PPP模式助力供给侧结构性改革

●张云迪 王 满

PPP模式助力供给侧结构性改革

●张云迪 王 满

进入新常态后，我国的经济面临着经济结构转型的压力，供给侧结构性改革成为经济增长新的方式，其中公共领域的供给侧结构性改革潜力巨大。PPP模式作为政府和社会资本结合的制度性安排，有利于社会资本进入公共服务领域，提高公共服务的效率和质量。通过发挥市场效率，加快市场化改革，从而解决供给错配，推动供给侧结构性改革。本文围绕PPP模式助力供给侧结构性改革的路径展开探讨，并提出推动PPP发展的相关政策建议。

供给侧结构性改革 公共服务 PPP模式

一、引言

继前两年推出两批次政府和社会资本合作（简称“PPP”）示范项目后，2016年6月12日，财政部发布了《关于组织开展第三批政府和社会资本合作示范项目申报筛选工作的通知》，与两年前不同的是，本次示范项目的发起人是包括财政部在内的20个中央部门，这也意味着推动PPP示范项目从财政部示范项目升级到全国示范项目。

事实上，PPP模式对于我国并不陌生，早在上世纪我国就开始引入政府和社会资本合作模式，但在政府主导的发展模式下，市场机制在资源配置中的作用受到减弱，我国的PPP也一直处于缓慢发展的状态。随着公共服务领域的低效率和地方财政资金压力的加剧，我国政府逐渐重视市场对经济的助推作用。2013年11月，中共十八届三中全会决定允许社会资本通过特许经营等方式参与城市基础设施投资和运营，开启了我国PPP发展的新纪元；2014年5月，财政部政府和社会资本合作工作领导小组正式设立，PPP的发展模式纳入顶层设计，随后政策法规、操作指引等逐步完善。PPP模式通过引入民营资本进入到建设公共设施和提供公共服务的领域，不仅解决了公共设施建设缺乏资金的难题，也促进了经济的增长和效率的提高。

与此同时，在中国所面临的经济放缓、投资效率下降的背景下，供给侧结构性改革成为了新时期助力经济增长和结构转型的新方式。之所以提出供给侧结构性改革是因为基于需求侧分析的传统的拉动经济增长的消费、投资和出口“三驾马车”边际效用已经大大降低。由于需求主要是由投资刺激，投资回报递减已非常明显，并且带来杠杆率不断推高的后果，在可持续发展的背景下，需求刺激增长并没有同步提升供给体系的质量和效率，长期来看不具有可持续性。因此，中国的宏观经济需要从供给侧调整结构、转变经济发展方式，从过去主要依靠资源投入、投资驱动增长转换成依靠创新和效率推动增长，解决供需错配的实质。与供给侧改革不谋而合，PPP模式通过引入专业的社会资本，打破了公共服务领域的封闭状态，借助于社会资本的比较优势，PPP模式提升了公共服务领域的质量，在扩大有效供给的同时，调整和完善了供给层次和结构，提升了供给体系的质量和效率，因此，PPP模式是我国宏观经济供给侧改革的重要组成部分，深化供给侧结构性改革就必须大力推广PPP模式。

二、PPP模式助力供给侧结构性改革的影响路径分析

由于供给主体单一和行政垄断，我国的公共服务领域一直面临着诸多问题，而早期的改革注意力一直关注在私人产品供给等易于改革且充满活力的领域，因此公共服务领域的供给问题一直处于被忽略的状态。随着社会的全面发展和改革范围的扩大，公共服务领域的改革被推上议事日程。与此同时，需求政策刺激所带来的产能过剩等问题使得投资效率大幅降低，需求拉动增长的递减效应带来了增速的不断下滑。为解决长期需求管理所带来的副作用，宏观经济必须解决一直以来所忽视的供需错配问题，通过优化要素配置和经济结构，用供给侧的优化来解决需求侧效率不足的问题，促进经济的可持续增长。作为供给侧改革的一部分，公共服务领域的改革同样具有重要地位，一方面只有公共服务领域与私人产品领域相互协调，才能推动社会经济的全面发展；另一方面公共服务领域发展有利于维护社会稳定，为经济发展提供保障。作为公共服务供给侧改革的路径之一，PPP模式融合了政府部门的公共属性和社会资本的专业管理，成为推进公共服务领域供给侧改革的有效模式。

（一）伙伴关系促进供给主体多元化，提升公共服务效率

出于公共领域外部性和国家安全的考虑，长期以来，我国的公共服务领域一直处于政府垄断的状态，社会资本无从进入。随着社会经济的发展，社会对公共服务需求的数量和质量不断增加，但由于长期以来的垄断状态，公共服务存在着成本高企和效率低下状态，不仅给政府财政带来很大压力，而且不能满足社会对公共服务的有效需求。由于公共服务领域供给主体单一所带来的供给结构失衡和竞争压力缺失，政府提高公共服务效率的动机不足，推进公共领域的供给侧改革只能是空谈。在推进供给侧改革的要求下，必须打破垄断性行业与市场经济的矛盾，政府应积极引入社会资本，形成广泛角逐的竞争格局，推动公共服务效率的提升。

