历史制度主义视角下我国户籍制度研究

陈雯艳

(作者单位：四川大学公共管理学院)



历史制度主义视角下我国户籍制度研究

陈雯艳

户籍制度作为国家最基本的行政制度，却成为了我国城乡政治经济发展一体化进程中最大的绊脚石。本文基于历史制度主义的理论视角，从户籍制度的功能和作用上将其分为了三大阶段，并探析我国户籍制度的路径依赖原因，为将来的户籍制度改革提出可行性建议。

历史制度主义；户籍制度；路径依赖

一、历史制度主义的分析视角

兴起于二十世纪六十年代的历史制度主义是新制度主义政治学的三大流派之一，其中影响最为深远的便是制度变迁学说。历史制度主义的研究议题多在于制度的动态与变迁的研究，以及理念创新与制度限制性的互动。①从这一层面上讲，历史制度主义便超越了传统政治学，行为主义政治学对于主权、合法性以及制度等研究对象的静态的研究。

在分析制度的建立和发展过程中，历史制度主义提出了路径依赖理论。台湾学者黄宗昊将路径依赖定义为“涉及正向回馈，而使原有状态不断自我强化的动态过程。”在此机制启动后，在一项制度得以确立之后，尽管出现了恰如其分的其他的制度可供似乎更好的选择，也会由于制度转换的成本代价太高，而使得沿着既有制度安排延续施行，直至其他该项制度无法满足现实需要而至修改，补充乃至废除。简而言之，路径依赖是指选择的某些制度一旦实施，就会对后一阶段的制度选择产生正向的影响，因为制度的扭转和退出的制度成本非常昂贵，牵扯到方方面面的利益。

历史制度主义的分析视角是研究我国户籍制度变迁中十分重要的理论支撑。在建设城乡经济社会发展一体化的新格局中，城乡二元化的户籍制度与之格格不入。但至今，二元户籍制度并没有发生根本性的变化，城市居民和农村居民在户口上的福利待遇等仍具有十分显著的差异。对此，研究户籍制度的历史变迁过程以及探究户籍制度的路径依赖原因，对我国将来的户籍制度改革具有十分重要的意义。

二、我国户籍制度的历史变迁

从狭义上看，户籍制度是对人民户口进行管理的制度，是关乎以人口基本信息为核心的户籍登记、统计等一系列法律制度。但在广义上看，户籍制度又是一项最基本的社会管理制度，不仅提供人口统计的基本信息资料，而是包括与公民的身份，职业，迁徙等权利相关的一系列的社会管理制度。②可见，户籍制度不仅仅包括关于户口管理的正式的法律制度，而且还包括与户籍管理相关的组织结构间的相互关系，以及户籍制度赖以运行的不成文规则。

新中国成立至今，户籍制度已经走过了六十多个年头。其中户籍制度从1950年单纯的户口登记制度，到1958年确立的“农业户口”和“非农业户口”两种不同户籍的城乡二元户籍制度，到1997年改革试点试行城镇常住户口，允许部分符合条件的农业户口转为城镇户口，再到2014年国务院推行居住证制度等都是都户籍制度改革的探索和制度创新。

我国户籍制度在不断地演变发展，它的功能也发生了翻天覆地的变化。自1949年新中国成立以来，户籍制度的功能和作用大致经历了三个阶段的变迁：第一个阶段(1949年-1955年)户籍制度发挥着户口登记管理职能，新中国刚刚成立，百废待兴。此时户籍制度发挥了其本质功能，即登记人口的居住地点，家庭人口情况等基本信息；第二个阶段(1956年-1984年)户籍制度发挥着限定人口自由流动功能，在1956年和1957年两年内，国家连续颁发4个限制和控制农民盲目流入城市的文件。户籍制度针对人口流动进行严格的约束与规制；第三个阶段(1985年-至今)户籍制度处于不断改革调整之中。这一时期就业、教育、住房、医疗、社会保障等与公民切身利益相关的诸多福利权益都与户口相联系，户籍制度着重关注利益分配问题。但是，户籍制度的利益安排造成城乡公民待遇不公，城乡差异日益加大，所以备受争议。

