法工作的不信任。涉法涉诉的信访数量长期保持在高位，其实质反映的是民众更愿意寄希望于党和政府而非依靠司法机关解决问题，更愿意相信行政权力而非司法权力。

随着我国经济社会进入转型期，各类不同社会矛盾和权利纠纷不断地增加，涉法涉诉信访活动也呈现出井喷之势。近年来，通过各级信访机构以及司法机关的息访努力，涉法涉诉信访虽然呈现逐年下降趋势，但数量依然处于高位。许多人民群众宁可放弃正常的诉讼渠道来维护自身合法权益，也要选择“信访”来作为维护自身合法权益的可靠路径。司法公信力的不断消解，人民群众对于司法工作的依赖度和信赖度不断地降低。与此同时，随着党和政府对于信访工作的高度重视，信访活动的解决力度不断加大，信访成功数量的上升更是刺激了更多人民群众放弃原有的纠纷解决渠道，转而通过不断地上访来寻求解决问题，甚至出现“以访压法”，使得息访工作落入逻辑怪圈，“缠访”、“闹访”、暴力上访等违法现象更是日益突出。

(三)信访功能的扭曲。《信访条例》中第一条规定:“为了保持各级人民政府同人民群众的密切联系，保护信访人的合法权益，维护信访秩序，制定本办法。”设计信访制度的初衷是为了丰富人民群众向政府表达正当利益诉求的渠道，搭建执政者与人民群众和谐沟通的桥梁。信访制度，究其本质应当是属于政府行政活动和民众参政议政的范畴，并不具备司法制度所应具有的定分止争的确权功能。但是，现实中的信访制度却表现出明显的“越位”倾向，许多本来应当是通过司法机关和法律程序来加以解决的问题，最终却都是借助于信访活动来完成，信访功能出现了严重的扭曲。与此相对应的是地方信访机构职能愈加庞杂，行政权力不断加大，甚至有学者将其称之为“超级法院”。

目前的司法体制中存在不少影响司法公正和司法权威的潜在因素，使得民众无法在正常的司法程序中获得正当利益进而转向信访活动。例如，按行政区划来设置司法机关，使得司法机关在许多案件的处理上受到地方保护主义的影响和行政机关的制约；又如不合理的绩效指标考核机制、不完善的司法人员选任机制以及缺乏实效的监督机制等等，使得司法人员在办理案件过程中既容易受到不当的干扰又难以对其形成有效制约。

三、我国信访权实现途径

(一)始终坚持在法治框架内开展工作，避免信访工作中人治现象的发生

国家行政权在实现人权、保障人权的过程中必须并且能够发挥积极主动的作用。但同时，由于这个权力过分强大，在社会管理过程中也完全可能被滥用，从而成为侵害人权、阻碍人权实现的祸害。⑤由于信访机构掌握国家资源和权力，加之中国信访工作的机制强化了领导在信访制度中的地位和作用，这些因素都将可能导致权利被滥用和人治的出现。虽然现行的《信访条例》对信访的渠道，信访事项的提出、受理，信访事项的办理和督办，以及法律责任作出了规定，但是这些规定大多只是对信访工作的程序性规定，缺少对实体问题处理的依据，本质上是一种还不完善的程序制度，给人治留下了很多空间。因此，为了提高信访工作的权威性和发挥信访保护人权的作用，一部“信访法”的出台十分必要。

中国以依法治国为基本方略，信访法制化不仅是依法治国的重要方面，也是信访制度健康持续发展的重要条件，更是信访工作有效保护人权的重要保障。通过对信访制度相关立法进程的分析不难看出，中国信访制度的立法规范呈现出内涵多样化、分工明确化、责任具体化的特点。在内容上根据社会发展进程和中国具体国情，将更多的群众合理诉求纳入信访工作之中；在分工上，明确各级主管部门的职权和职责，避免相互推诿的“踢皮球”情况出现，保证信访工作高效有序的开展；在责任层面，通过法规规制各级信访部门的责任以及严格责任追究，加强了对信访部门和人员的监督。

(二)加强对信访人的引导教育，规范信访工作的秩序

信访制度是为充分保障人民权利而设，但是这并不说明人民的权利在信访中可以不受限制，当下集体上访、聚众闹事、越级上访的事件时有发生，不仅对信访工作造成了很多困扰，也给社会稳定带来了不和谐因素。究其原因，除了相关法律法规欠缺和部分政府部门消极履行职责之外，人民的法律意识不强，对信访工作的正规程序和渠道缺乏了解，极个别人缺乏理性和片面追求个人利益等也是重要的原因。信访机构应在今后的工作中加大对信访工作的宣传力度，加强人民合法合理上访的教育，引导人民遵循相关规定，营造良好信访秩序，为信访人问题的解决和整个社会的和谐稳定创造条件。

