“两岸四地”跨境经济犯罪打击对策研究

徐长华（上海市公安局经济犯罪侦查总队， 上海 200083）



“两岸四地”跨境经济犯罪打击对策研究

徐长华
（上海市公安局经济犯罪侦查总队， 上海 200083）

摘 要：为有效打击跨境经济犯罪，维护“两岸四地”经济发展及社会稳定大局，应加强“两岸四地”警务合作。当前，“两岸四地”司法合作协议保障方面还有很大完善空间，合作协议本身多停留在框架层面，配套法律文件的规则制定也需进一步明确、细化。“两岸四地”警务合作在具体执行中遇到诸多操作层面的问题，建议在加强沟通协作的过程中，通过自下而上汇集问题，自上而下解决问题的方式，强化顶层设计。

关键词：两岸四地；区际警务合作；经济犯罪；打击对策

近年来，内地与港澳经贸关系不断深化，服务贸易自由化加快，双向融资、产业投资与金融资本相结合得到有效促进。同时，两岸经济关系正常化、制度化、自由化以及经济合作机制的逐步健全，使得两岸产业合作、双向贸易投资及便利化方面的合作不断加强。随着“两岸四地”经济活动的相互融合，跨境经济犯罪案件发案数也不断上升。然而，我国目前“一国两制三法系四法域”法治格局的特殊形态，使得“两岸四地”警方的跨境刑事司法合作面临诸多问题，如何协调“两岸四地”警方在打击跨境经济犯罪方面进行有效、高效的合作，成为迫在眉睫的课题。

一、涉港澳台跨境经济犯罪形势分析

经对比分析，上海近年来涉港澳台的跨境犯罪呈现出发案多、团伙化、洗钱犯罪日趋严重等特点，对侦查打击工作提出了新的更高要求。

（一）发案特点

2010年至2015年上半年，上海市公安局经济犯罪侦查部门（下称“上海经侦部门”）立案侦查的涉港澳台经济犯罪案件涉及20个罪名。一是从涉及地区来看，涉台案件及台湾籍犯罪嫌疑人比例较高。二是从发案罪名来看，集中于合同诈骗、信用卡诈骗、非法经营、职务侵占、虚开增值税专用发票犯罪，其中合同诈骗类案件升幅最为突出。三是从立案数看，2010年至2014年，涉港澳台经济犯罪案件立案数呈明显上升态势。

（二）主体特点

一是出现团伙化。犯罪主体从“单兵作战”为主逐渐向团伙作案转变，对社会的不良影响亦大幅增加，特别是跨境洗钱、伪造信用卡案件。如在伪造信用卡案件中，整个犯罪链条较长，涉及生产、购买、运输、出境等环节，团伙人数众多。二是“四地”人员勾结作案情况突出。内地（大陆）与港澳台籍人员勾结作案的情况逐渐增多。如涉案单位台湾籍高管与大陆员工相互勾结进行保险诈骗；在涉税案件中，出现了内地与香港籍不法分子共谋，通过低报、走私等方式将货物回流至境内，循环骗税、非法牟利等情况。

（三）类案特点

一是跨境洗钱犯罪日趋严重。由于大陆对外汇资金的管制较严，资本市场对资金跨境流动存在内在需求，不法分子在“两岸四地”间采用“两地平衡”等方式实施非法跨境汇兑以及非法外汇买卖业务，逃避政府对跨境资金的监管。根据联合国所属的亚太反洗钱组织（APG）调查，每年透过两岸地下钱庄转移的现金高达700亿美元，超过台湾外汇储备的四分之一①周娟，章于芳.海峡两岸打击地下钱庄跨境洗钱问题研究，武汉金融，2013年第10期。。二是涉众型犯罪时有发生。在经济发展新常态背景下，民间资本高度活跃，互联网金融、小额贷款、融资担保等新兴金融业务迅猛发展，涉众型犯罪风险不断聚集。上海地区出现了以港澳台籍人员为首，进行境外期货交易、传销活动的案件，涉及人数众多，给维稳工作带来了压力。

二、“两岸四地”跨境警务合作现状

（一）基本概念

所谓“两岸四地”跨境警务合作，指基于惩治犯罪、维护社会、经济运行稳定的共同目标，各地区的刑事犯罪侦查机关通过特定的途径，相互提供刑事侦查的支持、便利和援助，或一方根据他方委托，在所辖区域内代为对方实施各项警务措施的总称。由于历史原因，我国形成了内地（大陆）、台湾、香港、澳门四个法域，但20世纪90年代两岸达成了“九二共识”、港澳实施了“一国两制”，因此，与港澳台开展警务合作，既不同于国际警务合作，也有别于同一法域内部警务合作，其在本质上应属区际警务合作。②熊一新，吴仲柱.海峡两岸及内地与港澳警务合作比较研究，北京人民警察学院学报，2011年第1期。

