农业审计服务新农村建设的瓶颈和实现路径

◇周彩云

农业审计服务新农村建设的瓶颈和实现路径

◇周彩云

在农业审计中，审计资源的有限性和审计过程的复杂性以及审计对象范围的变动性，使得农业审计的难度越来越大，利益相关者对审计质量的要求也越来越高。在新的经济环境下，对审计资源进行整合与重新配置，使之能够为新农村建设提供必要的保障，成为农业审计需要重点关注的问题。本文以此为视角，在阐述新农村建设中农业审计原则的基础上，对其瓶颈及原因进行了分析，最后从多个层面给出了农业审计服务新农村建设的实现路径。

新农村建设；农业审计；审计瓶颈；实现路径

10.13999/j.cnki.scyj.2016.12.024

农业审计指的是对当前农业资金筹集和使用情况进行的审计活动。农业资金指的是农业、林业等农业部门，按照国家法律、法规等筹集起来、专门用在农业发展领域的资金[1]。因此，在农业审计过程中，为了维护最广大农民群众的根本利益，需要将审计实践的重点放在民生工程和揭露腐败、规范管理以及提高效益的层面上，通过强化对民生工程专项资金的审计深度和广度，为农业发展的决策提供参考，为构建社会主义新农村提供必要的支撑[2]。但是需要注意的是，在农业审计中，审计资源的有限性和审计过程的复杂性以及审计对象范围的变动性，使得农业审计的难度越来越大，利益相关者对审计质量的要求也越来越高，只有对审计资源进行整合与重新配置，才能为新农村建设提供必要的保障。

一、新农村建设中农业审计的原则

在对不同文献进行分析之后发现，国家审计机关和农业、财政等部门以及乡镇政府和民间审计组织等，都可以是农业审计的主体；农业审计的对象可以是农业资金、农业企业或者有关专项资金等；审计内容则涉及到农业资金的合法性、预算的执行情况以及相关责任人的职责履行情况等。因此，为了充分体现审计工作主体、客体的作用以及审计内容的合法性，在新农村建设过程中，农业审计需要遵循以下原则：

1.强调项目计划与资金审计

在进行农业审计的过程中，要注重项目计划与资金审计。其步骤为：首先要对主管部门加以审计调查，对农业专项资金项目计划的立项和审批以及调整、执行等情况进行审查，其次要通过财政部门对涉及到的项目资金下拨情况进行追踪，看其是否和计划或者预算保持一致；再次要按照农业专项资金的拨付去向，借助基层工作的特征，将审计用款单位与项目村、户等联系在一起，将其视作一个系统加以审查[3]。此外，在农业审计时，应对发现和已经查出的违规违纪事件进行持续跟踪和分析研判，通过听取被审计单位的意见，分析对方的态度，对相关事实加以核实，对那些正确的意见应采纳和接受，对那些错误的意见应予以解释和反驳。

2.注重审计工作的系统性

在对农业专项资金进行审计的过程中，需要注重审计工作的系统性原则，最大限度地对专项资金审计的范围、内容以及审计的组织范式与审计完成时间等进行综合权衡，使之与预算执行情况联系在一起，实现信息的共享。同时，要借助对预算执行情况的审计，对专项资金的总体使用情况进行综合把握。此外，要对具体的使用单位与项目进行综合检查，尤其对那些深层次的问题，既要避免重复审计，又要坚持审计与审计调查相统一，保证账面审计与跟踪审计的系统性。当然，在这一过程中，农业专项资金审计工作要走向深入，要进行实地查看。倘若单纯停留在财政部门或者主管部门的层面上，就无法发现其中存在的深层次问题。

3.强化民生工程审计

在农业审计的过程中，审计实践要将最广大农民群众的根本利益看做是审计工作的重心，无论是对农业的何种具体领域进行审计，都要注重对民生工程的关注，强化对民生工程专项资金的审计和监督力度，以便能够为农村地区的经济社会发展提供必要的参考，为社会主义新农村的建设以及和谐社会的构建提供必要的支撑服务[4]。因此，在审计安排方面，要体现以上原则，重点对新农村建设中相关政策的落实和执行情况进行审计，尤其是农业专项资金的管理和使用绩效，要通过预算和决算等手段，建立起“民本审计”的观念，将保障与惠农资金审计看作是审计工作的重心。

