农村宅基地使用权流转制度探析——以北京通州宋庄画家村农房买卖纠纷案为例

曾紫蓉

(作者单位：华侨大学法学院)



农村宅基地使用权流转制度探析

——以北京通州宋庄画家村农房买卖纠纷案为例

曾紫蓉

北京通州宋庄“画家村”系列农房买卖纠纷案，曾引起社会广泛关注。《物权法》中虽专章规定了宅基地使用权，页确立了农村宅基地使用权的用益物权性质。但是，法律上严格限制了农村宅基地使用权的流转，与城镇化进程是背道而驰的，也极其不现实。本文从宅基地使用权流转的合法性、必要性、政策导向性以及土地改革试点工作的最新进展分析了农村宅基地使用权流转的现实性可操作性，对于探讨农村宅基地改革具有重要的意义。

宅基地使用权流转；可行性；土地改革试点

一、典型案例评析

(一)案情梗概

2002年7月，画家李玉兰以4.5万元的价格购得通州宋庄村民马海涛的房屋及院落，并签署协议。2006年10月，房屋升值，马海涛起诉李玉兰，要求撤销合同，收回房子。原审法院经审理认为，违反法律、行政法规强制性规定的合同无效。李玉兰系居民，依法不得买卖农村集体经济组织成员的住房。马海涛要求认定买卖合同无效的诉讼请求，理由正当，证据充分，应予支持。后李玉兰上诉至北京第二中院，法院审理后认为，宅基地使用权是农村集体经济组织成员享有的权利，与享有者特定的身份相联系，非本集体经济组织成员无权取得或变相取得。马海涛与李玉兰所签之《买卖房协议书》的买卖标的物不仅是房屋，还包含相应的宅基地使用权。李玉兰并非通州区宋庄镇辛店村村民，且诉争院落的《集体土地建设用地使用证》至今未由原土地登记机关依法变更登记至李玉兰名下。因此，原审法院根据我国现行土地管理法律、法规、政策之规定，对于合同效力的认定是正确的。上诉人李玉兰关于合同有效之上诉请求，本院不予支持。

(二)评析判决

结合上述判例，根据我国《土地法》第63条、《土地管理法》第43条、《物权法》第153条等的规定，不难看出，我国禁止农村宅基地在自由市场流转，如要使用必须经过国家的批准，即通过划拨、出让等方式才能使用。当前由于城市化的趋势不断推进，城市边缘的农村宅基地逐渐进入人们视野，可否向非属于本集体经济组织成员的城市居民出让宅基地使用权日益受到人们的关注。撇开这一政策制度的合理性问题，这是上述案例中所处的大背景。国土资源部重申，城镇居民不得到农村购买宅基地、农民住宅或“小产权房”，农村住宅用地只能分配给本集体经济组织成员。北京通州宋庄画家村的这个案件，法院的判决也指出，宅基地使用权是农村集体经济组织成员享有的权利，与享有者特定的身份相联系，非本集体经济组织成员无权取得或变相取得。马海涛与李玉兰所签之《买卖房协议书》的买卖标的物不仅是房屋，还包含相应的宅基地使用权。笔者认为，法院根据我国现行现有土地管理法律、法规、政策之规定，认定合同无效是有一定道理的。但是，从建设社会主义新农村与现代化城市发展相结合的需求看，宋庄画家村的房屋买卖符合城乡差别缩小的要求，符合城乡一体化建设的新趋势。即使宋庄画家村的房屋买卖从目前看起来或许是一种个别现象，但是从中国市场经济发展趋势来看，诸如此类城市居民与农民之间的房屋买卖将来会成为一种普遍现象，宋庄画家村无非是先走了一步。从现今国家在农村宅基地使用权流转上的试点工作的开展来看，宋庄画家村的房屋买卖不仅应该承认合法，而且应该视为是城乡之间的产权交易制度的可贵创新。

