越南和菲律宾小型水电工程概况

[泰国] A.苏克 等



越南和菲律宾小型水电工程概况

[泰国] A.苏克 等

预计东南亚建小型水电站的可用水电资源在6 700 MW左右。因此在这类地区，尤其是偏远的农村地区，小型水电项目会发挥重要作用。简述了小型水电工程的界定、重要性及其多样的融资模式。以东南亚水资源较为丰富的越南和菲律宾为例，对小型水电开发商所面临的机遇、多种多样的激励措施和挑战作了简要介绍，以期为东南亚其他国家小型水电工程的开发和利用借鉴。

小型水电工程；工程实例；越南；菲律宾

1 概述

2015年12月31日，东盟经济共同体正式建立，这是东盟历史上一个重要里程碑，它标志着该区域的政策协调化进程开始。所谓“东盟方式”，其主要内容是平等、协商一致、相互尊重和不干涉内政。达成共识，签订不具备约束力的协议，以防削弱各国国家主权。然而随着1992年签订东盟自由贸易协议的、所有成员国加入世界贸易组织(WTO)，这种原则不得不被更有约束力的政策所取代。自此正式签署的具有约束力的协议如雨后春笋般迅速增加，最终在签订《东盟经济共同体2007年蓝图》时达到顶峰。2015年东南亚国家联盟称，在蓝图中宣布的506项措施中，92.7%已在各成员国中得以实施。

为向《东盟经济共同体2015年蓝图》提供支持，《东盟2010～2015年能源合作行动》(APAEC)中包含了许多兼具制约性和鼓励性的措施。2015年10月举行了第33届东盟部长级能源会谈，宣布各成员国已实现并超过了可再生能源总量15%的理想目标，且制定了2025年达到23%的新目标。可再生能源总量的快速增长被视为确保能源安全和降低CO2排放量的要素之一。

鉴于东南亚地区水资源丰富，水力发电将会继续作为其重点优先发展项目，水力发电总装机容量有望在2040年翻番，增至90 GW。然而应注意的是，预计水力发电在整个能源结构中的比重会略有下降，降至16%，而对于煤电的依赖与同期相比却增长到37%，因为煤电取代了以石油和天然气为动力的发电容量，这一点不容乐观。

在实现预计总装机容量的目标中，难以准确判定小型水电工程能发挥多大作用。原因是在东南亚地区关于如何界定小型水电工程存在较大分歧。在越南，装机30 MW以下的水电站为小型水电工程；在泰国和老挝，15 MW以下的才称为小型水电工程，而在大多数其他国家适用的标准是低于10 MW。某些国家也将其划分为小型、微型电站等。为便于比较，该研究中提到的小型水电工程一般是指装机10 MW以下。

国际金融组织、各国政府、水电行业和消费者均逐渐意识到小型水电工程的重要性，不仅有助于增加全国总发电量，且有利于实现偏远农村的电气化，提供清洁的餐饮能源和照明，还可作为一种收入来源。与大型水电工程相比，因监管障碍小，小型水电工程开发、筹集资金和建设各阶段时效性更强、操作更为简化。然而，启动资金较高、远离输电网以及监管存在不确定性等原因，使得小型水电工程不易赢得投资者的青睐。

最近几十年，东南亚地区大型水电工程的开发主要依靠项目融资或国家拨款，而小型水电工程则不同，其融资模式更为多样化。尽管小型水电工程也能从国际金融组织提供的贷款或国家拨款中获得部分资金支持，但大部分是依靠公司融资或开发商的资本进行建设的。据2013年的数据，东南亚地区小型水电工程的装机容量已达1 251.8 MW，然而这还远远不够。开发机构和投资者们最感兴趣的是约6 682.5 MW的巨大发电潜力。鉴于在该地区越南和菲律宾两国的小型水电工程具有最大的发电潜力，因此进一步考察两国小型水电开发所面临的机遇和挑战也便顺理成章。即便如此，东盟所有成员国中有待开发的小型水电工程的发电潜力同样值得关注。