扶贫工作是河南省农业、农村工作的重中之重，也是民生工作的重点。2015年，全省各级审计机关采取“交叉”审计的方式，对超过30个贫困县农业专项资金进行审计。除重点审计相关县的扶贫、财政和发改等部门外，还延伸抽查了多个乡镇、行政村、企业与合作社，超过10000农户接受了问询，涉及超过2000个扶贫项目，审计金额超过20亿元，审计查出违纪违规金额和管理不规范金额近6亿元。移送政府和纪检监察等部门处理事项超过100件，涉案金额超过4000万元。

4.注重依法审计

在农业审计的过程中，要注重依法审计的原则。通过参照以往年度的审计材料，从中找出内部控制的弊端，以便就此确定审计工作的重点，在节省审计时间的同时进一步提升审计绩效。当然，为了体现这一原则，还应借助现代化的信息技术，对被审计单位的情况与特点进行全面了解，同时要系统分析被审计机构隐藏的问题，为审计工作的实施提供线索与突破口，以保障农业审计工作有针对性。在借助信息技术的过程中，要对被审计单位的财务信息与业务数据进行搜集，并对相关信息加以分析和比对，其目的在于进一步掌握被审计单位的财务管理状况，发现有价值的审计信息。比如，可以借助审计信息系统，对被审计单位的相关信息加以抽样调查，按照参数设定确定样本，并对其进行评价，在统计推断之后形成总体数据的特征，以便为农业审计工作的正式开展提供参照。

二、农业审计服务新农村建设的瓶颈及原因分析

社会主义新农村作为我党工作的重心所在，需要在审计实践中对其加以特别重视，不但要对涉农资金进行审计，还要在其他专业审计方面做出更多审计，以便整合审计资源、形成合力，提升审计绩效。但是，不可否认的是，较长一段时间以来，我国农村地区的农业审计工作开展得并不顺利，不但审计结构失衡、审计范围狭窄，而且在系统性和审计进程方面也显得十分欠缺，具体体现在以下方面：

1.农业审计的结构失衡

当前，在我国很多农村地区，进行农业审计的工作人员通常由其他地方抽调过来，使得农业审计队伍建设十分落后，人员的素质也参差不齐，这给农业审计工作带来了很多困难，在一定程度上制约了审计质量的提升[5]。此外，从事农业审计的工作人员一般是财会专业人员。因此，农业审计涉及到的固定资产投资和绩效审计等工作，都会因专业人才的缺乏，而使得审计工作难以向纵深方面发展，尤其在新农村建设中，无法对相关问题进行深层次的分析和研判。更为重要的是，一些农村地区的审计管理结构失范，导致农业审计的优势无法体现出来。

2.农业审计的范围狭窄

农业审计工作通常通过审计署财政司组织执行，但实践中不同司局都可以安排涉农资金审计项目。这就说明，在农业审计过程中，未能体现出统筹安排的优势以及审计的合理性、科学性，相关工作的开展对农业经济的发展难以产生积极的效果。而从审计对象来讲，近年来的农业审计重点是对政府机关以及国有单位在管理使用农业资金等问题进行监督，对私营单位或者集体经济的监督十分缺乏，一些办法与措施并不十分有效。而以资金的筹集视角看，近年来对农业贷款和投资等问题涉及的审计行为相对较少，在农业资金总量上显得十分有限。