PPP模式的运作模式多种多样，比如BOT、PFI、BOOT等，都是以政府和社会资本相结合，形成良好的伙伴关系。考虑到之前地方政府把PPP模式变相地当成了一种融资手段，因此，在《关于组织开展第三批政府和社会资本合作示范项目申报筛选工作的通知》中明确禁止BT和通过保底承诺、回购安排等方式进行变相融资的项目，使得PPP模式的伙伴关系进一步确立，政府部门不再是唯一的领导主体，通过达成的伙伴关系，社会资本得以以主体身份充分参与，为公共服务领域创造了平等的竞争环境，从而促进了公共领域服务质量的改善和经营效率的提高。国办发42号文也要求不再承担地方政府举债融资职能的融资平台公司才能作为社会资本参与PPP项目，使得PPP项目双方相互独立，有利于建立相互独立的市场化伙伴关系。在平等合作的伙伴关系下，政府和社会资本彼此督促、彼此理解，在减少了行政垄断的供给模式后，使供给侧改革完成平稳过渡。在伙伴关系的模式下，社会资本充分参与，大大提升了公共服务的运营效率。

（二）利益共享扩大有效供给

供给侧结构性改革的一大方面就是扩大有效供给。由于存在着进入障碍和外部性，公共服务领域一直都存在有效供给不足的问题，这一问题随着社会经济的发展和经济结构调整日益突出。中国当前的主要矛盾是人民群众日益增长的物质文化的需要同落后的社会生产力之间的矛盾，而在公共领域则是公共需求快速增长与有效供给不足的矛盾。当前阶段，我国在教育、环保、医疗等公共领域的冲突日益严重，对该领域的供给侧改革呼声也最为强烈，其归根到底是由供给数量和质量严重缺乏导致。“十三五”规划明确要求增加公共服务供给，扩大有效供给是供给侧结构性改革的重要一环。

PPP模式是公共部门与私营部门的合作，合作的目的是提供包括基础设施在内的公共产品或服务，而社会资本本质上是逐利的，要想形成长期稳定的伙伴关系，就必须要有利益共享的机制措施。在PPP模式下，政府让一部分利给企业，在运营期内取得项目的使用权从而获取资本回报。由于政府与社会资本分享利润的制度设计，企业便会有动力去参与到PPP的项目投资当中，也激发了社会资本的参与热情。不仅如此，在PPP模式下，PPP项目往往都会有建造、运营和移交的步骤，而在运营时往往是由企业负责运营，运营期的收益部分或全部归企业所有。为尽早地收回投资，缩短项目的投资回收期，企业往往会提高建设效率，缩短项目建设周期，解决了以往公共项目拖沓的问题。以云南洱海水环境治理为例，大理州政府用PPP模式引入社会资本，发挥了社会资本的专业优势，最后不仅为政府节省了约六亿元，更是缩短了六个月的工期。在利益共享机制下，PPP模式充分激发了社会资本的积极性，扩大了有效供给。

（三）风险共担限制供给过当

解决供需错配不仅需要有效供给的扩大，还要警惕供给侧改革下的供给过当。习近平总书记在中央财经领导小组第十一次会议上首次提出“供给侧结构性改革”概念后，九天内被国家高层提到四次，这虽然体现出供给侧结构性改革成为了我国经济今后着力推进的重点，但也需要警惕，在自上而下的改革当中，为了满足考核要求，往往会出现跟风式地开展公共服务建设项目，造成供给过当。因此，在供给侧改革过程中，鉴戒供给过当，避免矫枉过正。

在供给侧改革下，PPP模式提供公共服务不仅强调利益共享，同时更强调风险共担。具体来说，运营风险、技术风险等风险由企业承担，政策风险等企业不能控制而政府有能力控制的风险，就由政府承担。在考虑风险的情况下，政府部门和社会资本都会考虑风险报酬比，在第三批示范项目的评审标准中也明确规定合作期限不得低于10年。由于公共服务项目的公众性，公共服务品的调价机制约束性较大，对于企业运营来说就会制约其盈利性，使其难以扩大再生产，这样企业的潜在风险就会增大，使社会资本难以响应。在风险共担的PPP模式下，政府与企业共同设定合理的风险共担机制，促使地方政府形成防范风险的意识，打消社会资本的顾虑。同时风险共担意味着政府不会乱投项目，在价格机制的作用和政府的引导下，使项目自然转向需求较高的领域，扩大了有效供给，使公共服务领域趋于供需均衡，满足社会的公共服务需求。

PPP模式通过伙伴关系、利益共享和风险共担，实现了公共领域的供给侧结构性改革。如图1所示，通过伙伴关系促进了供给主体多元化，通过利益共享实现了有效供给的扩大，而风险共担则限制了公共领域的供给过当。在三者相互制约和促进下，PPP模式有利于解决长期以来公共领域存在的供给错配问题，有效推动了供给侧结构性改革。

