论公民社会在社会政策过程中的主体地位

万志红　朱建华　马利多

(作者单位：云南大学公共管理学院)



论公民社会在社会政策过程中的主体地位

万志红朱建华马利多

社会政策过程包含政策制定、执行、评估和终结四个过程，政府作为政策过程中的主导发挥着重要作用，然而，社会政策从形成到终结是一个非常复杂的过程，涉及到多方利益的协调，仅仅由政府作为唯一主体进行决策是不够也是不合理的，社会政策的制定和参与主体还包括非政府组织和民众，如何让社会政策有效发挥其作用，离不开公民社会的参与，本文就公民社会的特征论述了其在社会政策过程中的主体地位。

政策过程;社会政策;公民社会;公民权利

社会政策的目的是解决社会问题，增进全社会的福祉。宏观社会政策是建构社会福利制度的指导思想和原则，而微观社会政策则是社会服务实施的行动路线和具体措施，无论是宏观的还是微观的社会政策均与公民社会生活息息相关。社会政策过程与其他公共政策过程一致，包含政策制定、执行、评估和终结四个过程，在我国目前的大多数情况下，社会政策过程由政府主导，然而，一项政策的形成关乎到各个团体之间的利益，仅仅由政府方面做出决策，往往无法有效协调各方面的利益冲突。毫无疑问，多元主体决策的社会政策参与模式是最为合理也是最为有效的，本文主要论证的就是公民社会在政策的制定、执行和评估中都占有重要地位。

公民社会或市民社会是在特定的历史条件下，人与人，人与组织，组织与组织之间相互作用而构成的社会关系的总和，是围绕共同的价值、利益和目标上的非强制性形成的行为集体。其具有广泛的价值含义，它既不属于政府，也不属于营利性的私营经济组织。公民社会既不是完全的“公域”，也不是完全的“私域”，它是独立于市场和国家体系之外的，具有公共性、多元性、开放性、民间性和共识性的公共领域，它包括了那些为了社会的特定需要，为了公众的利益而行动的组织，诸如指慈善团体、非政府组织(NGO)、社区组织、专业协会、工会、家庭等等，构成公民社会的这些社会组织具有非市场性和非政府性。公民社会和市民社会往往会作为同义语来进行使用，公民与市民存在差异可能会导致对公民社会定义的不准确，下面我将对二者之间的区别来作一些说明。

公民与市民的区别在于，市民的概念包含于公民概念之中，市民所处的范围和领域较之公民相对狭小，主要是指那些生活在城市区域的公民，他们关心的更多的是如何保障自身权利的实现，在某种意义上有短视性，他们理所当然更关心自己所处的小环境，小区域的福利。而公民则是一个法律上的概念，只要拥有一国国籍的居民都属于该国的公民，公民更注重责任自由，这一论题具有哲学意义。那么，作为公民应当承担什么样的责任，公民是否能够自由的选择承担或不承担，这一直存在争议。自由与责任之争百年来从未停歇，在我国的甚至是世界的公民自由语境下，值得一提的是，公民的责任自由必须与国家的发展目标相一致，公民与国家需要共进退，国强则民强，注有目标一致才能实现价值一致，否则就会导致国家发展进程变得非常缓慢，甚至停滞不前，这样的自由最终也将破坏公民的兹有。无论是市民讲的权利自由，还是关于公民的责任自由，正如权利与责任一样，二者无法完全分离独立出现，权利的自由离不开责任，承担责任的同时也必然享受相应的权利。因而笔者在此处将公民社会与市民社会作为同一价值概念来进行解释，在该语境中二者不做严格区分。

那么，在社会政策过程中公民社会是如何体现其主体地位的？笔者认为可以从以下几个方面进行解析：

首先，从社会政策的规模上来说，社会政策有宏观政策和微观政策之分，宏观政策的制定公民社会或许无法直接参与，但公民社会作为政策发生作用的主体，政策制定者不能忽视政策出台后公民社会的反映，因而，早在政策制定前，公民社会就作为政策对象被列入政策前评估中。另外畅通的表达机制将会给公民社会以间接参与政策概念化过程中，公民社会往往会形成一种共同意愿的聚集，这种聚集通过合理合法的表达途径发出声音，将会在很大程度上影响政策制定者的决定。

其次，公民社会既可以是社会政策的参与者，也可以是社会政策的推动者和组织实施者。在中-微观社会政策，也就是那些明确而具体的政策领域和服务领域中，公民社会主要是起到参与制定与组织实施的作用，这些具体行动方案，引入公民社会的参与制定、推动与执行，对提高政策实施效率、降低实施阻力具有良好帮助。在中-宏观社会政策中，公民社会是主要的参与者，一项社会政策的产生与公民、社会密不可分，公民社会就是其中非常重要的一个部分，政策是否适合，好不好，公民社会作为受众之一拥有发言权，只有在政策过程中重视社会各个部分诉求与反馈，重视政策的回应性，才能成就一个好的、群众拥护的政策。

第三，从社会政策的目标来说，在很多情况下，社会政策目标与公民社会期待达成的目标具有统一性，合理的考虑公民社会所追求的或者是公民社会需要的价值，根据其诉求进行政策制定，往往可以获得事半功倍的效果。众人拾柴火焰高，只有利益双方达成一致的目标，行为方式才会趋同，那么实现政策目标的速度、方向和进度才可控，这也是政策制定和实施者所追求的效果。

第四，从公民社会的特点来说，公民社会既不是纯私人组织，也不是纯营利性组织，其处于一个相对与政府等公共组织更贴近百姓，相比私企更具有公共性的地位。社会政策往往与社会福利不分家，福利与国民生活息息相关，那么就不得不关心社会到底需要什么样的福利政策，确定哪一个才是迫切需要解决的社会问题，公民社会在看待社会政策上具有民间的特色，又不仅仅追求利益，在某种意义上有助于其提出第三方立场的相对中立的政策建议，准确的表达出集体偏好，以便形成有效的社会政策，这就是公民社会在社会政策过程中的优势。

最后，众所周知，一项社会政策的出台关系到各方的利益，稍有不慎就会为政策的推行带来巨大的阻力和干扰，因而，社会政策的参与主体不可偏废，不能由其中任何一方独揽大权容易造成独裁，也不能过分的分散权力而造成相互冲突意见不一带来的低效率。社会政策过程的参与主体多元化有利于良好社会政策的产生，一项好的社会政策不仅应当为受众提供有效的服务、有效解决某个社会问题，还应当得到群众的理解和维护，公民社会在社会政策过程中发挥的作用不可或缺，在政策实施讲求回应性，强调公民权利和责任自由的今天，其主体地位需要得到更多重视。

(作者单位：云南大学公共管理学院)

[1]查尔斯．林德布罗姆．决策过程[M]．1968，22-25．

[2]陈庆云．公共政策分析(第二版)[M]．2011，4-8．

万志红(1991.12-)，女，汉族，云南昆明人，云南大学公共管理学院2014级社会医学与卫生事业管理专业硕士研究生，研究方向：医药卫生体制改革。

朱建华(1991.08-)，女，汉族，云南宣威人，云南大学公共管理学院2014级社会保障专业硕士研究生，研究方向：社会保障。

马利多(1990.01-)，女，汉族，云南文山人，云南大学公共管理学院2014级社会医学与卫生事业管理专业硕士研究生，研究方向：医药卫生体制改革。