(三)提出问题

由于本案的示范效应，继本案之后，一系列农房买卖纠纷应运而生，法院也作出了类似判决。不可否认，宋庄画家村这一系列农房买卖是我国经济体制改革中农民与城市居民的自发创造，这种自发行为表面上看，没有现行法律规则的完全清晰明确的认可，是对传统农村房屋不能出售给城市居民的产权规则的突破，如果机械地按照传统的法律规则看，这种房屋买卖行为违法。现今，为数不少的农房买卖或“小产权房”如雨后春笋般产生，更多的是一种市场的自发导向机制甚或是对现有法律法规的突破，也随之衍生一系列的买卖纠纷。由此，关于农村宅基地使用权流转问题的探讨已经势在必行。

一直以来，农民权利贫困主要是指农民在从事经济活动中所应拥有的财产权利和市场主体权利等权利的不充分、不完整。农民财产权利贫困只要体现在土地财产权的贫困上，农民的土地财产权利在权属规定上不清晰，而且时常受到不正当的侵害，得不到有效的保护。农村的宅基地一直以“宅基地使用权和地上房屋所有权分离”的模式运行着，农民对宅基地只享有使用权，农村的土地一开始就在法律上规定为是农民集体所有，农民本身并不能自由处分宅基地的使用权。集体所有的土地不允许自由交易，城市居民无法到农村买房，这是与现今市场经济的发展方向相背离的。基于上述案例法院作出的判决，笔者也因此提出相关质疑——是否农民与城市居民签订相应的农房买卖协议只能依据现行法律判定无效，其合法合理性能否依据现今市场经济发展需要得到逆转？因此，本文将在以下探讨农村宅基地使用权流转的相关问题。

二、农村宅基地使用权流转的现实与制度之争

改革开放以来，我国城市化水平也逐渐加快，不少农民选择进城务工，大量的劳动力由此进入城市，农村的土地也随之大量闲置下来，加之城市相对优越的条件，诸如教育、医疗、卫生等，使得一些农民进入城市后，不愿再回到农村，将家里老少全部接到城市住下，家里的房屋便变成“空穴”，此时也并没有了国家一直倡导的对农民的住房保障的担忧。如果农民把自家宅基地卖了就会使全家人流落街头，作为一个正常理性的人也往往不会选择出卖宅基地。因此，笔者可以大胆推知，国家对于农村宅基地的“住房保障性”在当前市场经济发展的条件下仅仅只是在农村尚未全面建立起社会保障制度的情况下的制度设计，担心农民卖房后会流离失所在今天看来大可看成是一个不会成立的伪命题。而且，宅基地的保障功能是对申请权而言的，对申请之后所获得的宅基地物权与其他物权没有两样，应按统一的权利规则来运行。试想，倘若不允许农民自由流转宅基地，势必也会造成农村土地资源的低效利用甚或是浪费。相反，一部分城市居民由于长期生活在城市，对于相对嘈杂、快节奏的生活环境也产生厌恶感，他们也想在城市边缘的郊区或是农村拥有一处住宅，享受农村自在惬意的生活。农村村民与城市居民两者之间，大可是彼此各有所需，各取所需的利益共同体，禁止农村宅基地使用权的流转也无疑是阻隔了生产要素在城乡之间的流动。

画家村案真实折射出全国宅基地流转的艰难困境，这也是媒体和民众深切关注的深层根源。当现实运行秩序严重与法律文本规定相背离时，这表明法律的权威面临挑战,也促使人们反思法律本身的合理性。随着实践发展和改革深入以及现行农村土地制度与社会主义市场经济体制不相适应的问题日益显现，必须通过深化改革来破解。改革完善农村土地制度，有利于健全城乡发展一体化体制机制，有利于建立城乡统一的建设用地市场，有利于推进中国特色农业现代化和新型城镇化。