2 越 南

自1986年实施经济改革以来，越南直到最近才成功将其居民收入提高到中等偏低水平，将贫穷率降到仅占总人口的3%(据2012年的贫穷总人口比例，标准为1.9美元/d)。通过国家拨款，充分利用该国巨大的水电潜力，是取得这一成功的原因之一。目前超过9 400 MW的装机容量可为97.6%的越南人口(总人口9 150万)供电。《2011年水电发展总体规划》(MPDD)中称，力求到2020年将装机增至17 400 MW。

尽管届时越南巨大的水电潜力将会得到大幅开发利用，但水力发电所占能源的总体比例按计划将大幅下降，从2008年的37.1%降至2030年的11.8%。未来能源安全将与煤电和核产业休戚相关。2011年越南政府发布的数据显示，到2030年煤电在能源结构中所占比重将达到56.4%，而核产业所占比重将达到10%。

据2013世界小型水电发展报告，越南的小型水电工程装机容量(627.1 MW)和潜在装机容量(2 205 MW)均位居东南亚地区首位。政府计划到2030年实现小型水电工程的充分开发和利用，可作为其可再生能源目标的一部分。《电力发展总体规划》(MPDD)中将小型水电工程的开发提到突出地位，将其作为向剩余的离网和偏远农村地区供电的策略之一。此外还有人建议，应建立小型水电工程的开发授权机构来刺激对该行业的投资。

历史上越南的电力行业是由一家国有垄断企业——越南电力公司(EVN)控制。2005年的《电力法》对电力行业进行了重组，包括解除管制、实行私有化等阶段，于2006年引入竞争发电市场、2014年引入批发市场和2021年引入零售市场来实现。自此，EVN就变身为一家控股公司，而国有企业越南石油(Petro Vietnam)和越南国家煤炭工业集团(Vinacomin)进入发电市场。截止到2010年，装机容量的25%是由私人投资者所有。

越南小型水电工程的开发遵循着相似的轨迹。自20世纪60年代起，小型水电站就几乎完全由政府资助，直到20世纪80年代末才有了一定的灵活性，即可以由中央政府和地方主管机构直接监管和出资。21世纪初，随着电力市场的自由化，越来越多的私营资本开始投向小型水电工程，尤其是通过联合国的清洁发展机制项目，通过碳补偿，为那些总部位于发达国家的公司提供资金与便利。

目前，大型工程由越南贸工部(MOIT)管理，而中小型水电项目则由各省人民委员会审批。此外，水库蓄水库容低于30万m3的水电工程可免除可行性评估报告和环境影响评价(EIA)，只需签署环境保护承诺书即可。这样的许可措施固然简化了工程的审批过程，但也使审批变得不透明，更有可能滋生舞弊和贪污行为。尽管21世纪初，成百上千座小型水电工程获批，但对于程序事项的担忧使MOIT不得不介入，撤销或修改2009年各地方政府对73座小型水电工程的审批。这项举动说明，地方政府对于小型水电工程的审批并不一定能免于中央政府的监管。

2009年引入可避免成本电价(ACT)和标准化的购电协议(PPA)两项举措，其中ACT用于装机达30 MW的并网电厂。这两项用来取代之前采用的费率办法，即基于收益12%的具体工程具体收费。并网电厂的开发商们必须直接与EVN协商购电协议，然而ACT仅0.05美元/kW·h所引发的担忧不足以涵盖小型水电工程发电的实际成本。

除ACT以外，政府还制定了一系列的法律法规，以增加对包括小型水电工程在内的可再生能源行业的投资。举例来说，《电力法》规定越南发展银行要为山区的可再生项目提供高达70%的低息资金；此外，《投资法》提供了一系列免收公司所得税(一段时期内)和免收工厂设备的海关关税等优惠措施；《环境保护法》也规定免收某些特定税费和土地使用费。目前政府未限制外资对越南能源行业的所有权。