（二）合作模式

目前“两岸四地”跨境警务合作模式主要有三种：第一种，国际刑警组织模式。根据第五十三届国际刑警组织大会的决定，台湾作为中国的一个地区，以“中国台湾警察局”的名称可以继续留在国际刑警组织内。国际刑警中国国家中心局可以通过国际刑警总部与台湾警察机关进行联系。第二种，民间组织模式。主要包括警察学术团体的交流、民间机构签署合作协议等。如在两岸民间中介机构大陆海峡两岸关系协会（下称“海协会”）与台湾财团法人海峡交流基金会（下称“海基会”）磋商下，于1995年初就“两岸劫机犯等遣返事宜”和“违反有关规定进入对方地区人员之遣返及相关问题”达成一致意见并开展了务实的合作。第三种，直接联络模式。2009年签订的《海峡两岸共同打击犯罪及司法互助协议》（下称《南京协议》）为大陆和台湾警方直接进行警务合作作了制度安排。此外，通过“FT913”机制、部港澳台办、沪港澳刑侦协作联络办公室等授权窗口，“两岸四地”初步建立起直接联络机制。①吴剑.ECFA实施背景下海峡两岸打击跨境经济犯罪警务合作机制的创新，公安研究，2013年第4期。

（三）经验成果

1. 个案合作。个案合作模式主要源于广东省检察机关与港澳间刑事司法实践。一是协议阶段。1990年，广东省人民检察院和香港廉政公署的代表在珠海市举行会晤，共同签署了《会晤纪要》，确定了开展个案协查的范围、协查的方式、联络的渠道。二是定点阶段。《会晤纪要》签署同年，经外交部、国务院港澳办同意，最高人民检察院决定在广东省人民检察院内设“个案协查办公室”，规定今后凡是内地各级检察机关同香港廉政公署、澳门反贪公署相互协助调查职务案件，都要通过该办公室联系。②裴兆斌.两岸四地区际刑事司法协助机制比较研究——兼论《海峡两岸共同打击犯罪及司法互助协议》运行展望，理论与现代化，2010年第6期。三是法制阶段。1993年，最高人民检察院发布《关于同港澳地区司法机关进行案件协助调查取证工作程序的规定》，将个案协查纳入法制轨道。2009年签订的《南京协议》将中国区际刑事司法互助的司法实践以及中国区刑事法律理论都大大地向前推进了一步，③赵秉志，黄晓亮.论中国区际刑事司法合作机制的构建——以《海峡两岸共同打击犯罪及司法互助协议》为切入点，江海学刊，2011年第2期。确立了“类案协同与个案协助”的协作模式，构建了当前大陆与台湾刑事司法合作的框架。公安机关也在个案合作方面取得成效，上海公安经侦部门根据《南京协议》，积极开展警务合作，协助台湾司法部门开展调查取证、协查涉案人员及涉案公司等工作。

2. 警务联络。一是建立渠道。2000年1月起，广东省公安厅经侦部门与香港警务处商业罪案调查科正式建立直接联络渠道。二是扩大渠道。2002年7月，广东警方与澳门司法警察局相关部门也开始直接联络，并授权深圳、珠海警方与港澳警方建立直接联络渠道。三是丰富渠道。“两岸四地”警方逐步建立粤港澳警方的缉毒24小时连线与专职联络员制度、两岸警方“FT913”公共平台联络员日常联系机制、珠澳陆路口岸警务联络机制、粤澳警方归口联络和对口直接联络工作机制等。2003年以来，上海公安机关与香港、澳门警方分别建立沪港、沪澳刑侦合作联络机制，设立了以侦查打击部门为主导的港澳刑侦合作联络办公室 。为进一步完善沪港澳间“发函请求协助、赴港澳调查取证”等双向协作机制，上海市公安局制定了《上海公安经侦部门与香港、澳门警方开展经侦合作的实施细则》。根据上述机制和规范性文件，上海公安经侦部门在信息交流、线索处理、案事件协查、犯罪打击防范等方面与港澳警方开展了务实的合作。