三、农村宅基地使用权流转的可行性分析

(一)合法性

我国目前法律对于农村宅基地使用权的规定可以在《宪法》、《土地管理法》、《物权法》等相关法律中找到依据，但细数这些规定，对于宅基地使用权都只是大致上的描述，这样的文字表述过于模糊，不仅法理上缺乏依据，实践中也难有很充分的依据保护农民的合法权益。

《土地管理法》第62条规定，“农村村民一户只能拥有一处宅基地，其宅基地的面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准……农村村民出卖、出租住房后，再申请宅基地的，不予批准”。据此，可以得知，符合宅基地使用权分配条件的农户可以申请无偿使用一定面积标准下的宅基地，且遵循一户一宅的原则。同时，该法第63条“农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设……”。从这个规定看来，农民对宅基地使用权并无处分的权利。这与国有土地上的建设用地使用权是截然不同的，城市居民对于城市房屋所附着的建设用地也并不享有使用权，其虽归属国家，但城市居民却可以自由处分其建设用地使用权。法律之所以这样规定，只要是受城乡二元结构思路的影响，将农民与城市居民在法律上生硬地划开了边界，基于农村的“住房保障性”严格划定宅基地的分配，这在一方面确保了农民居有定所，但根据现今的发展趋势，这种城乡二元结构体系是亟需被打破与创新的。宋庄画家村的这一系列农房买卖无疑是市场条件下催生的农民与城市居民间自发的买卖行为，也随着一系列小产权房的产生、农村土地制度改革试点工作的开展。笔者认为，实践中已经不能仅仅考量这种自发买卖行为是否触犯现行法律，而应深入其中把握其合理合法性，只有切实了解农民需要，才能完善对农民利益的保护，传统经济发展体制下的农村制度安排在现今市场经济发展中已经暴露出一些不足与缺陷，适时改进，剔除一些不合时宜的制度措施无疑是最为明智的选择。

(二)必要性

从现有法律规定看来，农村宅基地使用权制度的设计将土地作为农民终生生存的保障而严格限制其流转，这些限制在特定的时期是相当有必要的，国家也尽其努力着重保护农村农民的利益。反之，在城镇化趋势越来越明显的今天，一味禁止农村宅基地使用权的流转，对于宅基地使用权的认知仅仅停留在法律上的规定是远远不够的。宋庄画家村这一系列的农房买卖以及之后相继发生的农房买卖纠纷显示，市场上自发的农房买卖已不在少数，隐性的交易也或许已经勃然兴起。

笔者认为，这样的制度设计是有必要适时而新的，也正激发我们思考限制农村宅基地使用权的流转是否必要。这些限制的存在，削弱了土地用益物权的效力，降低了权利人获得利益的可能性。而多层面的多环节的限制，实际上将土地保障意图贯穿到了土地权利各环节的始终，自然妨碍了土地流转。严格限制宅基地使用权流转的一个最明显的后果是导致农民房屋的价值仅仅停留在国家设定的农村社会保障的最低限度内，使农民的房屋资产虚化，农民是宅基地上房屋的所有权人，却不能像城市居民一样看到由于基础设施兴建等所带来的房屋增值。条件相对好的村民进入城市在城市购房导致家里住房空置下来，但由于国家严格限制宅基地使用权的流转，农民享有该项用益物权，却无法自由处分其宅基地使用权。严格限制宅基地使用权流转的法律使农民失去了选择市民作为住宅购买人的机会，使市民失去了定居农村的机会，人为地造成了农民和市民因为身份不同而享有不同的国民待遇。我国在逐步推动城镇化的进程，但如果今后仍严格限制农村宅基地使用权流转，必将延后或滞缓城镇化的进程，这并不符合我国推进城镇化进程的要求。