三、我国户籍制度路径依赖的原因分析

户籍制度从1958年至今，走过了60多个年头，从集权的计划经济走到了放权的市场经济，从城乡二元化走向对立面城乡一元化的新格局，尽管制度环境发生了巨大的变化，但我国对户籍制度仅是进行制度上改革而非取缔，进而创设新制度。笔者认为我国户籍制度尽管存有诸多弊端，但是仍没有废止的原因在于：

首先，户籍制度不是纯粹的关于居民身份的管理制度，更是相配套的一系列社会管理制度。按照新制度主义的理论，路径依赖的原因之一是制度的规模效应。一项制度创设的初始成本可能是高昂的，但随着各种根本作用相同的相关制度的设立，初始成本或固定成本为更多的单位所分担，由此导致承担初始成本或固定成本的单位的负担下降。尽管在高度一体化的政治经济体制下，政府为实现资源分配和人口控制要耗费高昂的成本，但是在规模效应的作用下，户籍制度与其他制度一道分担了制度的初始成本，也因此陷入了由初始路径带来的自我强化。简言之，制度的互补性越强，制度变迁就越困难。然而，我国的户籍制度及其他相关制度恰恰具有高度的互补性，这既是变革户籍制度的障碍，也是户籍制度陷入路径依赖的原因。

其次，户籍制度的改革受到了既得利益集团的阻碍。历史制度主义认为一项制度的变革，或称之为制度对路径依赖的突破，其结果取决于制度相关主体之间的博弈。③户籍制度改革的相关主体人包括户口接收城市的原居民和户口外迁的农民。城市居民享受者以户口身份性质为分配依据的公共品和就业机会，是二元户籍制度的受益者，理所当然地成为了户籍制度改革的反对者。户籍制度改革除了受到城市原居民排外心理的阻挠外，还因接收城市的城市管理成本、地方利益保护以及城市治安管理压力等方面的考虑而深受地方政府的阻碍。

再者，人民仍深受城乡二元社会观念的影响。户籍制度是城乡二元结构形成的根源，也是农民歧视地位的根源所在。换言之，农民的“二等公民”身份不是观念的直接产物，而是人们在户籍制度作用下逐步形成“社会差别”观念的产物，即“制度性歧视”的产物。我们可以认为这种“二元社会观”是户籍制度中的非正式制度。同时又因观念层面与制度层面的“二元”逻辑相互一致，正式制度与非正式制度相互强化，使户籍制度陷入路径依赖。④当前的“农转非”的户籍制度改革就在于打破传统意义上的城乡二元化的户籍制度，走向城乡一元化。从观念上看，当前的户籍制度的改革也是对二元社会观念的摈弃。由此可见，城乡二元观念对于户籍制度变迁既是“绊脚石”也是“推动力”。

四、结语

我国户籍制度现在并不是铁板一块，各地都在进行户籍制度的试点改革。取消城乡二元化的户籍制度是城乡一体化新局面的必然要求。但是，户籍制度作为居民户口管理的功能是其他制度所无法取代的，这也是户籍制度弊端重重仍然延续至今的至关重要的一个因素。如何将与之相关联的一系列福利性待遇剥离，消除户口迁移过程中的寻租动机,将之纯粹化是我国户籍制度改革的一大难点，也是改革的重中之重。牵一发而动全身，笔者认为应该进一步完善农村居民的社会保障制度，在条件允许的情况下，建立可携带的社会保障制度，使之灵活机动化，既可以农民免去失地的后顾之忧，也不用占用城市更多社会资源，减轻原有城市居民的排斥心理。与此同时，应逐步在城乡中实现公共服务体系均等化。不断加快农村经济的发展，提供农村诸如教育、医疗等公共服务的供给能力，形成能够与城市相匹比的社会服务，由此降低了城市户口的吸引力，农民也将更切合实际的理性地进行户口的迁移。

(作者单位：四川大学公共管理学院)

注解：

①胡婉玲.论历史制度主义的制度变迁理论[J].新世纪智库论坛.2001(16):87.

②刘颖.户籍制度与身份建构——从户籍制度变迁透视对农民身份的建构[J].才智.2008(23).

③曲甜.论中国户籍制度的路径依赖及其突破—历史制度主义的解读[D].中国政法大学.2010(3):21.

④曲甜.论中国户籍制度的路径依赖及其突破—历史制度主义的解读[D].中国政法大学.2010(3):24.

陈雯艳(1990-)，女，福建龙岩人，四川大学公共管理学院硕士研究生，从事中国政府与政治研究。