3. 研讨交流。上海公安经侦部门在沪港澳刑侦合作联络框架下，与香港警务处商业罪案调查科、澳门司法警察局持续深化沪港澳经侦警务交流协作机制。2004年以来，积极依托“沪港（沪澳）经济犯罪侦查实务研讨会”、“沪港警方双向观摩学习活动”及“沪港警方银行卡风险管理研讨活动”等平台，围绕银行卡犯罪形势、研建信息合作平台、反洗钱信息共享、知识产权犯罪打击、警社合作情况、警营文化及警民公共关系建设等议题开展了定期研讨会商，进一步深化了警务合作。2014年11月，上海公安经侦代表团赴澳门出席了“第十届沪澳经济犯罪侦查实务研讨会”，双方进一步在密切警务交流、拓展合作领域、提升实战效能等方面达成了诸多共识。

4. 信息交互。上海公安经侦部门主动加强与港澳警方对口联络员的沟通协调，建立了“每日动态化沟通、每周类案化沟通、每月系统化沟通”工作机制。2014年，香港警务处传来某重大洗钱犯罪线索，总队立即启动紧急核查，并在市公安局领导指挥下迅速开展相关工作，与香港警方进行了实务对接。

5. 跨境追逃。目前，各地警方已建立了多项跨境追逃合作机制，如两岸红十字会主导、双方警务人员配合的“两门两马”海上遣返机制等。①熊一新，吴仲柱.海峡两岸及内地与港澳警务合作比较研究，北京人民警察学院学报，2011年第1期。上海方面，为全力推进“猎狐2014”专项行动，“境外追逃沪澳工作组”于2015年7月专门赴香港、澳门协商，就境外追逃深度协作建立了相关机制，取得积极成效。同时，上海警方还根据《南京协议》与台湾警方开展追逃合作。

三、打击跨境经济犯罪面临的挑战

（一）法律制度方面

“两岸四地”的刑事法律，如刑法原则、刑事程序、犯罪构成等方面存在很大差异，直接对跨境经济犯罪打击产生不利影响。

1. 实体法方面。一是对同一犯罪行为的罪名认定不同。如根据台湾地区法律规定，伪造新台币最终处死刑或无期徒刑；对伪造人民币犯罪，最初不认定为犯罪，至20世纪90年代才认定为“伪造有价证券罪”，但刑罚最高仅处7年有期徒刑；而大陆刑法规定伪造货币犯罪最高可判处死刑。两岸对伪造人民币犯罪刑事责任规定差异极大，刑罚威慑力也不同，势必影响警方打击效果。二是量刑幅度不同。如台湾地区刑法对经济犯罪经常适用诈欺罪、侵占罪、背信罪等罪名，最高刑期仅为5年，均属于轻罪范畴，而相关犯罪在大陆则可能面临无期徒刑，这就导致在大陆作案的台湾籍犯罪嫌疑人在案发后逃往台湾的倾向性较大。此外，如果犯罪嫌疑人最终在台湾接受审判，受到的刑罚较轻，也起不到较好的震慑效果。三是对犯罪构成规定不同。以洗钱犯罪为例，香港对洗钱犯罪的上游犯罪认定最为严厉，包括所有严重犯罪；澳门地区洗钱罪的上游犯罪仅限定于黑社会组织犯罪；台湾地区洗钱罪的上游犯罪包括走私犯罪、伪造、变造有价证券犯罪、金融诈骗犯罪及贪污犯罪等；大陆刑法对洗钱犯罪的上游犯罪限于规定的七种特定犯罪。这就导致不同法域对同一洗钱行为是否构成犯罪的认定不同，从而对案件的管辖、侦查、起诉等环节产生一定障碍。

2. 程序法方面。一是追诉时效期间和计算方式不同。台湾对5年以下刑期的追诉时效为10年，且不因嫌疑人规避侦查而暂停；而大陆刑法规定，法定最高刑不满5年有期徒刑的，追诉期为5年；在人民检察院、公安机关、国家安全机关立案侦查或者在人民法院受理案件以后，逃避侦查或者审判的，不受追诉期限限制。实践中，有的情况下大陆的“实际追诉时限”要长于台湾地区。上海警方向台方移交的一起案件，由于追诉时效差异原因，原本在大陆可以追诉但在台湾却已超过追诉时限，故台检方作出不起诉决定。二是证据规则不同。“两岸四地”由于法律渊源差异等原因导致了证据规则的不同，在证据形式、取证主体、取证阶段、质证要求方面有较大差异。如大陆刑事诉讼法规定“凡是知道案情的人，都有作证的义务”，但是台湾地区的刑事诉讼法规定了证人拒绝作证的情形①参见台湾地区“刑事诉讼法”，福建律师协会官方网站法律法规数据库http://fj.chinalawinfo. com/newlaw2002/slc/slc.asp?db=twd&gid=939524669。。港澳在各自相关法律中也都明确规定了“在特定条件下，证人享有拒绝作证的权利”。由此可能会出现在大陆必须作证的证人，在港澳台地区则可能因享有拒证权而拒绝作出关键证据的情况。如在上海警方侦办一起涉港案件中，上海警方工作人员在香港警方的协助下在香港找到了证人李某，但李某拒绝配合公安机关再次制作笔录，导致案件中一重要情节无法取得重要证据材料证实，从而影响到犯罪认定。

