推动简政放权 降低制度成本

文/田义龙

推动简政放权 降低制度成本

文/田义龙

2016年11月11日，上海市十四届人大常委会第三十三次会议进行表决，全票通过了《上海市检验检测条例》（以下简称《条例》）。针对当前检验检测机构资质许可中反映比较突出的问题，《条例》按照国务院简政放权、放管结合、优化服务的改革要求，结合中国（上海）自贸试验区改革经验，对现行审批方式从制度层面加以了创新和优化。

开展调研 摸清家底

早在2013年，上海市质监局就承担了“检验检测行政审批制度改革”这项市政府重点专项的调研工作。调研组根据检验检测行业的业务特点，组织行政管理部门和检测机构多次召开座谈会，听取各方对检验检测类方面行政审批改革的意见和建议。在此基础上，调研组全面梳理了检验检测方面的法律法规，初步摸清了检验检测方面的行政审批项目。

据统计，在我国，涉及检验检测方面的行政审批事项一共有47项，其中仅国家级的审批有29项，国家和省级同时审批的有10项，仅省级审批的有8项，涉及质检、卫生、农业等22个部门。其中由上海市级部门可以直接审批的项目有18项，涉及审批部门包括市质监局（4项）、市卫计委（2项）、市安监局（2项）、市农委（2项）、市食药监（1项）、市交通委（1项）、市公安局（1项）、市司法局（1项）、市住建委（1项）、市气象局（1项）、市水务局（1项）、市消防局（1项）。

梳理分析 找准症结

目前，有32部法律、43部法规涉及检验检测，相关规定分散在各个行业的法律法规、规范性文件中。在市场准入方面存在着计量认证、资质认定、资格许可、资质等级、审查认可等多种表述，从而形成了政出多门、审批多样、监管重叠、重复评审的现状，增加了检验检测机构制度性交易成本，抑制了检验检测机构的市场活力和创新动力。通过调研，仔细梳理了各种行政审批的准入条件，分析了检验检测审批方面存在的主要问题。

1. 行业准入门槛名目繁多，增加了检验检测机构的非生产性成本。为了实施行业管理的需要，很多行业行政管理部门对从事本行业的检验检测机构设置准入门槛，实行资格审批制度，造成很多检验检测机构为进入不同行业必须要向各行业主管部门分别提出申请，花大量的时间和精力应付资质审核，有的综合性检测机构每个月都要接受一次考核。检验检测行业一家多证的现象仍很普遍，一个检验检测机构通常有2～3种资质证书，最多的有近20种各类资质证书。

2. 不同审批事项的技术要求类似，造成社会成本增加。由于计量认证是对检验检测机构从事检验检测的技术和管理能力的综合性和基础性考核，内容涉及到人员、设备、材料、方法、环境、检测过程的控制及管理体系等诸多方面。计量认证可以将不同检验检测机构统一到相同的技术标准层面来衡量，所以大部分的行政部门对检验检测机构的行政审批都将计量认证作为基础或前置条件，计量认证作为检验检测市场的主要资质认定手段已被普遍接受。

试点探索 因症施策

针对调研中发现的问题，上海市质监局主动思考，积极探索，大胆创新，以上海自贸区为试验田，推出了一系列的改革举措，包括在计量认证部分领域实施告知承诺、联合其他部门开展联合评审、推动采信计量认证结果、简化行政审批程序等。此次《条例》固化了自贸区的改革成果，为推动全市检验检测行业的“放、管、服”提供了法律保障。

1. 建立联合现场评审制度。《条例》规定对检验检测机构同时申请多项资质及相关资质的复审，实施联合现场评审。联合评审的实施办法由市质监部门会同其他资质许可等部门制定并发布。