3.农业审计的系统性不强

当前，针对农业资金进行的审计工作通常范围较小，系统性不强，大多是对国家预算安排的资金加以审计，但是对那些非预算安排的资金审计监督工作则很少涉及。比如，从行业的角度看，针对部分特殊审计单位进行的审计工作较容易得到执行，但是对那些乡镇集体经济组织以及集体所有制企业的审计监督工作，企业由于未能全面纳入到国家审计的范围，使得一些农业资金出现了无序流通和监管不力的情况，对其进行的审计工作效果也十分有限。而在资金管理层面上，因为多头管理和多头领导的存在，加之拨款步骤过多，使得农业审计工作难以收到实效。更为重要的是，因为资金筹集的环节繁杂，无论是国家投入还是农民投入，抑或是外商投入，由于使用对象和农业审计执法手段的差异，使得审计对农业资金的全方位监督还处在初级阶段。

4.农业审计的进展缓慢

为了发现农业审计执行中可能出现的状况，审计人员通常应深入到农村基层获取第一手资料，以便能够借此提出有价值的审计意见。但是，在实际工作中，却存在以下问题：①农业审计的法律法规缺位。在现行的农业审计中，与之相关的法律法规并没有对效益审计设定既定目标，在审计证据的获取和评价体系的制订方面也没有明确规定，使得对涉农专项资金的审计工作无法正常展开，与之相伴生的风险也时常处于高位；②农业审计在效益审计的评价标准与体系方面有一定欠缺。比如，在对财政支农资金的使用效益进行衡量的过程中，由于缺乏必要的评价标准与统一的具有公允性评价目标，使得涉及到农业生产领域的资金问题难以作出准确的判定；③涉农资金审计项目管理和农村地区的财务管理之间协调性不足，甚至在一些偏远农村地区缺乏基本数据资料。这样一来，就使得被审计单位提供给审计人员的信息，无法佐证其项目建设的全部内容，也难以对资金的投入效果进行准确评定。

从“审计署就农林水专项资金审计结果答问”中可以看出，从审计情况看，各级党委政府高度重视农业发展，积极落实惠农富农政策，支农投入不断加大，对保障粮食安全、深化农村改革、促进农业生产和农民增收等方面发挥了积极作用。但审计中也发现，农业专项资金的使用还存在一些问题，主要表现在政策措施落实不够、资金分配拨付缓慢、统筹整合不到位、项目建设和运营管理不到位、建成后效益不佳甚至形成损失浪费等，比较突出的还是骗取套取农业专项资金以及政府部门在资金和项目分配使用过程中超标准范围发放资金、优亲厚友、利用权力牟取小团体利益以及违反中央八项规定精神等问题，审计移送有关部门查处的重大违法违规问题线索大多是此类问题。

三、农业审计服务新农村建设的实现路径

当前，以建设社会主义新农村为中心，相关审计部门在优化审计工作思路的过程中，正在不断明确涉农资金审计的重点，以期为新农村建设提供支持与保障。而通过前文的分析可知，在农业审计服务新农村建设的过程中，为了提升审计绩效和涉农资金的使用效益，除了要强化对农业财政资金的高效管理外，还应强化对政策落实情况的审计追踪、注重对农民切身利益的维护，同时要对涉农资金进行全过程跟踪审计，按照农村发展实际对重点项目进行重点审计等。

1.强化对政策落实情况的审计追踪

为了提升农业审计的绩效，更好地为社会主义新农村建设服务，审计机关应紧密围绕农业审计的工作重点，全面推进乡镇机构改革和农村义务教育改革试点工作，并以县、乡财政体制改革为中心，逐渐建立起综合性的配套方案，以此搭建新型农村公益性事业服务体系[6]。而为了保证这一体系的顺利健康运行，需要通过多种措施的有效执行对其进行监督，在制度层面和机制层面上，对农业政策执行过程中出现的问题进行查证和处理。同时，要以此为前提，要求审计人员深入调查，能够进一步提出合理化建议，保证农业生产工作能够顺利实施。