（二）打击实战方面

1. 案件跨境移交问题。一是案件跨境移交制度有待建立。与台湾方面，由于刑事管辖权是一国司法权的重要组成部分，在海峡两岸关系上属于最敏感的问题，因此《南京协议》刻意回避了此问题。②吴晓瑛，邓晓东.论海峡两岸警务合作存在的问题及对策，海峡法学，2012年第4期。实践中，如果上海警方侦办的案件中主要犯罪嫌疑人为台湾籍，且在大陆作案后逃往台湾，而台湾又基本不可能将上述台湾籍犯罪嫌疑人移交大陆警方，大陆警方如果想让案件顺利侦破，使主要犯罪嫌疑人受到司法审判，只能采取以移交案件材料的方式将案件移交台方。与港澳方面，由于未签订相关合作协议，还不存在案件移交的可能。二是案件情况通报不便捷。目前，“两岸四地”还未建立较为便捷有效的案情互通渠道。由于大多数经济犯罪十分复杂、专业，与一方仅仅提供书面材料相比，通过双方或多方侦查人员的当面介绍及讨论，能够更快更准确地理解案情及提供相关证据，也方便直接提出进一步证据要求，但派员赴对方地区会商案情程序复杂，成本过高，可操作性低。

2. 案件材料移交后续处理问题。按大陆的刑事诉讼法规定，在内地不同省级公安机关移送案件后，办案主体随之发生变化，移出单位不能再对案件进行侦办。如果参照大陆的案件移送制度，大陆警方将案卷材料移交台湾后，即停止对案件的侦查。但由于两岸的法律制度不同，案件材料移交后可能会出现台湾方面不予立案、不予起诉、审判结果较轻等情况，导致无法起到震慑犯罪作用或者挽回大陆受害人损失的结果。此时大陆警方如果再想进行侦查工作，则会面临因为案件已经移交而无侦查可能的情况。

3. 跨境联合打击有待加强。一些在同一法域内已经成熟的打击犯罪策略，如“控制下交付”、“多地同步收网抓捕”等策略，在境外实施时会遇到政治、法律、程序等方面的阻碍，极大降低了跨境犯罪的打击效率。如在打击地下钱庄方面，由于两地任何一方的司法机关侦办当地的地下钱庄之后，另一方的地下钱庄业者仍旧存续，只需重新觅得代理人，仍然可以继续发展其地下通汇的业务，致使地下钱庄难以根绝。③周娟，章于芳.海峡两岸打击地下钱庄跨境洗钱问题研究，武汉金融，2013年第10期。因此，在打击跨境犯罪行动中，要联合各个地区警方实行同步打击，从而使打击效果最大化。

4. 跨境取证效率较低。在跨境信用卡犯罪、非法经营犯罪、证券犯罪等案件的侦查过程中，涉及境外服务器勘验、伪卡鉴定、代作笔录等工作时，会遭遇取证周期长、渠道不畅等诸多困难，严重影响了案件侦查效率。《南京协议》只规定了两岸委托取证和联合侦查、侦办两种形式，未明确操作规则和时限要求，取证效率较低，内地与港澳之间亦面临同样问题。

5. 跨境追逃问题。一是局限于个案合作。《南京协议》中第六、第九条分别对人员遣返作出了相应规定。然而协议主要针对跨境缉捕的结果环节进行了规范，却对两岸警方如何联合开展跨境缉捕的过程环节未作规范，在司法互助实践中还局限于重大个案的合作。二是在操作层面还有诸多问题。如《南京协议》并未对台湾籍犯罪嫌疑人的缉捕规范等问题予以明确；并存在派员出境追逃审批程序繁琐、周期长等一系列问题。