3 菲律宾

作为一个拥有7 000多个岛屿和总人口1亿的岛国，菲律宾的电气化程度约为87%。2014年水力发电占该国总装机容量的19.75%。联合国工业发展组织(UNIDO)和国际小水电中心(ICSHP)称，截止到2013年，菲律宾的小型水电工程装机容量(248 MW)和小水电蕴藏量(1 876 MW)在东南亚地区均位居第二，仅次于越南。自2001年的《电力行业改革法案》(EPIRA)通过后，菲律宾的能源行业改革就从未中断。EPIRA成立了能源管理委员会(ERC)，将国家电力公司(NPC)的资产私有化，并解除了对发电输电行业的管制。2012年末引入的零售竞争和开放渠道(RCOA)解除了对零售业的管制，宣布单一买方购电协议的终结。

2008年《可再生能源法》(简称RE法，第9513条共和国法案)为可再生能源行业提供了法律性框架。该法促进可再生能源的采购和传输；提供财政和非财政的激励；授权引进新能源补贴政策(FITs)；并建立了可再生能源信托基金。向可再生能源的开发商提供的财政激励措施有: ①减免7 a的收入所得税(可延长适用于追加投资)；②厂房设备进口免10 a关税；③净经营亏损结转期(前3 a的净经营亏损可以延长7 a结转)延长；④免税期满后还可享受10%的公司优惠税率。同样，《可再生能源法》还囊括了非财政激励措施，比如要求供应商提供部分可再生能源的来源所在、电网的优先连接权，以及从电网运营商那获得的优先采购权。

2010年， ERC公布了关于可再生能源的新能源补贴政策的规定，宣布径流式水电站有权享受预先确定的能源补贴政策，要在为期20 a内每年公布一次。决议还允许对能源补贴政策在不同条件下进行进一步复审，包括何时达到容量配额(可能是防止超额认购)，不过新能源补贴政策的费率直到2012年才宣布。2012年第10号决议颁布了针对可再生能源的具体新能源补贴政策，规定对水电工程实行的新能源补贴政策(约为 0.12美元/kW·h)2 a之后递减0.5%，如果潜在装机目标达到250 MW则启动复审。

值得注意的是，尽管国外实体通常可拥有发电业100%的所有权，但菲律宾宪法却将外国实体从事自然资源的开采、开发和利用的行业所有权限制在40%内。该项限制也同样适用于可再生能源行业的发展。

几十年以来，该国政府、国际发展机构和非政府组织进行了大量研究，为其境内的小型水电工程选址。最终数据已公开发布，并由能源部(DOE)负责维护。最近，DOE为小型水电工程选址的勘探和开发组织了一系列竞拍，这些站址主要是由日本国际合作机构(JICA)进行可行性研究之后确定的。小型水电工程的竞拍候选人都是根据其技术方案和财务方案择优选取。

4 评估投资机遇

毋庸置疑，小型水电工程在几乎整个东南亚地区都有较大的发展潜力，越南和菲律宾因水资源丰富而被作为典型实例提出。许多旨在促进跨境贸易的政策已经就位，因此东盟经济共同体的成立更是进一步增强了发展潜力。致力于促进小型水电工程开发的具体政策和适用范围更为广泛的法律法规，对吸引该行业的投资至关重要。

相比而言，菲律宾的小型水电工程开发政策，不仅有更高的新能源补贴费率，且实行一揽子优惠政策(包括税收鼓励、税收指数化和承购优先化)，这些政策会为小型水电工程的建造者带来诸多益处。竞拍之前就对选址进行可行性研究也大幅降低了开发前的费用，且为水电工程的可行性提供更多保障，但实行容量配额和外资所有权比重降低将会限制资本进入市场的机会。

在越南，政府为寻求工程资本来源提供了更大的灵活性。小型水电工程的投资者也可利用政府提供的激励措施，比如针对小型工程免税，并减少办事程序上的障碍等。然而，正如上文所述，已获批的工程也有突然被中止的先例。

简言之，在越南和菲律宾，适用于小型水电工程的政策均符合两国具体国情，可体现出两国特色，都能为两国投资者提供多样的激励措施。

2016-09-01

1006-0081(2016)10-0001-03

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