2.注重对农民切身利益的维护

审计机关在农业审计的过程中，应注重维护农民群众最基本的利益，以服务社会主义新农村建设为前提，在坚持农业审计原则的基础上，全面履行审计监督职责，以此维护农村经济秩序。为此，需要在以下几个方面同时做出努力：①对新农村建设资金进行合理安排。对涉及到的部门，要保证借助各种渠道，使得相关资金能够进行科学分配，保证资金的合理使用；②强化对扶贫救灾和农村医疗保险等专项资金的审查力度。保证相关资金能够真正用到实处，让农民因此受益；③促进党的惠民政策能够落实到位。在审计工作中要加强对农业专项资金的真实性、合法性审计，并借此进一步深化效益审计工作。

3.对涉农资金进行全过程跟踪审计

为了让农业审计更好地服务于社会主义新农村建设，相关部门要及时跟进，强化审计监督工作。因此，应重点强化对国土资金的审计，通过加强土地管理，最大限度地保护农民耕地及其基本利益；通过强化农业综合开发资金审计和水利建设项目监督，最大限度地揭示与查处那些挤占和拖欠的农业专项资金，对任何配套资金不到位的情况要坚决予以查处，以改善和提高农业基础设施的建设水平；与此同时，要强化农村地区精准扶贫资金和农村合作医疗基金的审计工作，对那些关系到农民切身利益的资金要加强审计和监督，以促进农村社会的和谐进步。例如，为切实加强河南省农村土地管理，进一步规范耕地保护工作，在2015年5月～2016年3月，河南省审计厅进行了涉农资金全过程跟踪审计工作，组织市、县两级审计机关，对审计署未审计的其余市、县进行了全面审计。全省共审计国土、财政、规划、城建等单位超过500个，抽查批地文件超过1000件，审计金额近600亿元，查处违法违规问题资金超过200亿元；查处违法违规批地、征地、供地和用地面积近2万公顷，涉及金额近1亿元。通过审计进一步促进和规范了省内涉农土地资源和资金的管理工作。

4.按照农村发展实际对重点项目进行重点审计

在农业审计工作中，对于重点和重大问题，要增加查处力度，查深查透、分清职责，以制度为背景，通过机制上的运作为农业审计工作找到解决问题的思路和方法。同时，应注重对财政专项资金政策的执行与落实情况的审计工作，以便能够及时反映出农业以及农村中可能出现及已经出现的新问题和新挑战。在具体操作层面上，针对农业专项资金的审计，要坚持真实性和合法性的审计原则，通过监督和检查国家政策执行与落实的情况以及借助必要的审计调查和走访，反映出农业生产和农村生活中可能出现的新情况和新问题，为农业审计工作和针对农村政策的制订提供必要的参考。

四、结语

在社会主义新农村建设过程中，国家一直在加大对农业资金投入，这给农业审计监督工作提出了全新的要求，也让农业审计工作因此而迎来了新的发展机遇。但是，在社会主义新农村建设中，农业专项资金的审计工作如何进行，审计水平怎样提高，对审计工作人员来说是必须解决且必须解决好的问题。为此，需要强化农业审计的经济监督与评价职能，进一步提升农业审计在新农村建设中的地位与作用。除了要强化对农业财政资金的高效管理外，还应强化对政策落实情况的审计追踪，注重对农民切身利益的维护，同时要对涉农资金进行全过程跟踪审计，按照农村发展实际对重点项目进行重点审计，通过农业审计进一步促进农村经济的发展，全面维护农民群众的切身利益。

本文系河南省政府决策招标课题：河南省农业转移人口社会保障问题研究（2015B176）的部分研究成果。

[1]刘晓.搞好农业审计需关注的几个方面[J].现代审计与经济，2015（01）.

[2]庞久顺.搞好农业审计服务新农村建设[J].审计研究，2014（12）.

[3]伍金条，成晖.农业审计服务新农村建设大有可为[J].农业经济，2015（11）.

[4]陆晓晖.农业审计概念与资源整合问题研究[J].审计月刊，2015（03）.

[5]杨修荣，苏李.农业审计面临的问题、难点及应对措施[J].财会通讯，2014（03）.

[6]倪旭光，张生敏.试析农业审计在社会主义新农村建设中的作用[J].生态经济，2015（08）.

（作者单位：中共南阳市委党校）