6. 追赃问题。一是赃款返还存在障碍。香港法律规定，“在控方冻结了被告人的财产后，一旦被告人被定罪和判刑，控方可以要求没收这些财产”。①彭旭辉.香港反洗钱立法及其与国际社会的合作简述，中南大学学报（社会科学版），2004年第2期。台湾方面，《南京协议》第9条规定“双方同意在不违反己方规定范围内，就犯罪所得移交或变价移交事宜给予协助”，但内容表述含糊。二是赃款处理方式导致联合追赃积极性不高。在国际联合打击犯罪实践中，存在对犯罪收益进行分配的做法，极大提高了参与方的积极性，《联合国禁毒公约》也鼓励这种做法。但我国《刑法》第64条要求没收的财物和罚金，一律上缴国库，不得挪用和自行处理，且未与其他国家专门缔结有关没收资产分享的双边或多边协定。②陈晖.论我国对洗钱罪的没收措施——以《联合国禁毒公约》为视角，山西省政法管理干部学院学报，2006年第2期。由此，我国法律对赃款处理方式的规定也极大影响了跨境联合追赃的积极性。

（三）基础保障方面

1. 信息交互不足。一是线索获取渠道不畅。目前，上海警方与港澳台地区其它业务部门之间的协查还是通过“四地”的警方协助开展，效率低且范围过窄。如内地警方获取港澳台地区银行证据效率低下，只能通过警方之间发函查询，或者派员前往并在对方警方协助下进行。二是警务信息共享有较大发展空间。当前，“两岸四地”警务信息共享虽然已经进行了部分有效尝试，但仍存在较大发展空间。实践中，由于没有足够的信息支持，导致给犯罪预防及打击带来障碍。

2. 合作对接不畅。一是警务合作主体问题。在两岸警务合作中，大陆地区刑事案件的侦查主体主要是公安机关，检察院主要扮演监督者角色。但根据台湾地区“刑事诉讼法”规定，警察、宪兵及其他“依法令关于特定事项，得行司法警察之职权者”均是“司法警察”，均可受检察官之命令侦查犯罪。从法理上讲，与大陆警方对口的应当是台湾地区的检察官，但由于台湾地区检察官并不亲自执行侦查，所以实践中归口联系的是台湾地区“内政部”下属的“警政署”或“法务部”下属的“调查局”。大陆警方甚至会因此有无所适从的困惑，往往是辗转努力联系上对方某单位之后才发现对方并不拥有我方所想当然的相应职权和罪案信息。③吴晓瑛，邓晓东.论海峡两岸警务合作存在的问题及对策，海峡法学，2012年第4期。二是机构人员设置问题。如内地公安系统与香港警队在架构、人员分工及工作程序等多方面存在差异，且香港警方相关岗位人员交流频繁，基本每个岗位两年调动一次，双方对口业务及联络部门的主管、主要联络员对彼此人员、工作方法和联络程序了解不足，影响工作效率。

3. 专门人才匮乏。跨境经济犯罪侦查对侦查员的知识水平要求较高，一般来说要达到“三懂”（即懂侦查、懂法律、懂外语）。但目前在侦办跨境经济犯罪案件及缉捕行动中，熟悉区际警务协作相关业务、法律、知识的侦查员还不多，基层公安机关这方面的人才更是匮乏，这严重影响了办案效率和效果。

四、操作层面相关的对策与建议

“两岸四地”警务合作在具体执行中遇到诸多操作层面的问题，建议在加强沟通协作的过程中，通过自下而上汇集问题，自上而下解决问题的方式，强化顶层设计。在地方开展创新探索的同时，提请上级部门对存在的诸如案件协查、追赃追逃等关键问题进行整体调研梳理，调整、优化、细化操作办法，统一大陆与港澳台司法协作的具体执行规范。