联合现场评审拟采取一次申请、一次评审、分别发证的模式。企业可根据自身需要，自愿决定是否选择联合现场评审方式。设计联合现场评审制度是基于以下考虑：①对近年来行政审批改革实践成功经验进行固化。近两年来，市质监局和市卫计委对公共场所卫生技术服务机构开展联合评审和监管工作，取得了很好的效果。②国家部分部委已经开展此类工作。如农业部、国家认监委2016年开始联合推进农产品质量安全检测机构考核和资质认定工作。③本市相关部门有联合现场评审的需求。目前，市质监局和相关部门已达成共识，在建设工程质量检测机构、农产品质量安全检测机构、司法鉴定机构、防雷装置检测机构的行政许可审批中采用联合现场评审方式。④外省市已经开展联合评审。如浙江省从2016年6月15日起，开始在质监、交通运输、水利、农业、卫生计生、安监、公安等7个领域实施联合审批。

2. 建立采信计量认证制度。据统计，目前涉及检验检测的47项行政审批项目中有23项以取得计量认证为前置条件。为避免重复审批，《条例》规定检验检测机构申请以计量认证为前置条件的资质的，许可部门应当依法采信计量认证结果，对相同内容不再重复考核。

以原先企业向安监部门申请安全生产检测检验机构许可为例，先要通过质监部门的检验检测机构计量认证。这两个环节中，安监部门和质监部门都会分别组建专家组，对企业进行现场评审。然而经过比对，这两次评审的考核内容，有多达71项是相同的。比如“管理体系”这项，专家组在计量认证考核时，已经花费大量时间审核了企业的质量手册、相关程序文件和合格供方评定等内容，如果在安全生产检测检验机构许可审核时再来一遍，就重复了。目前，市安监局在职业卫生技术服务机构审批中已采信计量认证结果，对确实已在此前的计量认证中做过的现场评审项目，不再重复。如此，安监部门可以集中更多的精力，放在一些特殊要求的考核内容上。

3. 简化评审程序。《条例》规定除涉及国家安全、公共安全和生态环境保护等许可事项外，对信用状况良好、无违法违规行为的检验检测机构申请资质变更或者延续的，可以简化评审程序。如市质监局近几年在计量认证审批中积极探索告知承诺制，从2016年11月1日起，对于上海自贸区的检验检测机构，只要符合规定条件，在复查和扩项审批项目上就可以实施告知承诺。以往检验检测机构资质认定复查和扩项，按照正常流程平均审批周期超过90天。采取告知承诺审批方式，审批时限减少到10天以内，使得检验检测机构能更快应对检验检测服务领域的需求，从而激发检验检测市场主体活力。

放管结合 释放活力

在简政放权的同时，应建立健全检验检测监管体系，创新监管方式。按照市政府加强事中事后监管的要求，结合检验检测涉及面广的特点，《条例》规定建立联合监管和分类监管机制，有效整合政府监管资源，切实提高监管成效。同时，推行信用管理，特别是对于出具虚假检验检测报告的机构和个人，除了罚款外，更要通过信用约束，提高其违法成本，倒逼检验检测机构诚信经营。

另外，鉴于地方立法权限，联合现场评审只是改革迈出的第一步。按照国务院办公厅《关于整合检验检测认证机构实施意见的通知》（国办发〔2014〕8号）要求，将清理现有法律法规和政策文件中不利于检验检测认证市场健康发展的规定，减少检验检测认证项目的行政许可。完善检验检测认证机构资质认定办法，避免重复资质认定，科学设置检验检测认证机构资质审批事项。

为此，我们建议：①进一步深入梳理各行业审批的具体准入条件，整合类似的准入要求、雷同的评审程序。②将行业内的特殊要求作为计量认证评审的特殊条款，各行业可以在通过特殊条款的计量认证单位里选择符合本行业的检验检测机构。③精简审批项目，取消一些不合理的隐性的门槛，变多部门审批为一次审批。④推动相关法律法规的调整，为减少或取消相应的行政审批提供法律保障。

（作者： 上海市质量技术监督局认证处副处长）