随着社会转型加速，利益冲突加剧，信访需求不断扩大。在中央高度重视下，中国地方各级信访部门积极配合，形成了从中央到地方、从人大到国家机关的信访组织网络。这样纵向深入与横向展开的网络结构，一方面可以统一领导、统筹兼顾信访工作，另一方面信访人可以就近反映问题，基层信访机构可以及时有效了解信访人情况，将矛盾化解在属地。在机构设置坚持便民原则的基础上，信访部门对书信、走访等传统信访渠道不断完善和改革，增加了电子邮件、传真、视频接访等现代化的信息手段，使民众足不出户就能信访，从方式上提高了信访机构的可接近性，节约了上访成本，同时减轻了信访机构的接访压力。网络化的组织设置以及灵活多样的信访方式确保了信访人可以更加便捷地接触信访机构、更加畅通地表达诉求。

(三)设立人大信访委员会，增强信访机构的独立性

目前，国家信访局隶属于国务院，各级地方信访机构也大都设置在国家机关内部，其运行很大程度上依赖于行政部门的支持，缺乏应有的独立性。为了增强信访机构的独立性，可将信访机构从行政部门独立出来，在人大设立信访委员会，由各级人大产生各级信访机构，从财政、职权等多方面赋予信访机构更强的独立性，使其直接向人大汇报工作，接受人大的监督。这样设置虽可能因为缺少了行政权力的强制干涉而降低信访工作的效率和执行力，但从长远来看，其利大于弊：第一，信访机构向人大汇报工作，脱离行政权力的干涉，保持其独立性，可以更加客观公正地处理信访人反映的问题。第二，人大是我国权力机关，其他国家机关包括行政机关由人大选举产生，受人大监督。将信访机构设在人大，有利于加强对其他国家机关尤其是行政机构的监督。第三，在人大设立信访委员会，既便于人大了解中国人权保护的情况和问题，也便于人大广泛收集人民群众的意见和建议，从而有利于推动人权保护法律法规的修改和完善，不断提高人权保护法制水平。

信访机构按照人权计划所确立的“切实保障全体社会成员的经济、社会和文化权利”的宗旨，认真贯彻“健全民主制度，丰富民主形式，拓宽民主渠道，强化行政执法和司法中的人权保障”的指示，不断健全信访制度，增加上访的形式和渠道，对行政执法和司法工作进行监督，提出意见和建议，及时推动纠正行政和司法工作中的错误，积极推动人权行动计划的落实，切实保障人权的实现。伴随着《国务院信访条例》的制定和实施，国务院各部门、企事业单位以及各省(自治区、市)也制定了相应的信访条例或规范，党的机关和司法机关也分别具有相应的制度规范。《国务院信访条例》只是一部行政法规，调整范围有限，各省(自治区、市)或行业部门制定的条例或规章又主要体现为《国务院条例》具体化或者操作性办法。这些条例、制度和规范，均属于一般性或者较低层面的法规或规章，既缺乏足够的权威性，也没有形成统一完备的信访法制，与当前信访工作的形势任务不相适应，与社会建设的要求不相适应，与依法治国的要求也有很大的差距。

四、结语

中国信访制度的建立、发展和完善与中国人权的促进和保护是密不可分，相辅相成的。在确立涉法涉诉信访终结机制的同时，更应注重涉法涉诉问题的源头治理，处理好维稳和维权的问题，更加重视公民合法权益的及时、充分实现。进一步改革司法体制和机制，提高司法公信力并培育公民的尚法理念，健全国家司法救助制度。让信访活动有法可依，有制度可循，为维护群众合法权益增添重要的补充路径，为维护社会稳定、促进社会和谐提供重要保证。

(作者单位：中南林业科技大学)

[1]李振山著：《多元、宽容与人权保障——以宪法未列举权之保障为中心》，元照出版社2005年版。

[2]李鸿禧著：《宪法与人权》，元照出版社1999年版。

[3]汪习根：《法治社会的基本人权——发展权法律制度研究》，中国人民公安大学出版社2002年版。

[4]李振山著：《人性尊严与人权保障》，元照出版社2000年版。

[5]陈慈阳著：《宪法学》，元照出版社2004年版。

[6]李惠宗著：《宪法要义》，元照出版社2002年版。

谢雨明(1991—)，男，汉族，湖南省长沙市人，硕士研究生，中南林业科技大学政法学院法学专业，研究方向：宪法与行政法学。