（一）强化法律支撑

针对当前“两岸四地”刑事法律存在诸多差异的现状，从服务实战出发，建议加强“四地”协商，特别是从签订合作协议、推动各方立法两方面进行改进。

1. 制定多发犯罪打击专门合作协议，提供操作标准。在当前情况下，“两岸四地”通过签订多发犯罪打击专门合作协议来弥补刑事法律差异缺陷具有成本低、效率高的优势。在已有的制度基础上，总结相关经验，针对“两岸四地”共同面对和需要优先打击的犯罪，先签订分项区际刑事合作协议，为打击过程中由法律不统一而引起的操作层面冲突提供统一的工作标准和规范，提高合作效率。以洗钱犯罪为例，大陆对洗钱犯罪的定罪必须确定上游犯罪，犯罪构成要求很高。而香港洗钱犯罪构成并不以上游犯罪的犯罪构成为必要条件，只要是具有合理根据，系犯罪收益而进行处理，即可构成洗钱犯罪。面对这种差异，建议参照《欧洲反洗钱公约》第2条第1款规定“缔约国是否对原生罪拥有管辖权，无关紧要”。《欧盟反洗钱指令》第1条第3款规定：“即使产生洗钱财产的行为是在另一个成员国或者第三国领域内实施的，仍然应当认为是洗钱。”①陈晖.内地与港澳跨境洗钱犯罪的刑事司法协助问题，西南政法大学学报，2006年第5期。据此，内地与香港可以签订合作协议，规定“尽管上游罪的行为是在境外实施的，即使该行为按照行为地的法律规定不构成犯罪，也仍然可以洗钱犯罪论处”。此外，还可以充分借鉴其他现有国际打击犯罪合作经验，如国际反洗钱组织（FATF）关于反洗钱的“40+9项建议”等。

2. 推动相关立法，提高刑事法律的契合度。针对“两岸四地”刑事法律的差异，通过协商，各方结合实际推动自身立法，使法律规定逐步接近。如根据新修订通过的《刑事诉讼法》、《公安机关办理刑事案件适用查封、冻结措施的有关规定》，司法机关在对经济犯罪以及洗钱犯罪进行调查、起诉中，只能查封、冻结与犯罪行为相关的财产与犯罪收益，而不能像香港一样，只要符合条件，就可以对犯罪嫌疑人、被告的所有可实现财产进行限制。建议内地借鉴香港关于处理犯罪收益的方式，修改、制定相关法律法规，既有利于消除在打击洗钱犯罪中追赃等操作层面的障碍，又能加大犯罪打击力度。

（二）优化打击操作

1. 规范案件移交。一是建立完善“案情事先沟通、意见充分交换、承办单位交接、上级部门见证”的移交程序。上海公安经侦部门在实践中发现，将案件材料移送台方后，犯罪嫌疑人最终能否受到刑事处罚、受到什么程度的刑事处罚、需不需要大陆相关部门转交有关证据等均难以预料，故需要与台方进行案件移交方面的先行沟通，如台方表示愿意针对我方提供的案件材料启动立案程序，再由公安部正式通报台方。对此，建议建立完善“案情事先沟通、意见充分交换、承办单位交接、上级部门见证”的移交程序，以提高案件移交成功的几率和效率。同时，要设计专门针对“两岸四地”材料移送的“案件移交文本”，使案件移交规范化。二是建立一般个案联系人制度。建议建立“两岸四地”案件侦破联系人制度，实现“点对点”办案对接，确保案件移交后的跟进责任落实。三是建立视频实时对话系统。在不能派员面对面沟通交流的情况下，视频实时交流十分有效。为此，建议建立跨“两岸四地”的视频联络系统，以提高工作效率。

2. 加强联合打击。一是充分借鉴国际合作经验。上海警方在侦办“4.8”跨境销售假药案中，将美国境内收货人的信息通报给美国警方，并沟通相关部门构建无障碍的信息直通车，最终促成中美警方共同开展收网行动，开辟了国际警务合作新领域。“两岸四地”在跨境犯罪打击过程中，可参照上述模式。二是探索尝试跨境打击策略。侦办特别重大的跨境经济犯罪案件中，在个案协助机制框架下，可以结合实际情况探索适用跨境同步收网抓捕等策略，并逐步固化经验，建立机制。

3. 提高跨境取证效率。一是探索派员直接取证制度。“两岸四地”在进一步细化关于相互代为询问证人，相互委托检查、鉴定、搜查和扣押，相互移交书证和物证，以及送达文书等具体性事务工作规范的基础上，针对侦查方所属地区公民，可探索通过签订协议等方式打破各法域取证主体局限，建立在对方司法人员陪同的前提下，一方侦查员在境外直接进行询问证人、搜查和扣押等取证工作制度，并同步全程录音录像，提高取证效率。二是尝试远程视频取证。2005年7月21日签订的《中华人民共和国和西班牙王国关于刑事司法协助的条约》第10条第3款就规定“在可能且不违反任何一方法律规定的情况下，双方可根据具体情况约定通过视频会议获取证词”。①吴晓瑛，邓晓东.论海峡两岸警务合作存在的问题及对策，海峡法学，2012年第4期。笔者建议，“两岸四地”可建立视频取证工作机制，当一方需要取得对方地区人员的证词时，提出远程询问申请，对方同意后将相关证人带至安装有远程声像实时传输系统的专门询问室，由对方侦查员根据申请方提供的询问提纲进行询问或者由申请方侦查员通过远程视频对话系统直接对证人进行询问，整个过程录音录像。同时，通过签订相关协议和立法，使通过此种形式取得的证人证词具有确定的法律效力。通过上述方式，可大大减少跨境取证周期，提高工作效率。