(三)政策导向性

我国《物权法》将农村宅基地使用权规定为一项用益物权，以市场经济为背景构建的农村宅基地使用权制度，应以宅基地最大效益的实现为宗旨，但宅基地最以大效益的实现首先要为使用权人提供多种可供选择的权利实现方式，例如自己使用、出租、转让等。其次，使用权人对每种权利实现方式都应有充分的意思自治。这就要求应极力拓展现有农村宅基地使用权的内容，使之与城市土地使用权一样成为现代意义上的用益物权。2015年1月，中共中央办公厅和国务院办公厅联合印发了《关于农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点工作的意见》(以下简称《意见》)，这标志着，我国农村土地制度改革即将进入试点阶段。该《意见》关于农村宅基地使用权的改革部分，旨在改革完善农村宅基地制度。针对农户宅基地取得困难、利用粗放、退出不畅等问题，探索进城落户农民在本集体经济组织内部自愿有偿退出或转让宅基地；改革宅基地审批制度，发挥村民自治组织的民主管理作用。

为了改革完善农村土地制度，为推进中国特色农业现代化和新型城镇化提供实践经验，第十二届全国人民代表大会常务委员会第十三次会议决定：授权国务院在北京市大兴区等三十三个试点县(市、区)行政区域，暂时调整实施《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国城市房地产管理法》关于农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地管理制度的有关规定。该决定暂时调整实施有关法律规定，必须坚守土地公有制性质不改变、耕地红线不突破、农民利益不受损的底线，坚持从实际出发，因地制宜。试点地区要坚持集体所有制里的一些合理内核，承包经营权改革、宅基地改革、征地制度改革和集体征地制度改革实际上都是对现代集体所有制的完善。

四、结语

农村土地制度改革牵一发而动全身，涉及重要法律修改，涉及重大利益调整，涉及农村集体经济组织制度、村民自治制度等重要制度的完善，必须根据中央统一部署，按照守住底线、试点先行的原则平稳推进。笔者认为，在大力倡导农村宅基地流转的过程中，不仅应明确其合理合法性、必要性等，还应结合目前改革试点工作的开展明确宅基地使用权流转的前提条件，须做好相关的制度措施的配套工作，明确宅基地流转的基本原则以及权属关系等，确保宅基地使用权进行流转不会威胁到农民的生存，改革牵一发动全身，做到切实保障农民的切身利益，尊重农民自行演生适合他们需要的土地制度，顺势而为，因势利导，为农民谋福祉。

(作者单位：华侨大学法学院)

[1]参见北京二中院马景涛诉李玉兰小产权房买卖纠纷案(2007)二中民终字第13692号民事判决书

[2]“从宋庄纠纷看城乡房屋交易制度创新”参见http://www.msbw.cn/newsjt.asp id=6296，2015年4月20

[3]张等文 陈佳.“城乡二元结构下农民的权利贫困及其救济策略”[J]东北师大学报(哲社版)2014(3)，47-51

[4]刘俊.中国土地法理论研究[M].北京：法律出版社，2006年，第330页

[5]朱金东.新农村建设视野下宅基地使用权流转的困境与出路——由画家村案引发的思考[J]北京工业大学 学报(社会科学版)2009年第9卷第一期

[6]根据中央《关于农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点工作的意见》，国土资源部成立了由部长任组长的试点工作领导小组及办公室并会同相关部门建立共同推进试点的工作机制。

[7]刘俊：土地权利沉思录[M].北京：法律出版社，2009年，第152页

[8]王春晓：质疑严格限制宅基地使用权流转的合理性[J]城乡建设，2013年(下)，225-226

[9]刘俊：中国土地法理论研究[M].北京：法律出版社，2006年，第324页

[10]《关于农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点工作的意见》全文主要内容，参见，http://www.guotuzy.cn/html/1501/n-210621.htmlhttp://www.guotuzy.cn/html/1501/n-210621.html，2015年4月28日

[11]全国人大常委会《关于授权国务院在北京市大兴区等三十三个试点县(市、区)行政区域暂时调整实施有关法律规定的决定》参见，http://news.xinhuanet.com/2015-02/27/c_1114461294.htm，2015年4月28日

曾紫蓉(1991-)，女，汉，福建漳州，研究生，华侨大学法学院，民商法学。