图1 PPP模式的影响路径

三、推动PPP发展的政策建议

虽然各级政府对PPP充满期待，但社会资本观望态度依然明显，金融机构参与比例依旧不高。在地方政府开展的PPP项目中，与社会资本达成初步意愿的仅占十分之一左右，PPP模式的推广依然面临严峻挑战。在实际操作过程中，由于政策规范还不健全，PPP项目的法律环境和合作模式存在着较大的不确定性，制约了PPP模式的发展，因此，何如推动PPP模式深入发展成为深化公共服务供给侧改革亟待解决的问题。

（一）完善立法实现PPP模式落地

PPP项目尽管储备比较丰富，但是落实困难，原因之一就是没有相关的法律法规可供参考，法律体系的不健全削弱了PPP的实施效率。虽然有很多PPP的政策文件予以约束，但是由于法律层级低，不利于合作双方解决争议，限制了社会资本的投资热情。由于没有规范性的法律文件，无法有效解决政府信用问题，PPP项目便容易产生寻租行为，使社会资本面临较高的风险。而且没有规范性的法律文件作参考，地方政府处于强势地位，决策权会向政府侧倾斜，有时会出现项目合同已签却又临时更改项目条件的情况，进一步打击了社会资本的投资意愿。因此，应加快PPP相关法律的建设，规范参与双方的责任和义务，保证政策的连续性，促进风险和收益可预期，从根本上推动政府与社会资本合作的规范运作和健康发展。PPP立法的最终目标就是消除不确定性，只有在坚实的法律保障下，项目双方才能真正实现平等的伙伴关系，真正实现双方共赢。

（二）建立违约担保基金，增强社会资本信心

地区发展差异明显是我国的一大特点，在一些发达地区，由于公共服务资源雄厚，公共基础也很完善，PPP的发展空间反而比较有限。反而是在欠发达地区，由于经济基础不足，公共服务没有有效建立，公共服务领域的需求巨大，因此越是欠发达地区，PPP反而越有可为。但是从各级政府PPP项目的实施情况来看，反而基层政府实施的难度最大。社会资本之所以对基层政府有所观望，本质上是对政府违约的顾虑，在这种情况下，建立政府违约担保基金成为有效的解决方式。具体来说，在预算中增加违约担保部分作为基金的来源，可以实行保证金制度，以项目的总预算确定保证金额度，根据政府信用等级区分不同的保证金比例。其次，通过引入第三方，把基金交付专业机构托管，不仅能够保证资金安全，还可以实现保值增值目标。当规定的违约情况发生时，违约担保基金可以降低损失。违约基金的建立削弱了社会资本对政府违约的担心，使社会资本的投资信心得以加强，在规范政府行为的基础上，有力推动了PPP项目的实施。

（三）降低行政干预，放权让利

根据财政部的数据，截止到今年4月30日，PPP项目数量已经达到八千多个，但是结构上并不均衡，其中将近一半是基建和交通运输项目，环保、生态建设、医疗等领域还有待提高。虽然政府大力推动PPP项目，但由于固有思维和既得利益集团的作祟，我国公共服务的市场化改革还远未达到。要想利用PPP模式进一步推动公共服务领域的供给侧改革，政府部门特别是地方政府部门需要进一步降低行政干预，积极开发环保、旅游开发等社会资本参与较少的领域，发挥市场的能动作用，加大公共领域市场化程度，让社会资本分享改革红利的同时，提高公共服务的质量和效率，重新定义政府在经济社会中的作用和地位。尤其是在现阶段，中国经济发展进入下行通道后，投资报酬回报率大幅下降，资金充裕的金融机构缺乏好的投资项目。政府部门应该抓住机会，扩大PPP项目的合作范围，使得政府在履行其公共部门职能的同时利用市场力量提升运营效率。

在中国经济步入新常态和“三期叠加”的交叠下，中国经济增速逐年下滑，人口红利的消亡和对外需求的下降则加速了供给与需求的结构性矛盾，为寻求有效应对，供给侧结构性改革成为了解决供需错配的方向。作为供给侧结构性改革的重要组成部分，公共服务领域大有可为，而PPP模式则是推进公共服务领域供给侧改革的尖兵利器。虽然上层建筑大力推进，但PPP模式在实施过程中仍存在诸多问题和盲点，还需要进一步深化和探讨。PPP模式作为公共服务和供给侧改革的结合，涉及的领域非常广泛，往往与国计民生密切相关，因此，在实施过程中需要逐渐完善，从而推动供给侧改革，促进经济转型。

（作者单位：东北财经大学会计学院）

1.杨宜勇、邢伟.2016.公共服务体系的供给侧改革研究[J].学术前沿，5。

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5.赖丹馨、费方域.2010.公私合作制(PPP)的效率:一个综述[J].经济学家，7。