4. 加强跨境追逃。一是建立跨境追逃机制。“两岸四地”定期互通境外逃犯信息，即时发现境外逃犯的落地信息或行踪动向，并通过热线联络机制即时反馈查控信息。二是探索解决操作层面问题。（1）借鉴英国“签注逮捕令”制度。在跨境移交逃犯过程中，针对“逮捕令”效力问题，建议参照英国签注逮捕令制度（此制度用以解决英伦三岛与爱尔兰共和国之间移交逃犯的问题，适用《1965年签发逮捕令法》）。即在统一区际司法协定框架下，就另一法域地区签发的逮捕令仅作形式审查，使其拥有本法域内相同的效力。②王停林.中国大陆打击有组织犯罪的区际合作，四川警察学院学报，2008年第2期。这种快捷的移交逃犯程序正是当前“四地”之间区际刑事司法合作急需的。（2）细化追逃合作协议规定。针对在大陆犯罪的台湾籍嫌疑人遣返办法方面，建议大陆相关部门与台湾司法部门进行沟通，请台湾司法部门加大对内地逃往台湾地区的台湾籍犯罪嫌疑人的缉捕遣返力度，并细化相关协议，制定规范。（3）建立“出境审批”绿色通道。2013年，内地警方在缉捕境外逃犯陈某的过程中，公安部国际合作局为组团赴境外开展工作开辟了“绿色通道”，由于出击及时，逃犯顺利到案。希望公安部能固化这一成功经验，简化组团赴港澳台地区缉捕的审批流程。

5. 加强跨境追赃。探索制定“两岸四地”没收的犯罪收益分配规则。通过签订犯罪收益分享合作协议或者对内地刑法中关于“犯罪收益一律上缴国库”的规定作出修改，制定跨境追缴犯罪收益的地区间分配制度。或者通过研究协商，制定“两岸四地”跨境犯罪收益处理办法，解决赃款所属权分歧。

（三）加强基础保障

1. 加强信息、线索交互。一是加强警务信息共享。（1）探索建立“两岸四地”打击经济犯罪信息合作平台。构筑快速、便捷、高效的绿色通道，提供一个具有点对点、点对面、面对面全方位交流功能的平台。将各方侦办案件中涉及对方地区的犯罪情况信息、线索、新型作案手法、犯罪类型及某类高发的经济犯罪突出情况及时通报对方。（2）完善与港澳台信息交流工作规范。制定关于加强涉港澳台案（事）件报送规范，通过签订多方合作协议，修改、制定法律规范等方式，围绕案件协查程序、时限、对口主体等方面不断完善现有规则，提高工作效率。同时，要求各级公安经侦部门及时做好涉港澳台案（事）件信息、研判及报送工作。二是拓宽信息来源渠道。（1）充分利用互联网获取信息。强化对互联网中跨境有组织经济犯罪线索的研判分析，有力打击以电脑、网络、通讯设备、电子集成器等为工具的跨境有组织经济犯罪。（2）强化社会非公开信息交流。联动银行、外汇监管等部门，强化对新兴资金平台（如第三方支付平台）可能出现的经济犯罪风险的监控，探索建立可疑信用卡诈骗、跨境洗钱、骗取出口退税、侵犯知识产权等犯罪资金查控模型，将查获的犯罪线索及时移送公安机关并有效预警。如在打击地下钱庄工作中，联动各部门加大对贸易、对外投资等项目下外汇核销、售付汇背景的审查力度，疏堵结合，最大限度遏制地下钱庄活动。

2. 明确办案主体及联络部门。2014年，由公安部和上海市公安局两级港澳台办带队的“猎狐”赴台工作组准确把握了台湾检察机关为办案主体的职能分工，与台湾“法务部两岸司”对接，将三起案件材料移送台方，并最终由台湾检方予以立案。由此，需要明确对接主体，如与内地公安经侦部门对应的是香港警务处下属的商业罪案调查科及澳门司法警察局下属的刑事调查厅。同时，“两岸四地”要加强日常联络与交流，建立相关人员机构变动通报机制。

3. 开展跨境打击经济犯罪专业培训。（1）建立培训机制。针对当前新类型、新领域经济金融犯罪持续高发的形势，由各地警方根据实战需要提出培训需求，定期组织培训团或各地警方相关专家互访，培训经济犯罪打击防范、立法、综合治理、警察公共关系等方面的先进经验，以及主动应对新类型、新领域经济金融犯罪等方面的先进理念、经验、模式等。（2）加强跨境警务研讨。通过理论交流、实务互动、警营文化交流等方式，互通有无、取长补短，更好地实现区域间执法协作、信息共享，以此推动“两岸四地”警务合作常态长效发展。

五、协议框架层面的发展构想

当前，“两岸四地”司法合作协议保障方面还有很大完善空间，合作协议本身多停留在框架层面，配套法律文件的规则制定也需进一步明确、细化。如《南京协议》在内容上比较丰富，但具体涉及刑事司法合作的实体性条文仅有7条，大部分条文存在模糊性。此外，两岸对该协议的理解和重视程度也存在较大差异，在台湾地区，由于该协议系由两岸民间团体签订，法律位阶不高，尚未通过台湾“立法院”决议。根据台湾“宪法”，不能作为羁押台湾籍人员的法律依据，导致对大陆方面的刑事拘留、逮捕，甚至国际刑警组织的红色通缉令整体持否定态度。鉴于“两岸四地”政治格局和法律体系的现状，建议强化顶层设计、优化“四地”间司法合作协议、建立横跨“四地”的警务合作体系。

（一）关于合作协议

“两岸四地”针对跨境合作中遇到的犯罪认定、证据规则、案件移送、信息交流、类案打击、跨境取证等问题，逐步制定针对性刑事司法合作协议，最终构建一个完整有效的区际刑事司法合作制度。签订合作协议时应尽量细化规则，使之具有较高的可操作性。同时，在不能签订协议的情况下，各方司法机关可以出台针对协议的工作意见，细化工作流程和规范。此处特别建议，推动“两岸四地”在协议签署主体选择方面尽量达到“高法律位阶”。如大陆与台湾签署互助协议，两岸要选择官方机构作为签署主体，签署的协议要敦促台湾“立法院”决议通过，从而在采取刑事强制措施方面具有法律效力。

（二）关于“两岸四地”跨境犯罪打击合作框架

“两岸四地”须秉持尊重、互惠、均衡等原则，通过务实协商，订立相应规程，求同存异，切实体现彼此利益的高度一致。建议：第一阶段，在区际警务合作机制基础上，“两岸四地”各自设立跨境警务合作专门主管机构；第二阶段，在“两岸四地”分别设立经济犯罪打击联络处，建立密切的合作关系，互通跨境案件线索，共同打击跨境犯罪行为；第三阶段，参照目前大陆公安机关“九省一市”经侦区域警务合作机制，建立“两岸四地”区际警务合作机制，实行“四地”警方轮值制度，由轮值方定期召集研商会议；第四阶段，设立唯一最高跨境警务合作主管或协调机构，最高行政长官“四地”轮值，全面负责协调、指挥跨境取证、缉捕、追逃追赃、确定刑事管辖、突发性重大案件协作等工作，达到“统一协调、统一指挥、统一侦查、统一打击”的效果。

On Countermeasures of Economic Crime in Policing Cooperation among Four Districts across the Strait

Xu Changhua
（Economic Crime Investigation Department of Shanghai Public Security Bureau, Shanghai 200083, China）

Abstract:The experience of international and regional policing cooperation provides suff i cient evidence for the important and fundamental role in the course of economic crime investigation. This rule is also applicable to the policing cooperation among China mainland, Hong Kong, Macau and Taiwan. With the establishment of the cooperation of policing strategy, it is more convenient for the criminal exchange to be taken out, which enables policing cooperation among the four districts to win a strong drive and opportunity for its development. However, there are problems in di■ ering subjects, criminal systemization and legal procedure, which shall be addressed so as to enhance the very system of policing cooperation.

Key Words:Four Districts across the Strait; Regional Cooperation of Police; Economic Crime; Countermeasures

中图分类号：D631.1

文献标识码：A

文章编号：1008-5750（2016）02-0005-（11）

DOI:10.13643/j.cnki.issn1008-5750.2016.02.001

收稿日期：2016-01-18 责任编辑：孙树峰

作者简介：徐长华，男，上海市公安局经济犯罪侦查总队党委书记、总队长，本刊编委。